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制度体系是指由规范社会行动、引导行动方向的关键性规则构成的相互联系和相互作用规则系统。节水型社会的核心制度体系就是对引导节水行为发挥核心作用的各种制度或规章构成的体系。因此，核心制度体系不是单项制度，而是由起到核心作用的多种制度构成的规则系统。
制度，也就是这些成套的规则，不仅自成体系，而且相互交叉。我们的活动经常同时受好几种制度的约束。将可持续性标准与其他更普通的经济、环境和社会的标准联系在一起考虑，可能会对我们提出让我们改变开发和使用资源的方式的要求。任何涉及到变化的过程，都要求我们改变制度——也就是我们活动所遵循的规则。 23
如果从制度体系的结构来看，一套行之有效的制度体系应由文化层次的规则、法律层次的规则、行政执法层次的规则和操作层次上的规则构成（见图4-2）。
图4-2 节水型社会的制度体系
要建立节水型社会，必须在每个层次形成相互衔接、协同作用的规则体系，而且各个层次上的制度规则都对节水目标的实现起到关键性或核心的作用。
就文化层次而言，其核心规则的作用较为重要，也是影响社会行动选择的根本。但是，文化层次的规则往往又是难以改变的，新的规则又难以形成。如果能在文化层次上形成与节水型社会相一致的行动法则，那么就为构建节水型社会奠定了基础。文化概念虽然抽象，但其实际又是具体和现实的。我们的各种行动从根本上说都受文化法则的支配，文化动因是一切行动的原初驱动力，是“骨子里”的动力。因为在文化中养成的行为习惯决定着我们的行动方式，且当我们作出行动决策的那一刹那，不需要任何思考和权衡，而是按照惯常的方式去做，这就是文化的作用，其影响甚至先于理性选择。文化是指在一定环境中形成的道德、价值观念、意识以及习俗或行为习惯等因素构成的观念系统。文化观念一旦形成，就会产生深刻的、惯性的作用，而文化观念系统和行为习惯的改变，则是一个渐进过程，因为观念和习惯变迁通常要滞后于社会经济的变迁。
从节水文化制度建设角度来看，关键的或核心的任务是要实现用水文化的转型。目前，人们关于水资源的观念，以及用水习惯等都建立在以往的社会经济运行模式基础上。也就是说，是以农业为主的社会经济系统。农业文明在漫长的发展过程中，已经形成了一套相应的用水观念和用水习惯，例如，与生态和资源相适应的耕作制度和种植结构以及生活方式。但是，随着社会经济的转型，工业化和现代科学技术的发展，人与自然、人与资源的关系发生了巨大变迁，人类的活动随着生产能力的提高也对自然环境和生态产生了更大的影响，过去人对自然、人对资源的负面影响主要属于机械性增长所造成的危机，而如今则属于技术性扩张带来的不可持续发展问题。现代科学技术的发展给人类带来了先进的生产力，但同时也意味着人类破坏生态环境的能力提高了。如果人类不能与时俱进，在科学技术进步和生产力不断提高的时侯，培养一种保护自然资源和可持续发展的文化系统，来抑制人类活动对自然环境的不可逆转的破坏，那么，人类在收获高度发达的生产力带来的丰裕物质成果时，将断送未来发展的前途。
节水文化法则建立的实质是一个文化转型和文化重构的过程。在这一过程中，要让人们改变人与自然的对立观念、改变人定胜天的狂想。树立人类适应自然、保护自然、节约使用、循环利用和可持续发展的理念。
如何才能实现文化转型，建构起节水文化系统呢？首先，从文化的基本特征来看，习得性是文化的特征之一。任何文化观念和行为，都是在一定环境中习得的。因此，要培育一种新型文化，即支撑节水型社会的文化系统，就需要给社会成员提供一个可以习得节水价值、观念和行为的环境或氛围。根据文化习得机制，要使社会成员具有某种观念，养成某种行为习惯，就必须通过教育，使相应规则成为核心价值体系的构成要素。
文化教育的途径主要有两种：一是正规学校教育，二是大众宣传教育。学校教育是文化培育基本的、有效的途径。目前，我国基础教育的应试导向使得文化培育和核心价值的培养受到一定程度的削弱，较多学校过于注重应试知识和技巧的训练，而对传播新型文化观念和价值则没有给予足够的重视，学校更多注重现代科学知识的传授，而轻视现代文化的传播以及现代人的培育。在构建节水型社会的文化建设方面，需要加强学校对节约资源、保护自然环境的文化观念和价值的教育和传播。在大众宣传教育方面，要通过大众传播途径，向公众灌输节水意识、节约观念和可持续发展理念，倡导新型的价值、道德准则和行为方式，形成一种有利于节约用水、水资源可持续发展的氛围。
此外，文化是在日常生活中形成的，文化法则与人们日常生活中的相互交往、相互作用的行动有着密切的关联。因此，在平常生活中引导和组织节约活动和保护自然资源的活动，对构建节水文化观念系统将起到积极的作用。
在法律层次上，制度的意义在于确立具有普遍约束力的一般原则，这些原则是对权利与义务、特权与无权利、权力与责任、豁免权与无权力四种法律关系的明确界定。
现代社会，由于人与人之间的联系趋于多元化、复杂化，因此仅仅依靠道德规范已经不能调节更为广泛、更为复杂的社会关系和社会行为。在众多领域里，法律原则和规范对维护合理、有序的社会互动起着极为重要的作用，给人们的行为提供了一种基本框架或规范体系，从而使社会行动得以规范和制约。法律制度体系包括确立法律关系原则的规章条例，以及保证这些规章条例内容得以执行的实施细则，两者的相互结合才能发挥效力。一般情况下，法律效力取决于对违反规章条例的行为进行惩罚的可能性大小。如果对违法行为处罚概率越高，法律规章条文的效力就越高，相反，法律的效力将会降低。
构建节水型社会的法律制度建设，同样要围绕两种与水相关的社会行为，确立相应的法律关系，一是有效用水行为，二是无效耗水行为。目前，针对有效用水行为的立法，我国已经有《水法》及其实施细则，基本构成了相对完备的法律体系。《水法》和《水法实施细则》确立了个人或团体用水行为的基本原则和规范，对有效用水行为具有普遍性和权威性的约束。
针对无效耗水行为，我国也已经制订了《水污染防治法》及其《实施细则》。这一套法律制度规定了对污染水源导致无效消耗水资源的行为加以预防、制约和惩治的基本原则，同时也确立了对无效耗水行为加以控制、约束和处罚的具体方法、措施。
所以，在法律层次上，已经形成了一套有助于节水型社会建构的核心法律体系，节水法律的整体框架已经具备。不过也有学者认为，我国水法中只有“水质与水量”的分割，缺乏“水体特征与水体状况”的综合概念，立法导向反映我国水利实践“重工程、轻管理”的特点。 24
在构建节水型社会的过程中，核心法律制度建设的重点已经不是增加或补充法律条文规章，也不是制订新的法律或条例，而是如何发挥和提高法律的效力，即要让已有的法律制度体系在现实中真正对人们的行为起到引导、惩戒和规制作用。总而言之，就是加大法律制度实施和执行的能力建设，提高法律规则对现实社会行为的约束力，亦即提升法律的效力。
法律是用来调节社会行为、具有一般性和普遍性的原则，对具体的、特殊情形中的关系和行为规则，可能不会更为细致地加以规定。通常情况下，针对法律规章和条例中的一般原则，立法或最高行政机关会进一步制订更加详细的实施细则，使一般法律原则落实到具体行动之上，由此构成一套法律体系。但是，法律体系所提供的只是社会行动的基本框架或基本准则，而在社会现实中会存在各种各样的具体问题，要处理或调节这些具体问题，法律原则只能作为一种指导性规则，更为具体解决问题的方法和策略仍尤为重要。所以，在法律制度层次之上，还需要建立政策性的制度体系。
在政策层面上，节水型社会的核心制度应包括三项基本的节水政策和节水管理制度：一是水资源总量控制和定额管理制度；二是取水许可和水资源费征收制度；三是水资源评估与论证制度。这三项制度或政策是水资源主管行政机关和专业管理机构发挥管理作用，规范和制约有效用水行为的制度依据，也是非常有效的管理工具。
之所以将总量控制和定额管理制度、取水许可和水资源费征收制度、水资源评估与论证制度作为构建节水型社会政策层面的核心制度，是因为这三项制度都从宏观层面对用水行为提供整体性控制的框架。通过整体性控制，可以实现用水行为的量入为出原则，即可根据水资源的承载量来开发和利用水资源，而不是盲目发展导致用水需求的无节制扩张。例如，总量控制如果能够得以有效执行，那么就不至于出现对水资源的超采超用问题，也能抑制用水需求的不断膨胀问题。此外，取水许可和水资源论证制度，能够从取水环节控制水资源的开采和使用行为，对预防水资源过度开发而导致的水资源枯竭问题，具有关键性的作用。
在操作层次上，具有核心作用的制度主要包括三种管理机制，一是流域综合管理机制；二是水权市场机制；三是节水技术推广机制。操作层次上的制度设计和建设内容，实际上包含组织机构的设置和机构运行模式的设计。把流域综合管理机制纳入节水核心制度体系，是考虑到在水资源管理实践中，传统的管理模式较为倾向于区域化的行政管理体制，而这种体制难以解决跨区域的水资源管理问题，也不能够很好协调区域之间的用水关系。而水资源的属性又具有跨区域的特征，同一个河流湖泊流域内的用水者之间的相互影响、相互作用更显重要，因此，确立流域管理机制对于提高水资源管理效率有着极其重要的意义。此外，流域综合管理机制通过专业化和跨区域化管理，可以弥补区域行政管理的地方利益保护主义的不足，为实现节水整体目标提供有效的协调机制。
按照制度经济学的产权理论观点，产权的明晰界定是确立资源专用性和排他性的关键之处，也是避免公共资源枯竭悲剧的有效途径。产权的明晰界定是市场交易的前提，市场机制又是使稀缺资源达到优化配置和高效使用的机制。所以，在构建节水型社会过程中，除了进一步完善水行政主管机构的主导性和管制性作用之外，明确界定水权、建立水权市场，对于调节水资源需求、缓解供需压力，以及实现有限水资源的高效配置，具有非常积极的意义。
节水技术推广机制既包括推广机构的设计和安排，也包括节水技术推广的激励措施的设计和安排。通过机构和激励措施的设计和安排，才能驱动更多的个人或团体去推广和应用各种先进的节水设施和技术，从技术层面上进一步提高节水效率。