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中国属于水资源短缺国家，据水资源公报数据显示，2019年全国水资源总量29 041亿立方米，全年平均降水量651.3毫米，降水量地区分布差异极大，地区降水量较小，且蒸发量较大，南方地区降水相对较多。2019年末全国677座大型水库与3628座中型水库蓄水总量4 118.4亿立方米。全国供水总量为6 021.2亿立方米，占全年水资源总量的20.7%，其中，地表水源供水量4 982.5亿立方米，占供水总量的82.8%；地下水源供水量934.2亿立方米，占供水总量的15.5%；其他水源供水量104.5亿立方米，占供水总量的1.7%。全年总用水量亦是6 021.2亿立方米，其中，生活用水871.7亿立方米，工业用水1 217.6亿立方米，农业用水3 682.3亿立方米，人工生态环境补水249.6亿立方米，万元国内生产总值（当年价）用水量60.8立方米。所以，从水资源的供需状况来看，随着我国工农业生产的快速发展，用水量会随之增长，这样水资源的短缺及可持续性发展问题将更加突出。如果不加以科学规划、预防和治理，未来我国社会经济发展所面临的一个重要制约因素将可能是水的问题。
构建节水型社会是我国水资源发展形势的必然要求，解决水短缺的根本途径并不在于无限地供水和跨区域的调水。如果不从需求控制的角度去探索缓解水资源矛盾的问题，那么，水的供求压力实际上得不到根本解决。
所谓节水型社会，是指在系统的节水法律和制度规则的引导和规制下，社会成员形成以节约使用为原则的用水行为，从而使水资源得以可持续和高效利用。
把节水型社会建设作为新时期解决水资源问题、促进可持续发展的根本之路，其意义在于治水和节水理念的转变，即从工程技术节水、治水迈向社会节水、治水。这是一种节水策略的创新，为节水效率的提高奠定社会基础。要实现节水方式的转变和节水策略的创新，从根本意义上说，是为了挖掘节水的潜能，提高节水效率。达到这一目标，就要依靠全社会的支持，依靠综合性力量来推进节水。其中，重要的问题是如何转变人们的用水观念和用水方式，使其朝着节约方向发展。
图4-1表示，当前乃至未来，中国水资源的总体状况是有限的，而不是无限供给的。在这一基本前提下，社会生活和经济发展首先必须遵循客观条件，通过社会与文化策略，来调节人与水的关系，实现人类社会的可持续发展。
图4-1 节水型社会的节水过程
即便面临有限的水资源，人类与水资源的两种行为模式是不变的，一方面是有效地用水，另一方面是无效地耗水，这两种行为方式又存在密切的联系。无论水资源如何有限，人类社会的用水需求始终存在，生存、生活和生产都离不开水，社会发展需要使用水。因此，当水资源有限时，社会只能改变用水的方式，使其适应水资源状况，否则，社会便无法可持续发展。另一方面，社会的用水行为结果之一是满足了生产和生活需要，同时还会产生另一种结果，那就是排出的污水又可能污染水资源，从而导致有限水资源的无效耗损，即被污染的水在没有发挥使用价值的时候就变成了废水。无效耗水不仅没有发挥水的价值，反而减少可用水总量，且影响呈累积和放大效应。极小量的污染，会不断累积，达到一定程度之后，大量的可用水会迅速失去使用价值。所以，节水型社会的建构需要对两种社会行为方式都加以调节和控制，既要调节和控制有效用水，同时又要控制无效耗水。两种行为的共同之处是消耗有限的水资源，因而都要加以控制；两种行为的性质又有所不同，调节和控制的方式也应有所不同。部分有效用水行为是人类生存、生活所必要的，如生活饮用水、满足农业生产必需的灌溉用水和工业生产用水。无效耗水是人类行为对生态的影响结果，属于破坏生存条件的行为。因此，人类社会要维持生态环境可持续发展和自己的生存条件不受破坏，对无效耗水行为的控制应更加重视、更加严格。
从制度层面看，调节和控制人类影响有限水资源的两种行为方式的途径，就是要建立有效的制度体系，在各个领域和群界之内，规范和制约人们的用水及耗水行为。
在有效用水方面，节水型社会的制度目标大体可分为三类：一是总量控制，二是节约使用，三是公平合理配置。第一类目标是通过制度设计和建设，实现社会的用水总量有限控制，达到社会有节制地开发和使用水资源的目标，对水资源的需求加以总量控制，这样可以使人类用水行为与自然资源的状况保持一致，避免人与自然、人与资源之间的矛盾。
此外，节水制度的第二个目标是建立一套规范、一个选择集，使人们的用水行为遵循节约原则。通过规范或规则的设计，使人们以节约的方式使用水，例如，生产用水中的节水技术标准，对不符合节水标准的生产线、产业、行为实行制约和规制，从而使工厂企业按照制度所设定的节水目标去使用水，而不是在生产计划中，毫不考虑水资源的状况。在生活用水方面，节水制度可以根据科学测算，满足人均日基本用水量，设定过度奢侈用水和浪费标准，对这类行为实行制度性和技术性制约。人们在受到制度规则的约束、控制之后，节约使用原则才会逐渐深入人心，越来越多的人才会意识到水的稀缺性、珍贵性，只有这样人们才会形成节约用水的意识和习惯。节水制度设计还可通过安排一种选择集，在社会中引导一种节约用水偏好或选择倾向，那就是激励人们节约。这一选择集的基本原则就是：超过基本需要用水标准的用水行为的边际成本成倍增长，而节约行为则能得到较大的奖励。例如，在水价体制的安排中，需要根据物价水平，确立较为合理的基本水价，对各种用水包括生产用水、商业用水、单位用水和生活用水等，实行具有激励效应的累进水价制。所谓有效激励效应，就是累进的费率能够产生边际效益，即增加的价格部分让消费者感到或意识到成本的增加。要达到这一效果，累进费率必需考虑现实的物价价格水平和人均收入水平，如果累进水价较低，并不能产生引导人们节约使用的效应；如果过高，又可能影响到部分群体的正当需求。
要实现有效且节约使用的目标，制度安排还需要在各种用水需求之间均衡合理分配。因为，不合理的资源配置首先可能会加剧需求与有限资源之间的矛盾。例如，在水资源有限的前提下，如果分配给非必需用水的额度超过其理应分配份额，那么它将多占生活必需的用水份额，而生活必需用水事实上不能缺少，这就迫使人们为满足基本需要而不得不去超采水资源。其次，不合理的配置可能会影响水资源的使用效率。一方面保护有限的水资源固然重要，另一方面，如何提高有限水资源的使用效率也很重要。使用效率的提高，意味着有限水资源能够给人类社会带来更多的福利和收益。
然而，衡量水资源的使用效率并不仅仅是经济学意义上的效率，而是综合性的社会效用。提高水资源的使用效率，同样依靠制度规则来科学合理地配置资源。例如，通过水权制度和水市场制度安排，可以对有限水资源进行水权的明确界定，同时通过市场机制的设置，使水权得以流通、转让，从而让使用效率高的用水者能够通过水权市场获得用水权。水权转让和水市场机制的形成，让市场来自动调节水在高效部门的配置，从而解决了水资源的稀缺性与使用效率之间的均衡问题，同时也有助于预防水资源的过度使用或滥用问题。此外，公平合理配置还可以通过行政性的定额管理制度的设立，使必要的、合理的用水需求得到保障，同时又能限制次要的、不合理的滥用行为。例如，定额制度通过确立基本生活用水、必要农业灌溉用水、生态用水、基本生产经营用水、扩大生产用水、奢侈消费用水等不同需求重要性的先后次序，然后在科学测算基础上建立定额标准，由此确保水的社会效用达到最大化，即最必需的基本需求得到尽量广泛的满足，不重要用水需求和滥用行为则受到行政性的遏制。
对无效耗水的制度控制目标主要包括两个方面：一是防治水污染，二是促进水的循环使用。水污染是水资源可持续发展的最危险的因素，水污染有对地表水和对地下水的污染，污染源主要来自于向江河和地下直接排放污水，另外，工农业生产和生活废料或污染物也会对地表和地下水源造成污染。当前，水污染的现状仍较为严重，这在较大程度上加剧了我国水资源的供需压力，也给生态环境造成较大破坏。长期以来，人们虽已经意识到水污染的危害性，但是有限水资源遭受污染的形势并不乐观，那么，为何水污染防不胜防呢？究竟是制度问题还是人的问题呢？从理论上说，关键之处还是在制度方面。因为要管住人的污染行为，根本的途径是要靠法律制度。必须依靠一套有效的法律制度体系，来遏制人的随意排污和污染水源的行为，把社会行为规制在禁止污染的轨道之内。所谓有效的法律制度体系，是指能真正发挥制约或遏制效力的制度规范系统，而不仅仅是一些法律或制度、规章条文，制度系统内既应包含制约和引导人们行为的规则条文，也应包含将这些条文付诸实施的保障体系。
由于社会经济发展带来的环境污染包括水污染较为严重，因此，在水污染防治方面的制度建设中，既需要通过具有强制性的制度规范来规制排污行为，预防水污染；同时还需要相应制度框架来引导和促进水污染的治理，将防范的规则和治理的规则融为一体，构成一种相辅相成的制度体系。此外，既要根据水环境的形势不断完善防污治污的法规制度条款，也要加强制度执行、实施和监督体系的建设，使成文的法规制度能够在实际中真正发挥效力。
为了减轻水资源的压力，制度设计与建设还需要考虑如何减少耗水量。减少耗水量的途径可分为两种：一是直接减少用水量，二是减少用水过程的耗水量。前者属于节约使用的范畴，后者可以通过技术改造和制度安排，以循环使用的方式来实现。循环使用水资源在实际中通常面临两个难题：一是技术难题，二是制度困境。一般来说，技术困难较为容易克服。例如，目前已有较为成熟的污水处理和循环使用的设备装置，以及各种节能降耗的技术，但是，这些技术和设备在社会中的推广使用并不乐观，较多地方和单位通常把污水处理设备闲置着。出现这类问题，从根本上看还是制度及其执行中存在问题。所以，在制度建设中，必须考虑如何改进制度安排，既能管制企业和个人的随意排污量，又能激励人们选择循环使用水资源。如降低企业和个人的污水处理成本，要给污水处理设备和用电价格以较多优惠，对中水实行相对较低价，扩大他们使用循环水的收益。
总之，我国水资源是短缺的，要保障水资源的可持续发展和高效利用，需要从制度层面来规范和制约两种行为方式，即有效用水行为和无效耗水行为。制度设计和制度建设最终要实现对两种与水资源有关的行为方式加以制约和控制，使其遵循有限性原则，即有限需求和节约使用，以及减少乃至杜绝污染或无效的消耗。