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节约用水对于西北和华北等干旱少雨地区来说，可能是水资源开发利用和管理保护的一个基本原则和走向。水资源的稀缺性和脆弱性在西北和华北地区表现得更为突出，因此，水资源供需的非均衡特征主要取决于需求方面，因为水资源的供给量在限定的时期是一个相对刚性的变量，因为受自然客观条件的制约，水资源的供给量不可能在很大程度上得以增长，因而在一定时期内，水资源的稀缺性也不会在较大程度上有所改观。即便工程技术发展可能为缓解水供给不足提供一些帮助，但是，供给的刚性特征是绝对的，供给量的增长则是相对的。所以，解决水资源供需不均衡的关键还在于节制需求，亦即节约用水。
节水涉及到人们在日常生活、农业生产、工业生产等方面的具体用水行为，要求人们尽可能减少用水范围和用水量，提高用水效率。此外，要实现节水目标，还需要人们为更长远的、公共的目标和利益而进行合作。水资源属于一种集体消费的资源，在其消费集体中，有大量的集体成员，他们的行为共同影响着资源的状况，因此，在节约用水方面，单靠个人或几个人的努力，并不能解决集体行动带来的问题。
节水的意义尽管重要，但是，由于在共享公共资源的利益共同体中，人们占用资源的地位有所不同，因此，节约用水的成本收益结构存在较大差别，决定着处在不同位置的资源使用者的节约意识会存在较大差异。例如，靠近河岸的人，或者处在地下水聚集的盆地，他们获取水资源比较方便，对节约用水的意识会比那些取水困难户的节水意识更淡薄。
目前，在农业生产方面，农民群众对节水的必要性和重要性的认识尚不深刻。在现行政策安排下，缺乏鼓励人们节约用水的激励机制。例如，农村地区的水价偏低，那些从地下取水的农民只需要支付0.2—0.5元/立方米的水价，农民的农业用水的费用主要是电费。因此，在这种水价机制的安排下，节水对农民的直接增收作用未能显现，节电比节水更加有利，节水难以成为人们的自觉行为。
在以传统农业为主的社会结构中，由于农业生产单位主要以家庭为主，生产的规模较小，因此，传统的灌溉方式和用水方式仍将占据主导位置。在很多地区，农业灌溉的方式仍以大水漫灌为主，一些节水的灌溉技术和方式，如喷灌和滴灌等方法，以及大棚种植技术等节水措施，较少被农民采用。从实地调查情况来看，在一些干旱半干旱地区的农业生产实践中，农民要么面临无水灌溉的尴尬境地，要么就用大水漫灌的方式大量用水，让他们自觉花钱搞节水灌溉，或节约用水，现实中可能存在较多的障碍和困难。这不仅因为农民的节水意识较为淡薄，更重要的是节水规范对成本收益结构的界定存在问题。
如果实施节水措施的成本和风险都很高，甚至高出农民的预期收入水平，或农民的一般承受能力，那么，即便节水意义很大，长远的收益也将很高，他们也不会自觉地去遵守节水规范、选择使用节水的技术和措施。由此看来，农业生产领域中节水措施和技术的推行，关键在于政府的投入，只有政策安排使得农民的收入流有所增加，承担节水成本的能力也随之增加，才能激励农民积极地采用节水的措施。在能够获取水源的情况下，收益率越高，农民投资节水措施的可能性也随之增大。另外，农民的节水意识也与他们的预期收入呈正相关。
工业化的快速发展带来用水量的大幅提高，而且工业用水的增长，又和污水排放量及水污染的程度有着高度相关关系。因此，工业化及工业生产的快速发展，对经济的增长有直接的贡献，但是为环境及水资源的可持续性发展带来了严峻的挑战。水资源的短缺和退化问题，与工业用水有着密切关系。节约用水在工业领域，意义更为重要。1999年，北京万元产值取水量为45立方米，水的重复利用率只有50%—60%，与发达国家的重复利用率70%—80%相比，差距较大。由此表明，用水效率低和浪费水的问题较严重，工业节水仍有较大潜力，工业节水的主要方向是提高工业用水重复利用率和降低单位耗水量，以及缩小耗水工业的规模。同时，在工业结构调整方面，需要限制和减少耗水量大和水污染严重的工业行业的增长和生产规模的扩大。
在生活用水方面，尤其在城市生活用水方面，推进节水对水资源开发利用和保护同样具有重要意义。虽然从统计上看，城市生活用水量大大低于农业和工业生产的用水量，但实际上，水资源面临的压力也来自于城市生活用水。
在促进生活节水方面，节水意识的强化和内化很重要，如果人们在用水时能意识到节水的意义和价值，那么，他们在用水过程中的行为习惯就可能更利于节水。
在较多的情况下，推进节水措施，通常需要人们转变某些浪费水的行为习惯，既然是习惯，说明这些行为已经受某种规范支配，因此，促进节水，就需要转变某些行为模式，需要推进节水规范体系的建立。节水规范体系的目标就是促进在节水上的多方面合作，其结构主要包括如下要素：
1）统一的节水规范。推行节约用水，需要从政策、制度和标准的角度，明确界定什么样的行为属于节水，什么样的行为是浪费；此外，在节水行为准则界定之后，还需要确立相应的、可操作的奖惩措施；最后，还需要考虑对不自觉的浪费水行为规定制约措施和惩罚手段。明确和统一节水行为的准则是促进节水工作常规化、制度化的基础，有效的奖惩规则和控制措施，是落实节水的保证。
2）节水成本的分摊结构。节水规范的结构必须与利益相关者的成本收益结构相适应。如果规范所带来的制约给目标行动者带来远远大于其收益的外部成本，那么，规范的有效性就会随之降低，因为行动者遵守规范的概率会大大降低。譬如，对一个普通居民来说，在现行水价基础上，如果规范要求其购买并置换新的家庭节水器具，那么器具的价格构成了个体家庭的节水成本，新器具预期节水量与现行价格的差额便是他们的预期收益。如果价格大于预期的收益，居民自愿选择更换节水装置的可能性就会下降。因此，节水规范和模式的推广、实施，一般都需要进行成本的垫付投入。如何落实成本的分摊垫付，就需要一种较为稳定的规范机制，明确各利益集团的责任，例如，可以通过建立国家、省、市、县等多级节水发展基金，增加财政对节水基础设施的投入、拓展，以及建立多元化、多层次融资渠道，将资金用于节水技术的研究，扶持节水设备、设施、器具的开发，推动节水科技创新，降低个人节水成本，推进节水事业发展，推广和应用节水型设备、设施和器具；此外，还可以引导社会各界参与节水资金投入和工程建设。
另外，政府还需要在组织设置和政策安排上为促进节水工作的开展提供充足的公共服务。促进节水技术中介、咨询、设计及信息服务体系的建设，鼓励和激励科技人员从事各类节水技术服务，允许科技人员参与技术服务、转让、承包中的效益分配。
3）促进节水的水价体系。从目前现状来看，北方缺水地区供水水价较低，水价与水资源稀缺的状况不相适应，不利于节约用水。价格机制对管理公共资源来说并不是最重要的，但价格体系能够起到自动调节人们行为选择的作用。因此，促进居民自觉节水，建立合理的水价体系具有重要的意义。
在农村地区，确立农业的水价体系存在着一个重要悖论，一方面水价必须在农民的承受范围之内，并且有利于农民收入的增长，但另一方面，水价的调整又直接影响农民的生产成本，可能减少其收入。因此，在农村水价、水费定价原则中，可以根据农民生产增收的规律，采取定额内用水实行低价水费，超额用水加价；实行低价补贴满足基本生产需要，同时采取节约补偿的措施。
城市水价的定价原则也要考虑中低收入者的承受能力，在提高水价，以及对用水定额外加价收费的同时，需要对中低收入阶层或贫困阶层有一个配套的补助机制，以避免水价上涨对底层社会生活造成影响。
4）合理的用水标准与节水监督。制定工业行业用水定额和节水标准，对企业用水实行总量控制，实行计划用水、定额管理，目标管理和考核。促进企业技术升级和节水技术改造，提倡清洁生产，逐步淘汰耗水量大，技术落后的工艺和设备。提高工业用水的重复利用率和单位水生产效率，减少单位产品取水、耗水量，加大污水处理力度。
另外，建立企业占用和经营资源的规范体系，加强对工业企业、自来水公司等用水大户的监督管理，提高用水效率，降低供水及配水管网的漏失率，有条件地逐步建立节水系统。对新增用水户，要求他们做到“三同时、四到位”，即建设项目的主体工程与节水措施要同时设计、同时施工、同时投入使用；取用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、管水制度到位。
5）节水意识和规范的宣传教育。节水意识的宣传和教育，是把节水规范内化的重要途径，是从行动者的公德规范和意识形态层次上对节水行为规范的强化过程。
节水行动需要公众的广泛参与，只有在越来越多的人参与到节水行动中时，节约用水的目标才能真正实现。因为节水行动只有达到一定的规模，才会产生社会效益和资源保护的效应。要让更多的人参与进来，就需要利用多种宣传方式，大力宣传节约用水的紧迫性和重要性。另外，普及节约用水的科学知识，增强全社会的节水意识，组织社区群众参与节水工作。在提倡节水的宣传活动中，还可以发挥大众传媒的优势，在社会中树立节水的社会风尚。可以通过诸如“世界水日”“中国水周”“城市节水宣传周”等集中宣传活动，增进全社会的节水意识，促进节水型社会的建设。
在图3-4中，我们可以看到，通常情况下处在河流上游，或者是河流的中游地段的居民，如果他们拥有较丰富的水源，并能够较容易获得这些水源，为自己创造价值，那么，他们就可能会尽量多地使用水，如果缺乏有效地控制，浪费水就成为自然，他们较少考虑到处于资源劣势地位的下游居民的缺水问题。
图3-4 资源禀赋地位不同与用水行为模式
中上游居民的用水行为模式与他们所处地位的行为动机结构相连，在他们的位置上，如果没有外在力量的进入和影响，他们的既有意识和动机不会自动发生转变。
尽管意识的转变，是主体认识的变化过程，在这一过程中行动者自身的思想活动起着决定性的作用。但是，环境以及外在力量的影响对行动者的思想活动过程产生一定作用。
由于在用水问题上实际存在着利益的分配，对于中、上游居民来说，随意用水无疑会给自己提供很多的便利和收益，因此如果下游的居民直接向他们呼吁要增强节水意识，促进节约用水，很显然他们并不会接受这样的要求，因为他们认为这可能是下游居民为了自己的利益而进行的鼓动。因此，公共力量，尤其是政府的作用就尤为重要，政府在促进公共意识方面的主导作用，并不仅仅是意识形态的宣传，在为公共的非政府组织提供支持等方面，同样会有所作为。如果越来越多的公益组织，以及其他社区组织或社会团体在价值、法律和经济上得到政府的支持和鼓励，那么这些非政府组织将会为公益事业发展发挥积极的作用。
例如，中国已有较多的环保组织、绿色行动组织、保护母亲河行动组织等各种形式的志愿者和非政府组织，在较多方面得到政府的支持。这些有大量公众参与和有较好群众基础的非政府组织，在节水意识宣传和教育方面，正发挥着积极作用。他们在全国范围内开展多种形式的咨询、宣传活动，增强了人们节水意识，对促进人们用水行为方式的转换发挥了一定作用。