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三、中国水治理的形势与任务

随着中国现代化建设与发展进入新时代,治水主要矛盾已发生转变,治水面临着新的形势和新的任务。

2014年3月14日,习近平总书记专门就保障国家水安全发表重要讲话,明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针。 9 新时代的治水方针,既为中国水治理明确了方向,同时也提出了新的任务。

“节水优先”原则要求治水首先要立足于节水,构建起节水型社会是新时代治水的基础和重点任务。坚持和落实“节水优先”原则的意义主要体现在如下方面:

首先,“节水优先”是中国国情现实决定的。中国是水资源短缺国家,中国的水资源仅占世界的6%。中国又是人口大国,人口占世界的22%,是世界上人口最多的国家,世界第二大经济体。中国要用世界6%的水资源养活世界22%的人口,支撑世界经济总量的近20%。在有限水资源条件下推进现代化建设与发展,就必须严格奉行节约优先的原则。如果社会经济发展不注重节约用水,随意用水甚至浪费水资源,即便治水力度在加大,跨区域调水能力提高,最终也难以解决水资源短缺问题。

其次,“节水优先”是基于目前水资源利用效率较低的现实而确立的。中国一方面是水资源短缺国,另一方面又是用水效率偏低的国家。衡量用水效率的国际通用指标是万元工业增加值的耗水量和灌溉用水的有效利用系数,这两个指标中国都远低于发达工业国家。水资源利用效率偏低从一个侧面反映出实施节约用水还有较大空间,也就是说,在社会经济发展过程中,仍需要在节水方面大作“文章”,水治理首先要加强节水,不断提高水资源利用效率。推进节水工作,首要任务就是杜绝浪费水资源的现象,避免大水漫灌和随意用水。其次,还要从技术创新、制度创新等方面促进节水,努力构建节水型社会。

此外,“节约优先”也是转变发展理念的客观需要。中共十八大之后,中国在积极地转变发展理念,党中央提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。进入新时代,中国工业化与经济已得到快速发展,取得了举世瞩目的发展成就,社会主要矛盾也已相应地从人民日益增长物质文化生活需要与落后社会生产力之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。社会主要矛盾转化要求发展方式的转变,新发展理念就是引领新时期的中国发展要朝着“创新、协调、绿色、开放、共享”这一大方向向前迈进。其中,“协调、绿色”就包括人、自然与社会的协调发展、经济社会发展与生态文明建设的相互协调,绿色发展是指可持续的、资源节约型的、生态环境友好型的发展。水资源在整个生态系统中具有特别重要的位置,因此,按照新发展理念的要求,新时代中国的发展必须走节水型发展之路。

“空间均衡”的治水方略主要指从全国一盘棋的战略高度,统筹协调好区域间水资源调配关系,协调上下游、干支流、左右岸的社会行动,推进共建共治,实现东西、南北地区调水治水的和谐协同与均衡发展。“空间均衡”方针的重要性在于:首先,中国幅员辽阔,水资源的区域分布不均衡,解决治水问题,必须应对和破解水资源均衡合理配置的难题。其次,从发展的角度看,新时代中国发展必须解决不平衡不充分发展问题,其中水资源分布空间不平衡是重要的制约因素,因而促进发展相对滞后地区的发展,需要统筹协调区域间的水治理。

有效地治水需要有科学合理的水治理体系,治水是一项系统工程,必须坚持“系统治理”原则,才能更好地解决水问题。以往的治水较为注重工程治水,如解决供水不足问题就加大跨流域、跨区域调水力度和规模,解决水旱灾害问题就加大水库大坝工程建设的投入,虽然工程治水确实能解决突出的水问题,但并不是水治理的全部内容,因为水治理最终要服务于人类社会,同时又要维持人类社会、水和自然的和谐。因此,水治理不仅是工程治水,更是包括经济与社会治理的系统治理。

“系统治理”的治水方略包括治污水、防洪水、排涝水、保供水和抓节水的“五水共治”的治理策略。每个治水方面有不同的任务和侧重点,但相互之间又有着密切的关联,五个方面协同起来,达到共治状态,对解决水问题会起到更有效的作用。“系统治理”也可从“五水统筹”的角度来理解。所谓“五水统筹”,指统筹“水环境、水生态、水资源、水安全、水文化”五个维度,展开系统治水。水环境是目标,水生态是基础,水资源是依托,水安全是底线,水文化是纽带。 10 推进系统治理,关键在于建立并不断完善符合国情及国际通行做法的水治理体系。依托合理有效的水治理体系,各项治理措施就可系统地实施,共同作用。

“两手发力”的方针就是在治水中充分发挥“政府有形之手”和“看不见市场之手”的作用,共同发力。“两手发力”原则要求治水以政府和市场作为两个重要治理主体,积极承担起治水的主导和组织任务,与此同时,运用政府监管机制和市场调节机制,有效协调治水的各方利益群体,促进治水工作的顺利推进。

政府之手在治水中“发力”非常关键,一方面,政府要发挥治理各种水问题的领导与指挥的责任,无论保供水还是防洪水,各种治水工作离不开政府力量的引领、主导和组织。另一方面,政府发力还体现在水治理的规制方面,政府需要通过立法以及政策法规的制定,对涉水事项及社会用水行为进行规制,以达到保护和约束的目标。此外,政府还需通过严格的监管在水治理中发力。在水生态与水环境保护、水安全保障等方面,必须有政府严格的监管和有效的执法,才能预防和解决相关的水污染等风险问题。

为落实新时代的治水方针,水利部确立了新时期中国水利改革发展的总基调,提出在今后一段时期内,要将工作重心转移到“水利工程补短板、水利行业强监管”。在水利工程补短板方面,主要针对防洪工程、供水工程、生态修复工程、信息化工程等方面的“短板”,加强基础设施建设,提升综合治理的能力。在水利行业强监管方面,主要是对江河湖泊的监管、对水资源的监管、对水利工程的监管、对水土保持的监管、对水利资金的监管、对行政事务工作的监管。 11

从“十三五”规划主要目标实现程度来看,万元国内生产总值用水下降指标完成74%、新增高效节水灌溉面积完成53%、水利工程新增年供水能力完成70%、新增水土流失综合治理面积完成53%、重要江河湖泊功能区水质达标率完成66%。 12 这些指标既反映出当前及未来一段时期内,中国水治理面临的重点问题,也预示着水治理要进一步完成的重点任务。那就是,要进一步强化节水工作,加快资源节约型、节水型社会建设;加强水利工程补短板,进一步提升供水能力;加大水生态、水环境治理的力度,进一步改善水质和生态环境,保障水安全。 h+gHzfdmpygFPxriwxPOTdNe/4dvDa1GmEz0XLqZLTDGkvkA3gyZsnaphd4+40ta

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