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中共中央关于“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议明确提出“推进城乡公共文化服务体系一体建设”，其基础支撑正是公共文化设施；2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》要求“加强农村公共文化建设”，也重点强调了乡村公共文化设施建设，公共图书馆作为公共文化设施最主要类型之一，再度引发广泛关注，公共图书馆服务为广大居民提供重要的精神动力与智力支持，具有极为重要的典型意义。
截至2019年，我国公共图书馆共有3 189座
，主要设置在县级以上行政区，城市化地区是公共图书馆提供有效服务的主要地区。高品质的公共文化设施有赖于充分的公共资源作为支撑，而现代图书馆还要求地方具备一定的专门资源与专业能力，书籍、人员及流通体系等在许多农村地区仍难以企及，因而公共图书馆向广大乡村地区全面扩展面临诸多困难。不仅如此，在互联网传媒高度发达和城乡文化生活水平提升的背景下，图书馆的意义和功能正在发生深刻变化，其运行机制和服务模式已明显不同往日，如何切实破解公共图书馆城乡一体化难题并构建有效策略，已然成为城乡公共文化服务体系一体建设及乡村文化振兴重大而迫切的现实问题。
新中国成立以来，以城市带动乡村公共图书馆建设就始终是发展乡村文化的基本策略与主要方式之一。在推进过程中，主要是在空间和体制这两个紧密相关的维度开展工作，一方面实现实现图书馆（室）在广大农村地区广泛兴建与持续服务，另一方面让农村地区拥有足够的体制资源作为长久而坚实的支撑，精准发掘双重难题的深层实质及其面临的问题，是推动城乡融合发展背景下公共图书馆服务高质量发展的关键所在。
在现行体制下，各级地方政府负责本辖区内的公共图书馆建设，公共图书馆的层级体系与行政区的层级体系基本上是一致的，目前全国绝大部分的县级以上行政区都已拥有一座或多座本级的图书馆，并以县级为基础进一步向乡镇和村居等基层形成以图书馆或阅读室等为节点的服务网络，从而形成覆盖全域的图书馆层级体系。从这一体系的发展和演化过程来看，其在广大农村的形成并非一蹴而就，而是以城市为先导，逐步由城及乡，按照县—乡镇（街道）—村的层级体系渐次拓展而成。
就县级层面而言，早在新中国成立之初就高度重视县级图书馆的建设，改革开放以后的“六五”期间（1981—1985年）正式提出了“县县有图书馆”的目标，并在这一时期基本完成了全国范围内县级图书馆的建设任务。就乡镇层面而言，早在“大跃进”时期，相关探索就已经开始，当时曾提出图书馆在所有公社普遍建立的设想
，推进的主要模式是在动员城市青年下乡支援乡村的大背景下，由城市图书馆人员下乡援建，1958年的图书馆数量较1957年增加了10万之多
；改革开放之初，国家大力推进农村基层图书馆建设，1980年《关于活跃农村文化生活的几点意见》要求在相当于乡镇一级的“集镇”广泛设立公共文化设施，形成农村文化网
，次年中共中央《关于关心人民群众文化生活的指示》进一步针对图书馆、文化馆等文化设施提出要求；“六五”期内明确提出“乡乡有文化站”的目标，而大多数文化站就包含有图书借阅的功能，推动图书馆逐步实现向乡镇层级不断拓展；20世纪90年代，国家进一步探索建立独立建制的乡镇图书馆（室），1997年1月启动的由国务院指示中宣部、文化部等九部委共同参与的“知识工程”是行政力量推动乡村图书馆网络建设的重大举措，其重要内容之一正是推动农村图书馆事业。就村级层面而言，覆盖村居的图书室建设长期较为薄弱，但世纪更迭之际，这一工作取得了突破性的扩展，“十一五”期间，面向广大乡村基层的一项重点文化惠民工程——“农家书屋”在全国范围相继启动，2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首次提出建设“农民群众开办”的“农家书屋”，到2012年，全国“农家书屋”数量已达600 449家，基本覆盖全国所有的行政村，从近年各地发布的情况来看，“农家书屋”的建设覆盖情况良好，在许多省份都实现了100%覆盖。2017年，国务院发布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，明确将以乡（镇、街道）和村（社区）行政区为单元，全面推进包括基层图书馆（室）在内的综合性文化服务中心建设。
可以说，改革开放以来的数十年间，我国依托行政区体系基本完成了城乡图书馆体系的覆盖，实现了图书馆体系深度嵌入城乡最基层，满足了广大农村群众对文化阅读的需求，尤其是丰富了偏远地区群众的精神文化生活。但与此同时，镇村图书馆（室）建设也不可避免地存在一些困难，主要体现在：一是资源调配与镇村能力的局限问题。图书馆不同于其他类型文化设施的基本特色在于，文化馆（站）可以就地取材式地自办文化活动，而图书馆（室）却需要持续的专业人员、专门资金以及书籍更新、流通、组织等专项资源支撑，广阔分散的图书馆（室）布局，大大增加了资源供给的成本与难度，镇村两级图书馆（室）由于资金匮乏、资源不足、人员缺乏以及乡镇撤并等原因，服务水平经常受到限制，有的只能被撤销或虚置。二是群众需求与图书供给的错位问题。在城乡基层人口构成日益复杂、社会文化需求日益多元的背景下，群众阅读需求日益多样且更新加快，但镇村两级图书馆（室）往往书籍数量较少，时常出现群众对提供的书籍并不需要，而需要的书籍又没有提供的错位问题，不仅群众的文化权益无法得到保障，设施使用率也会显著下降。三是城乡连接与层级衔接的持久问题。依托行政区体系设立图书馆（室），看似具备了有力的资源支撑，在文化惠民特定的项目或工程推动下，乡村图书室也广泛建立，但城乡之间与层级之间的公共图书服务体系看似连接，实则可能断裂，很多乡村图书馆在地市级、区县级财政初始投入拨付后，主要由乡镇政府自行运作，这意味着，镇村两级图书馆（室）需要作为数量庞大的乡村居民图书服务的主要承担者，其服务压力不言而喻
，至于之后长期的运行和维护往往力不从心，导致建立后陷入难以有效运行的困境。总的来说，依靠行政区层级体系，可以在一段时期内解决图书馆由城及乡空间覆盖的问题，但要维持服务体系的有效运转，还需要建立一整套行之有效的体制机制，而这恰恰是过去城乡图书馆体系主要短板所在。
公共图书馆在城乡关系上呈现以城带乡的体制特点，行政力量在其中发挥了主导作用。新中国成立后较长时间内，国家将图书馆（室）作为文化建设的重要阵地。由于覆盖面大、任务艰巨，国家力量起到了非常明显的推动作用，而以城市为依托的“活动式”推进则是建立城乡联系的主要方式。乡村图书馆（室）的建设先后经历了土地改革、农村互助合作化运动、“四清”等多轮浪潮式推进
，浪潮式推进的动力往往是阶段性的政治任务，尽管在每一轮浪潮后都可以产生了比较明显的效果，但也往往随着形势转变，戛然而止。
为了保障镇村图书馆（室）获得长期有效的资源支撑，以城带乡推动建设被纳入各级政府的工作任务，并与地方财政支出及考核相挂钩。改革开放后，开展特定的活动和工程是推动公共图书馆以城带乡的重要途径之一，如“知识工程”提出了图书馆以城带乡的明确目标，又如文化部启动的“春雨工程——全国文化志愿者边疆行”，部分省市也将送书下乡作为内容之一。与之前相比，改革开放后的城乡公共图书馆建设更加注重体制机制的可持续性，行政力量与社会力量的合作日益紧密，在一定程度上改变了以往通过活动或工程推动乡村图书馆服务中存在的不固定、不稳定特点，转而更加注重体系的完整构建：在图书流通体系方面，在全国范围农家书屋布局的基础上，实现图书销售与图书借阅功能并重，统筹解决农民“买书难、借书难、看书难”等问题，覆盖全国的新华书店体系在其中承担起流通配送任务；在数字资源支撑方面，“全国文化信息资源共享工程”依托数字资源极大地推动了公共文化向农村等薄弱地区的覆盖；在图书馆社会服务方面，文化部明确了向社会购买公共文化服务的目录、方式和收费情况等，为城乡基层图书馆的运行提供了制度保障。
毋庸讳言，当前城乡公共图书馆服务在体制维度仍至少存在以下困难：一是服务共性与图书馆特性的结合问题。“农家书屋”在书屋布点与建设完成后，显露出缺少专业运营人员、图书更新慢、使用率较低、服务形式单一以及利用情况并不理想等问题
，主要原因在于将公共文化服务混同于其他公共服务，也将公共图书馆服务混同于其他公共文化服务，图书馆的运转既要求有比较发达的物流配送体系作为支撑，还要求持续维持图书更新和设施运转。二是行政力量与社会力量的耦合问题。
为了摆脱对行政力量和财政资金的过度依赖，多年来着力于推动“民办公助”等行政力量与社会力量的共同参与，尤其是对村级图书馆（室），且不说一些地方的资源匮乏，“公”无资，何谈“助”，遗憾的是，一方面乡镇及村级图书馆（室）体制改革遭遇困难，很早就提出“县以上的图书馆属国家举办的文化事业机构，乡（镇、街道）以下图书馆属民办公助的文化事业机构”，但现实运作乡村基层图书馆往往与政府脱钩后，不仅财政资助难以保障，而且因人员编制等的变化而缺乏持久力
；另一方面是农村自办图书馆获得资助的标准难以确定，部分乡村企业、专业户、重点户、示范户办起了形式不同、规模不等的图书室、阅览室、资料档案室等，对丰富农村文化生活发挥了重要的作用，但自办的图书馆缺乏认定标准，继而导致公共财政难以投入，也容易受到办馆人个人情况的变化影响。三是体系推动与基层选择的整合问题。将乡村图书馆（室）建设转化为各级政府的工作任务，政府投入资源较为充沛，往往能够较好地推动发展，但当基层政府重点任务转移或财政出现问题时，图书馆（室）则大打折扣，特别是在乡镇政府对于本级的图书室和下辖数十个行政村的图书室设施，难以形成长期有效的支撑，而仅仅靠上级补助难免捉襟见肘。
基于前文分析，城乡公共图书馆（室）体系建设和功能实现，既需要在空间布局上持续优化，还需要支撑馆（室）持续运转的体制机制，实现资源的长期稳定供给，满足图书更新、流转和衍生服务的要求，使面向城乡基层图书馆的服务体系更加具有完整性和持续性。
国际上许多国家和地区都建立了多层次、网络化的公共图书馆体系，力求为国民提供均等化的图书馆服务。目前可以归纳为依照行政区划设定和依照服务半径设定两种基本原则，并形成了一系列相应的规范、标准乃至法规，形成了值得借鉴的图书馆服务体系构建模式。
第一，完善以行政区划层级为基础的图书馆体系设置。 即各级行政区按照一定的面积、人口等确定公共图书馆的规模，日本是典型代表。按照日本《图书馆法施行规则》，町村层级普遍设置公共图书馆，图书馆面积与町村人口规模挂钩，人口少于1万人时，图书馆建筑面积为165.29平方米，1—3万人时按每多1万人增加39.67平方米累加；大于3万人时，按每1万人增加33.06平方米累加。总体来看，采用这一方式是自上而下的构建模式，依托行政区划体系，确保公共图书馆在每一级政区特别是乡村地区的覆盖，其共同特点是行政区划体系严密、各级政府职责统一，中央政府拥有较强的行政调控能力，加上中央财政手段，将兴办公共图书馆作为各级政区的职责任务。从我国目前情况看，我国对公共图书馆等设施的布局原则先后提出过一系列原则要求，按照国家发改委等三部委颁布的《公共图书馆建设标准》，明确了县级以下行政区可以参照该标准执行（见表3—1）。在图书馆的具体选址方面，《标准》提供了四项原则，但并未提出明确的半径要求。下一步，以行政层级依托的布局方式仍然将是我国图书馆体系建设的主要模式，特别是县级以上图书馆的建设和强化，将为乡镇公共图书服务提供重要支撑。
表3—1 公共图书馆建设规模与服务人口数量对应指标
资料来源：国家发改委、文化部、住建部等颁布的《公共图书馆建设标准》（2008）
第二，拓展以服务半径和规模为标准的图书馆服务体系。 这一模式主要根据各级公共图书馆的辐射半径，以此作为原则倒推其布局区位，从而实现全覆盖。在具体操作中，又可以分为依据通勤里程和依据通勤时间两种方式，由联合国教科文组织与国际图联颁布的《公共图书馆服务发展指南》对乡村地区公共图书馆的覆盖提出粗略的参考标准，在近郊地区，利用私人交通工具到达最近图书馆的时间不超过15分钟。这种自下而上的构建方式，促使公共图书馆更加贴近基层、扎根社区，美国不少州也采取了这一模式，这源于美国建国以来所秉持的社区自治传统，城市与乡村在行政上互不隶属，均是平等的政治实体，学区、警区等公共服务单元彼此交错，更不与行政区划边界重叠，故而公共图书馆的设置也遵循了这一传统，扎根社区是其布局的核心原则。在我国，由于国土幅员辽阔、区域差异大，无论采取通勤时间或通勤距离作为布局的依据，都会遇到困难，但随着覆盖基层的社区服务体系建设，这一问题也在得到突破。近期，四川省在基层行政区划改革中，还将优化完善包括公共图书服务功能在内的社区基层服务，作为改革的先导条件，取得良好效果。
第三，积极探索兼顾两种模式的创新举措。 实际上，上述两种原则背后所隐含的是依托行政区划的资源支撑和依托贴近受众的社区根植这两种布局理念，而如何推动资源支撑与扎根社区的双向建构是关乎未来城乡图书馆一体化的重要命题。当前我国公共文化领域的诸多改革实际上均与此密切相关。近年，我国一些地区已经展开探索，整合前述两种模式，探索一条有别于其他国家和地区的图书馆城乡布局的新进路，以更高层级的行政区作为统筹，打破下辖政区边界，按照一定的半径范围，进行公共图书馆等文化设施的服务网格布局。例如，山东省诸城市采用了“农村社区化”的布局模式，在自然村基础上，划定虚职的“社区”层级，每个社区覆盖约2 000平方米，由社区作为向乡村居民提供公共服务的基本单元，每个社区均有一个中心村作为社区服务中心，承接上级政府延伸到农村的公共服务，其中就包括公共图书馆服务。上海把图书馆（室）等文化设施布局纳入全市郊区基本管理单元建设，每个单元重点配置“3+3”管理服务资源，其中就涵盖了公共图书馆服务。可以说，资源支撑与扎根社区的双向建构将成为我国城乡公共图书馆服务一体化的空间优化方向。
如果说空间优化解决了城乡图书馆服务的可达性与根植性，那么，更为重要的是体制优化，推进体制优化不宜局限于图书馆本身，也不能混同于其他类型的公共文化服务，既要尊重图书馆内在特性，又要从更广阔的领域加以考量和优化。大致地讲，外部主要包括资源供给的统筹体制与多方参与的协同体制，内部主要包括服务效能的共享体制与结构网络的开放体制，从而形成统筹协同与开放共享的复合架构。
第一，完善城乡资源供给的统筹体制。
目前我国城乡图书馆建设体制主要是依据行政区划体系实现自上而下、由城及乡的全覆盖，具有重要的体制优势，但也面临挑战。优化城乡资源供给的统筹体制至关重要，通过充分发挥各级政府的管理职能，既强调上级政府的政策支持与资源统筹，又突出基层政府的自主运作与管理能力。一是改进现行的一级政府建立本级图书馆的方式，转而由更高层级的政府统筹建设，省、市、县、乡镇等各级政府分工合作，通过制度调剂、财政援助、技术支持等方法
，缩小区域差距、城乡差距，完善资源供给并提升保障能力。二是参照农村基层教育领域的管理办法
，由区县级、地市级、省级乃至中央政府分层级解决城乡基层图书馆资源与制度保障等问题，而图书馆的具体管理责任又适当地下移到基层。三是中央、省、市等部门设立基层公共图书馆建设的专项资金，大力加强对中西部地区基层文化设施落后地区的扶持力度，带动激发社会力量办馆助馆活动的热情，在此基础上，建立多级联动管理机制与财政支撑制度。四是根据基层图书馆的内在特性，设立基层图书馆专项支持计划并纳入城乡公共文化服务体系建设及地方政府预算之中，从而建立更有力更持久的资源保障机制。
第二，构建城乡力量参与的协同体制。
尽管联合国教科文组织、国际图联等都明确规定，政府作为公共图书馆的建设主体必须承担建设责任，但从图书馆的发展演进看，社会力量同样是公共图书馆发展的重要组成部分，甚至不少公共图书馆就起源于民间图书室。实际上，当前社会力量已经成为政府创办公共图书馆的必要补充，尤其是社会人士、团体单位、非政府组织等积极地参与公共图书馆的捐赠与捐助。我国改革开放以来，政府逐渐放开并鼓励社会力量参与图书馆建设，公益性的民间图书馆逐渐增多。近年来，我国推进的基层图书馆（室）建设为城乡民众带来了文化福音，但也存在着“水土不服”“有书没人看”以及持续性不足等现实问题，这表明仅凭国家力量自上而下向基层社会嵌入公共图书馆服务，必须满足群众文化需求并发挥个人、团体等社会力量的作用，才能更好地让图书馆服务在村居社区扎根。正因如此，城乡社会力量参与的协同体制亟待构建优化。一是推动社会力量全过程多方位地参与，包括独立办馆、募捐助馆、运营管理和志愿服务等多种方式。
二是完善相关政策体系与运作机制，既要明确法律责任与扶持政策等，还要形成引进机制、激励机制和监督机制等。三是在欠发达地区，鼓励乡村党员干部、乡贤群体、文化能人等自主建立特色阅览室，或共同参与图书馆（室）建设。
第三，健全城乡服务效能的共享体制。
公共图书馆服务高效能的重要标志之一是高效响应个体需求，图书馆的协作网已从以往的业务合作，迅速发展为信息资源共建共享。网络改变了图书馆联网的运作模式，各种图书馆联盟、图书馆协作网络、文献资源保障体系等纷纷涌现，甚至是图书馆与其他机构的协调与合作。在公共服务数字化转型的浪潮中，传统图书馆正逐渐走向自动化图书馆乃至数字图书馆。当然，健全城乡服务效能的共享体制首先需要一个强有力的中心图书馆或相关信息机构，否则难以协调与管理各成员馆的业务。
在中心图书馆的主导和带动下，数量众多的基层公共图书馆能够成功组建为一个虚拟的整体，这主要出现在东部沿海地区的大中城市。在欠发达的中小城市与中西部地区的乡镇，由于物流面对极大的困难，应当积极利用数字服务，利用数字资源传播便利、通信费用较低等优势，实现图书、文献等的版权共享，中西部如何健全城乡服务效能的共享体制是今后的重要任务。
第四，优化城乡结构网络的开放体制。 如果说城乡服务效能的共享体制较为侧重于横向的联盟与协作从而服务基层，但仍然难以应对基层点多线长面广的复杂情况，那么，城乡公共图书馆结构网络的开放体制则更为侧重于纵向的连接与贯通从而直达基层，具有面向广大基层的鲜明的开放型特征。当前城乡图书馆“总—分馆制”作为市县馆与乡镇馆之间的联系机制，堪称其重要的代表模式。如嘉兴市公共图书馆“总—分馆制”经历了市辖区试点、市域所有县（市）推广、再向村级延伸这三个阶段，以总馆为技术与文献支撑，以乡镇分馆为节点，依据村级人口规模设置适当的服务载体。总—分馆制具有独特优势，已经成为当前国家改革公共图书馆城乡服务体系的重要方向。按照现行政策，以县级图书馆为中心，既有的基层图书室以及社会自建的图书馆等都可以纳入县级图书馆分馆建设序列，有利于推动“农家书屋”与县级图书馆资源整合和互联互通，让符合条件的“农家书屋”成为图书馆分馆，这一举措也有助于推动城乡公共图书馆加强资源支撑和社区根植、重视区域差异和层级差异以及空间与体制的优化策略等。
长期以来，我国图书馆体系建设努力追求城乡一体化发展，经过数十年的不懈努力，在空间维度上已经呈现出良好成效，依托行政区层级体系和基层村居建制，覆盖全国的图书馆（室）网络已经基本建成。特别是随着互联网和移动终端等新一代信息技术的快速发展，图书馆服务作为基本公共服务的重要基石之正率先开展数字化转型，获得强有力的数字赋能，以往在镇村基层空间布局中面临的“最后一公里”难题也借助移动服务和智慧无人终端等方式得到有效解决。展望未来，与空间维度相匹配的体制维度变革紧迫性将不断凸显，在加快实现全面乡村振兴和新型城镇化步入新阶段的背景下，亟须以人本化、品质化和数字化为导向，全方位推动城乡图书馆体制机制的深层次重塑和变革，从而为更好地发挥图书馆服务网络优势，为广大农村地区提供更高质量的公共文化服务夯实基础。