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对民粹主义的定义十分复杂，不由让人想起波特·斯图尔特法官关于色情作品鉴别的论断：“我看到它时才能识别出来。”令人尴尬的是，民粹主义并没有统一的定义。民粹主义是一个多维度的现象，每个维度又包含多种观点。“一个人掌握什么样的学术工具，就会给出什么样的定义……”政治经济学家彼得·怀尔斯在半个世纪前写道。 1
在本书中，我把民粹主义看作一种具有反精英主义、独裁主义和本土主义倾向的政治运动。民粹主义运动以不同的方式将这些倾向结合在一起，因此这种现象有不同的变体。特别值得一提的是，它不仅包括反精英的左翼民粹主义运动，而且涵盖敌视外国人和少数族裔的右翼民粹主义运动。 2
民粹主义者最常用的基本划分是，将社会分为精英群体和普通民众。 3 精英们控制着政府、商业和银行，通过更容易获得的教育服务、行政特权或公共部门的高层职位来重新塑造自己。尽管表面上有差异，但他们形成了一个统一战线。例如，通过家族和关系网的背景及利益来控制主要政党的行为特征是高度一致的。由此可见，在民粹主义的概念中，精英们所主张的政策也几乎没有差别。民粹主义者往往借助“精英”的概念来强化自己的观点，例如他们声称主流政治是精英的阴谋，其政策导向的结果并不利于老百姓的利益。“政客们发了大财，工作机会却消失了，工厂也倒闭了。当权派保护的是他们自己，而不是我们国家的公民。他们的成就与你无关。”特朗普总统在就职演说中这样说。
普通民众可能缺乏精英阶层的教育，但他们具有基本的常识，民粹主义政客对他们的感染力可以通过集体传统、宗教和团体的影响力传承下来。彼得·怀尔斯还有一句名言：“美德存在于占压倒性多数的朴素群众和他们的集体传统中。” 4 “民粹主义政治学”就是受常识影响的共同意志转化为政策的过程。
然而，如何识别普通民众的构成者，在理论上说起来容易，在实践中相对困难。19世纪的美国农民抗争运动成员，包含中西部小麦种植者和南方棉花种植者，他们都面临着是否要与被剥夺了权利的工厂工人结盟的困境，反之，对工人们亦然。 5 竞选时期的特朗普试图同时吸引被技术变革和全球化甩在后面的蓝领工人以及重视美国传统价值观衰退问题的中产阶级，从而扩大他的选民基础。
有一个破解类似模棱两可困境的方法，是将普通民众与某些人对立起来。在19世纪的美国，“某些人”指的是那些通过剥削诚实、勤劳的农场工人和工厂工人而获得巨大财富的商人、铁路大亨和产业资本家。“民众”的统一性和同一性，被进一步定义为排斥表面上的少数群体，如契约华工以及来自南欧、东欧的所谓新移民。民粹主义政客对集中的经济力量、移民、少数族裔和宗教少数群体的敌意，是这场运动的内在因素。
以这种方式看待社会会滋生出对技术官僚和政府机构的本能敌意。根据定义，技术官僚是精英阶层的成员， 6 他们利用通过特权获得的信息和相关的优先使用权来实现他们的目标。被技术官僚充斥的政府机构，由于其法定的独立性和程序的复杂性，是普通百姓可望而不可即的。民粹主义政客经常抨击央行管理者，指责他们是最技术官僚的技术官僚，并质疑其机构的独立性。联邦储备系统，连同其早期的美国先驱——合众国第二银行，一直是持民粹主义倾向的政客们最热衷批判的目标。从19世纪的安德鲁·杰克逊到20世纪的休伊·朗，再到21世纪的特朗普，都是如此。直至2016年关于英国是否应该退出欧盟的公投之前，英国独立党（UKIP）领导人奈杰尔·法拉奇同样通过批评欧盟技术官僚的职业操守和能力来吸引选民，要求将决策权还给英国人民。
因此，民粹主义倾向于直接民主，而不是代议制民主，因为精英阶层在选择代表的过程中影响力过大；倾向于举行公投，而不是授权给那些不尊重民众意愿的官员。在20世纪初，俄勒冈州、加利福尼亚州和其他西部的自治州率先采用了公投程序，公民可以请愿将问题置于选票上，然后以简单多数票通过，这是民粹主义对腐败、对被大公司与其他强势利益集团控制的政治体制的反抗。例如，由威廉·西蒙·乌伦倡导的俄勒冈州公投和倡议运动，很快就受到了这股潮流的影响。乌伦动员了农民联盟和工会（他是俄勒冈州政府的时任秘书长），支持1902年通过的公投法，以这种迂回的方式对抗腐败的政客、反应迟钝的精英和自我膨胀的铁路垄断——这些都是民粹主义的典型例子。 7 特朗普始终宣称，如果不是因为“普遍和广泛传播的”选民欺诈，他将赢得2016年总统选举的普选。重视民众的意愿，是特朗普的重要特点。 8
在脱欧公投中，脱欧派的支持者以类似的理由为自己辩护：公投的结果反映了民众的意愿。 9 脱欧运动明显带有反精英、反权威的言论。经济学家和其他专业人士指出，离开欧盟，英国会付出巨大代价，脱欧的支持者们丝毫不以为意。 10 正如卡梅伦政府的司法大臣、脱欧的主要支持者迈克尔·戈夫在一次电视辩论中所说：“人们已经受够了所谓的专家。” 11
民粹主义也是一种政治风格。民粹主义候选人的人设是直言不讳，时刻准备对不愿意解决社会紧迫需求的当权派人士进行敲打。他们用刺耳的、标新立异的语言和策略来表达这种意图，将无视政治惯例的礼节作为展示独立与个性力量的一种方式，利用政治上的不正确和低级庸俗的语言来表明其目的的严肃性，更直接地与大众对话。在极端的情况下，候选人会毫不犹豫地不顾那些容易引起麻烦的事实或潜在危险，以表达他们强硬的态度。 12
民粹主义政客经常依靠新技术绕过主流党派控制的传播渠道，直接向追随者传达他们的观点。迈克尔·康尼夫20年前在谈到拉丁美洲的民粹主义时写道：“巧妙地利用……新媒体是……民粹主义者的一个重要特征。” 13 在20世纪20年代的拉丁美洲和30年代的美国，广播绕过了当权派的报刊，在传播民粹主义观点方面发挥了至关重要的作用。 14 民主党和人民党的候选人威廉·詹宁斯·布赖恩在1896年竞选美国总统时，史无前例地利用铁路这一革命性的运输和通信技术，直接面向民众发表了600多次演讲。布赖恩筹集的资金很少，很少使用小册子和其他传统的政治媒体，几乎没有借助民主党全国委员会的竞选支持。布赖恩对铁路的依赖颇具讽刺意味，因为他一直批评铁路是公司滥用垄断权力的典范。不过，没有关系，布赖恩的竞选活动同样史无前例地利用电报来宣传他的形象。他在1896年民主党全国代表大会上的“黄金十字架”演说引起了巨大轰动，很重要的原因就在于活动内容是由电报在全美范围内传递的，而没有依靠那些对他持敌对态度的报社记者和媒体的报道。 15
布赖恩的策略与威廉·麦金利的策略形成了鲜明对比。作为共和党当权派的掌门人，麦金利占尽了优势。他成功利用了共和党及其全国委员会主席马克·汉纳（外号“美元”）雄厚的财力和组织资源。对像布赖恩这样的局外人来说，与一个资金雄厚的当权派候选人竞争，新技术是唯一的选择。如果说麦金利最终取得了胜利，那么布赖恩的方法则体现了民粹主义的特征。
后来到20世纪中叶，拉丁美洲和其他地方的民粹主义者再次绕过了传统的媒体渠道，利用小型飞机将他们的信息直接传递给民众。21世纪的新变化则是特朗普利用推特绕过传统的印刷媒体，直接与选民沟通。特朗普对推特的依赖，和另一位民粹主义的典范——委内瑞拉的乌戈·查韦斯，不谋而合。与此同时，有线电视频道、卫星广播脱口秀和其他右翼互联网网站破坏了主流政治和执政党对新闻传播与政治叙事的控制。这些新技术和新渠道使特朗普像他的民粹主义前辈一样，能够解除当权派媒体的干扰，使他们失去影响力。
民粹主义更深层的维度是其特有的经济政策。根据拉丁美洲的经验，鲁迪格·多恩布什和塞巴斯蒂安·爱德华兹将民粹主义视为一种强调分配的经济学理念，它同时降低了政府过度支出、通货膨胀和干预市场导致的经济不稳定风险。 16 虽然主流政治家同样会承诺提供更快的增长和更公平的纲领，但民粹主义者的诉求更有野心。民粹主义者的独特之处在于，他们直接回应了民众对增长和分配的关切，否认增长和分配存在约束条件，也无视专家们关于制约因素的种种意见。有人批评旨在刺激增长的宏大政策只会使人口膨胀，背负沉重债务，恶化国际收支平衡。民粹主义政客拒绝接受这种反对意见。民粹主义者认为，限制移民、针对劳工阶层选民重新分配收入和为经济增长提速之间并不存在冲突。在他们看来，这些制约因素是敌视他们经济和政治观点的势力杜撰的。
然而，支持增长不等于支持市场。无论是左翼民粹主义者还是右翼民粹主义者，都更倾向于政府干预市场，以推进他们的政策主张和个人立场。这有助于解释民粹主义偏爱的企业、个体为什么会和魅力型领袖及其政权结成联盟关系。
如果把拉丁美洲的民粹主义传统和特朗普总统进行比较，结论是一目了然的。在拉丁美洲国家和美国，人们都看到了明显促进经济增长的雄心，也看到了类似的对制约因素的无视。如果这一目标的可行性受到质疑，那么在拉丁美洲国家和美国，质疑者一定都是技术官僚和政治体制中敌视领导人及其追随者的顽固分子。如果目标无法实现，那么在拉丁美洲国家和美国，罪魁祸首一定都是外部势力，要么是国际货币基金组织，要么是来自中国和墨西哥的不公平竞争。在拉丁美洲民粹主义左翼政府（巴西的迪尔玛·罗塞夫）和右翼政府（阿根廷的克里斯蒂娜·费尔南德斯·基什内尔）中，放弃经济纯洁性并干预市场的理念和做法都很常见。同样，特朗普也利用其总统办公室的影响力来批评制造商将工作转移到国外，并重新启动有关政府采购飞机价格的谈判。
基于上述背景，了解民粹主义运动的起源是本章的写作意图之一。具体而言，我希望搞清楚民粹主义产生的经济和政治环境，以及最有效地遏制民粹主义的经济和政治对策。
我的做法是考察19世纪、20世纪民粹主义和前民粹主义运动及其政党的历史。重点是西方民主国家的民粹主义，尽管对这一问题的讨论不可能完全不受拉丁美洲民粹主义大量文献的影响。虽然拉丁美洲的民粹主义由来已久，但从特朗普的当选、英国脱欧公投以及整个欧洲对民粹主义政党的支持中可以看出，发达国家民粹主义情绪的高涨是近年才出现的。 17 为此，我打算集中研究美国和欧洲，先从19世纪末美国的民粹主义骚动开始，这可以说是近代以来最早的民粹主义运动，然后再论述20世纪发生的故事。
首先要剔除另一个有时被引用为民粹主义先锋行动的案例：俄国民粹派（Narodniks），他们试图在19世纪七八十年代组织俄国农民反抗。谷歌翻译简单地将 narod 翻译为“人民”，将 narodniki 翻译为“民粹主义者”。根据现代的推测，一些人认为这一失败的农民起义与美国目前的社会运动有共同之处。 18 但是，俄国民粹派的领导人实际上是没有扎根农村的城市知识分子，他们排斥与民众息息相关的宗教，接受现代科学。而民粹主义者往往对现代科学持怀疑态度，因为科学赋予了技术官僚权力，使专家的地位合法化。因此，我认为俄国民粹派是一个完全不同的现象。 19
最大的挑战在于将谁划分为民粹主义者。对民粹主义定义的分歧，几乎是不可避免的。即便是本书关于民粹主义的定义，即民粹主义是一种具有反精英、专制主义和本土主义倾向的政治运动，对具体个例也未必都适用，因为政治家可能会表现出其中的某些而非全部倾向。例如，威廉·詹宁斯·布赖恩是不是真的民粹主义者就存在争议，因为布赖恩虽然将自己定位为反精英人士，但并没有明显表现出经典民粹主义的专制主义和本土主义倾向。 20
上文中描述的政治人物不一定都是民粹主义者。在某些情况下，我关心的是为什么政治机构的成员对民众的不满做出了积极的反应，遏制住了更猛烈的反对当政者的举措。富兰克林·罗斯福就是典型的例子。罗斯福和他的政治盟友通过经济金融改革来回应民众的不满，这些改革的目的是让经济重新运转起来。他推进了失业保险和社会保障，以解决民众对经济上缺乏保障的担忧。但假如罗斯福都不是精英阶层的成员，那么就没有谁更有资格成为精英了。他是一个富有乡绅的儿子，毕业于格罗顿中学和哈佛大学，曾在1920年与媒体大亨、俄亥俄州州长詹姆斯·考克斯同期成为民主党的副总统候选人。罗斯福既不是专制主义者，也不是本土主义者， 21 由于他有时用严厉的反商业言论缓解民众对经济困难和缺乏保障的焦虑，所以人们倾向于将他视为民粹主义者。 22 同样，特朗普究竟是一位民粹主义政客，还是仅仅是一位亲商的总统，也有待商榷。 23
民粹主义运动和反体制运动也不一定相同。反体制运动及其领导人试图颠覆现行政治体制的运作，反对多元民主和国家的领土统一。 24 例如，纳粹、法西斯、专制主义用专制政权取代多元民主，将权力集中在一个不直接对民众负责的实体或团体手中。其他的例子包括分离主义和民族统一主义政党，它们试图用一个按地区、宗教或种族划分的小团体单独代表的政治制度来取代现行政治制度。
这样看来，民粹主义并不反体制。民粹主义政客及其追随者可以通过现行政治体制来推进他们所认为的民众利益。他们可以表达对法院的支持、对常设公务员的关注，以及对新闻自由的尊重。像布赖恩一样，他们可以尝试利用现有的政党和程序来推进他们的政治主张。正如查尔斯·波斯特尔在谈到布赖恩和他的追随者时写道，大多数人“寻求的是经济和政治改革，而不是推翻现行制度”。 25
虽然民粹主义者不难通过政治制度实现自己的目的，但是民粹主义在实践中可能会助长反体制的倾向。民粹主义是一种把民众视为单一群体的、把民众的利益视为同质化的社会理论，所以民粹主义者对多元民主的观点不屑一顾，因为多元民主让不同的观点发出声音，寻求平衡不同群体的利益。由于民众对少数族裔和宗教少数群体的反对，民粹主义者无法容忍保护少数群体权利的代议制。 26 民粹主义强调强人政治，因而自然地倾向于专制，甚至是专制统治。民众的不满发酵时间越长，追随者就越愿意拥护具有这种倾向的领导人。
在我们看来，即使民粹主义运动的成员无意颠覆现行的多元化制度，其领导人也有可能通过削弱或规避对行政权力的制约来实现这一目的。他们认为政治体制是被俘获的，是不可救药的腐败。他们会通过削弱体制来增加其追随者的利益。即使拥有合法手段，如选举支持或被授权组建政府，他们也可能会推动立法或颁布紧急法令，废除代表机构的运作，如意大利的墨索里尼或委内瑞拉的尼古拉斯·马杜罗。他们可能会使用武力和暴力，至少没有拒绝这些手段，同时限制少数人的权利，否认敌对政治家和政府的合法性。 27 我在第六章中将指出，魏玛德国民众对经济不稳定和一连串无效政府的反应为纳粹的崛起创造了条件，这并不代表我将纳粹主义视为民粹主义，但我想借此说明，民粹主义的不满如果不加以解决，很可能会进一步发展成雪上加霜的事情。
为什么民粹主义运动在某些情况下会获得吸引力，而在其他情况下却没有？一个显著的变量是经济因素。经济表现不佳、增长缓慢或停滞，会助长人们对现状的不满。当这种不良表现发生在主流政党的眼皮底下时，它就会促进对民粹主义改变者的支持。不平等的加剧扩大了落后者的队伍，增加了他们对经济治理的不满。社会流动性的下降和替代方案的缺失加深了人们的绝望和被排斥感。当政治机构未能消除迅速的经济变化所带来的危机影响时，人们会觉得即使现在不缺乏机会，将来也必定缺乏机会。 28
然而，这种经济上的不满并非在所有情况下都会引发民粹主义的反应。最有可能引发这种反应的，是普通民众与精英阶层利益分歧所导致的经济困难、相互排斥和缺乏基本的社会保障。银行和金融危机就是一个例子，其集合了民粹主义的典型特征。催生这些危机的金融家和财阀显然是精英阶层的成员，而且他们的财富被认为是以牺牲纳税人的利益为代价（即以牺牲人民的利益为代价）而产生的。因此，金融危机和政府对金融体系的救助经常会引起政治上的极端波动，以致民众对政治体制反感。 29 20世纪30年代的银行危机就产生了这样的效果，其他时代的银行危机也是如此，包括我们自己正在经历的这场危机。
此外，在两极分化、低信任度的社会中，民粹主义政客最擅长利用这些经济环境。在此情况下，不利条件很容易被归咎于外部力量，要么是精英，要么是移民和外国人，它们是民众天然的对立面。 30 民粹主义领导人更容易利用反移民、反外国人、反精英的情绪来使主流政党丧失民众支持。
非经济学家会反对说，民粹主义不仅仅是经济问题——它还涉及民族认同。法里德·扎卡里亚在描述特朗普现象时说：“这不再是经济问题，多么愚蠢啊——我们的民族认同政治正在使我们两极化。” 31 民粹主义是移民、少数族裔和宗教少数群体对社会主流大多数人带来的挑战，是对曾经占主导地位的群体的传统、信仰和社会影响力下降的抗议，是对移民和少数族裔所带来的挑战的反应，因为移民和少数族裔侵害了一个同质的、界定清晰的本土民众群体。民粹主义者试图利用这些感觉，重建基于曾经占主导地位的大多数人集体传统的光荣的、神话般的过去。他们诉诸民族主义作为这些观点的内核，批评主流政治家拥护多样性、开放边界和平等权利的举措脱离了民众。
强调民族认同政治的人有其道理。不过要知道，只有在不利的经济背景下，民族认同政治的力量才最为强大。曾经占主导地位的群体可以把他们的经济困境归咎于移民、外国人和少数族裔，而试图从他们的经济不满中捞取好处的民粹主义者可以发挥这些民族认同政治的作用。这样一来，民众在经济上的不满和民族认同政治就会相互滋生。
归根结底的问题是，为什么民粹主义的鼓动在某些时候被边缘化，而在其他时候却没有。例如，特朗普就取得了成功，而布赖恩则未能分散主流政客对权力的控制。在回答这个问题时，我们还是希望从经济角度出发寻找答案。就像经济形势的恶化会滋生对民粹主义运动的支持一样，经济条件的改善会限制这种支持。布赖恩在竞选活动中反对当时获得上层认可的金本位制，并把它描绘成对民众有害的经济引擎。 32 然而到1896年他在全美崭露头角的时候，通货紧缩已经超过了通货膨胀，金本位制的危害不存在了。这种变化可能是偶然的，也可能是货币体系运作的内在因素。 33
同样，当休伊·朗在1934年与罗斯福决裂，准备发起左翼民粹主义的总统竞选时，美国经济在经历了4年的萧条之后坚定地走上了复苏之路。大萧条的“低谷”出现在1933年3—4月，罗斯福发布了银行休假令，后来决定让美国采用金本位制。1934年，复苏的第一年，美国的GDP（国内生产总值）增长率跃升到了令人印象深刻的10.9%，但失业率仍然高得令人发指，而最糟糕的1935年还没到来。然而毫无疑问的是，经济正在迅速改善，10.9%的增长是超乎寻常的。这种改善不论是由于更好的政策，还是因为触底反弹，都不是重点。经济的好转让人有理由认为，即便是在1935年，即使当时刚刚兴起的民粹主义运动的领袖朗没有死于暗杀者的冷枪之下，也无法阻止在位总统的连任。
诚然，特朗普的成功也有赖于这种背景。在他2016年当选时，美国经济已经连续扩张了7年，实际GDP比2008年金融危机的顶点高出15%。人们可以反对说，奥巴马在7年内将GDP提高15%的成就比不上罗斯福在一年内提高近11%的壮举。问题在于，罗斯福时期的收入增长被更广泛地分享。制造业的人均周收入，按生活成本计算，在1933—1934年增长了4%，而制造业的就业人数增长了14%。 34 相比之下，在2016年，有很多人在讨论工人的实际时薪是如何停滞不前甚至下降的，这不是仅仅自金融危机以来而是数十年以来的情况，人们对收入分配顶端的人贪婪地积累财富而感到愤怒。2015年，美国人口普查局测算的家庭实际收入中位数比2007年的峰值低近2%，比20世纪末的水平低近3%。
这提醒我们，关于民粹主义成败的经济争论，既是关于总量的争论，也是关于分配的争论。与其说争论焦点是围绕过去的经济表现，不如说是关于对未来的预期以及政治机构是否做出了反应。19世纪末20世纪初，主流政治家和政党对民粹主义者的抱怨做出了回应，他们对铁路和利率进行了监管，最终，对联邦所得税和货币进行了改革，并制定了《联邦储备法》，布赖恩将这一最高成就描述为“人民的胜利” 35 ，所有这些都给失望的选民带来了未来会更好的希望。20世纪30年代，罗斯福和国会针对民众的不满和劳工阶层的不安全感，重新立法设立了失业保险和社会保障。换句话说，《社会保障法》起到了实实在在的保障作用。
2008年金融危机后，奥巴马总统与国会共和党人之间的僵局不利于做出这种积极的反应。结果，危机后的复苏力不从心，监管改革更加有限。 36 具有讽刺意味的是，奥巴马领导下的改革措施《平价医疗法案》和《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（以下简称《多德-弗兰克法案》）——第一部法案是为了解决医疗服务缺乏保障的问题，第二部法案旨在解决未来金融危机的风险，这两部法案都受到候选人特朗普的大力攻击，而他在2016年11月的选举中也因这些抨击得到了民众慷慨的回报。
特朗普的攻击和选民的反应，指向了民粹主义框架下经济和政治之间的根本矛盾，这在美国的国情下最为明显，但也是社会的普遍现象。经济进步，包括全球化和技术变革带来的进步，会带来风险。创造性破坏的进步会带来一些行业和个人被抛弃的风险。 37 因自身能力有限而无法为自己购买保险以应对这些意外情况，这些被替代的失业者依赖政府为他们提供职业培训和调整援助。
但长期以来，美国在这些事业上的投入少于其他发达国家，同时在限制创造性破坏方面做得较少。这一结果造成了明显的社会问题。民粹主义者对政府机构和职能的敌意，非但没有帮助缓解这种紧张关系，还不利于支持政府提供相应的社会保障和调整援助。民粹主义带来的身份认同政治特性使政府更难提供这些公共产品。种族分裂的社区减少了在集体产品上的支出，因为每一个资金紧张的群体都抵制为那些同时惠及其他群体的社会项目缴税。 38 在移民问题突出的社区以及美国等有种族和民族分裂历史的国家，类似的社会问题尤为严重。 39 民粹主义运动和政客只会进一步加剧这些群体间的差异。
具有讽刺意味的是，21世纪美国政治中日益凸显分歧的民粹主义转向，使美国越来越难以对经济缺乏保障问题做出建设性的政策反应。这种政策反应缺失的首要后果，就是民粹主义倾向的增长。两者的冲突给我们留下了一个令人不安的问题：如果不满的选民看不到自己的问题的解决方案，那么他们下一步该何去何从？