下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
党内法规制度建设是一个连续的、不断演进的社会历史过程。时间性是这一历史过程的重要特征，时间能够将重要的、关键的、宏观的、微观的、整体的、分散的历史事件编织在一起，形成一个有助于我们走向历史深处的认知结构与框架。党内法规制度建设是贯穿中国共产党党的建设始终的重要内容，服从和服务于党的建设总目标、党的历史使命和中心工作任务。时间维度和使命维度是贯穿于党内法规制度建设的两条红线，根据这两条红线的发展变迁，可以将中国共产党党内法规制度建设百年历程划分为四个相互衔接而又各具特点的不同历史时期——新民主主义革命时期：党内法规的创设与奠基（1921—1949），社会主义革命和建设时期：党内法规的发展与波折（1949—1978），改革开放和社会主义现代化建设新时期：党内法规的重塑与改革（1978—2012），中国特色社会主义新时代：党内法规的成熟与定型（2012— ）。在每一个历史时期，党内法规制度的发展和演进又体现出不同的轨迹。
1.在创设与奠基时期，中国共产党党内法规制度建设经历了三个重要的制度时刻
第一个制度时刻是1921年中国共产党召开第一次全国代表大会。会议通过了《中国共产党第一个纲领》。它规定党的名称为“中国共产党”，宣告了中国共产党的诞生；明确了党的纲领是“推翻资本家阶级的政权”“承认无产阶级专政”“消灭资本家私有制”等
。纲领还对组织原则、组织机构、组织纪律、党员发展和纲领修改做了规定。这是中国共产党历史上第一个具有党章性质的党内法规。第二个制度时刻是1938年召开党的扩大的六届六中全会。毛泽东在全会上做《论新阶段》的政治报告并指出，鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为，“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分”
。这次会议还通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》三个文件。“党规”“党规党法”等概念开始集中出现在党的文献之中。第三个制度时刻是1945年中国共产党召开第七次全国代表大会。会议通过了《中国共产党党章》（1945），第一次把毛泽东思想作为党的指导思想写入党章。刘少奇在会上做关于修改党章的报告，他指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”
七大党章是中国共产党在新民主主义革命时期独立自主制定的党章，在党内法规发展史上具有里程碑的意义。
2.作为最根本的党内法规，中国共产党章程或党章的制定与完善为党内法规制度建设提供了总依据
1922年，党的二大通过了党史上第一部党章——《中国共产党章程》。党的二大首次提出了反帝反封建的民主革命纲领。该章程对党组织的设置、党的会议制度、党的纪律等做了规定；首次设置了“附则”章，对章程的修改权、解释权和生效日期做出了明确规定。1923年，中国共产党第三次全国代表大会通过的《中国共产党第一次修正章程》就“党员”与“组织”有关内容做了修改，完善了入党的程序，扩大了中央执行委员会的规模。1925年，中国共产党第四次全国代表大会通过的《中国共产党第二次修正章程》首次将支部确立为党的基层组织，下放了党员发展和党员退党的审批权，将党中央最高领导人的称谓由“委员长”改为“总书记”。大革命失败后，1927年召开的党的五大通过的《组织问题议决案》“认定必须改正并补充旧时党章”，并将实际修改党章的工作委托给了中央政治局。会后中央政治局制定的《中国共产党第三次修正章程决案》，明确规定了党的组织系统；第一次规定了中央政治局和中央常务委员会的设置；首次设立了监察委员会，并将中央执行委员会改称为中央委员会；第一次规定民主集中制为“党部的指导原则”等内容。1928年在莫斯科召开的中国共产党第六次全国代表大会通过了《中国共产党党章》，第一次明确规定民主集中制是党的“组织原则”，并进行了具体的阐释。1945年，中国共产党第七次全国代表大会通过了《中国共产党党章》，第一次增加了“总纲”部分简要说明党的性质、理论与组织原则，增加了“党的地下组织”和“奖励与处分”章，明确规定了党员的义务和权利，规定了中央委员会实行主席制。
3.党的组织、领导、自身建设和监督保障方面的法规初步形成
第一，从组织法规来看，党的中央组织、工作机关和地方组织的规范性制度逐步建立。党的三大通过的《中国共产党中央执行委员会组织法》是关于党的最高机关的第一部组织法规，具体规定了中央执行委员会及其日常工作机构中央局的产生方式、职责权限、议事规则，以及其与党的全国代表大会的关系。党的扩大的六届六中全会通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》，分别就中央书记处、中央政治局、中央委员会的工作方式和纪律做了详细的规定。
第二，从领导法规来看，主要包括以下内容：党的五大通过的《组织问题议决案》首次提出了党的集体领导原则，“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委以至支部”
。1933年，《苏区中央局关于巩固党的组织与领导的决议》明确了党的思想领导内容。1942年，中共中央政治局做出《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，对统一领导机关的内容和要求进行了明确规定。1948年，中央发出《关于建立报告制度》的指示等系列法规具体规定了党的领导地位、领导范围和领导方式。
第三，从自身建设法规来看，新民主主义革命时期党的自身建设法规多集中于思想建设和组织建设这两个领域。延安整风时期，《中共中央关于在职干部教育的决定》分别从业务教育、政治教育、文化教育、理论教育四个方面规定了教育范围。1925年通过的《对于组织问题之议决案》《组织问题议决案》提出了具体的扩大党员的方式。1927年通过的《最近组织问题的重要任务议决案》要求各级党部以工农分子新干部替换非无产阶级知识分子干部，使无产阶级和贫民在党的领导干部中占最大多数。
第四，从监督保障法规来看，1931年，中共中央通过了《中央巡视条例》（1932年3月12日中共中央组织局重新审查通过），明确了巡视员的条件、基本任务、工作方式和职权等内容，党内巡视制度初步建立起来
；1933年，《中共中央关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》明确指出：“为要防止党内有违反党章破坏党纪不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会，各省县于最近召集的省县级党代表大会时选举省县级的监察委员，成立各省县监察委员会。”
1.从1949年到1978年中国共产党十一届三中全会召开，中国共产党党内法规制度建设稳步发展但也遭遇到波折
这一时期的党内法规制度建设有三个重要的转折。其一，新中国成立前，1949年2月，《中共中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》明确指出：“在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的《六法全书》应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的《六法全书》作依据，而应该以人民的新的法律作依据，在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。”
这个指示明确规定了新政权法律体系未建立之前司法工作的依据，这些依据包括了“共产党的政策”。其二，中国共产党第八次全国代表大会于1956年9月15日至27日在北京召开，大会讨论通过了《中国共产党章程》。八大党章是新中国成立后党制定的第一部党章，反映了社会主义制度建立后执政党所处的特殊地位、环境及时代赋予的责任。其三，中国共产党第九次全国代表大会于1969年4月1日至24日在北京举行。党的九大通过的《中国共产党章程》，是“文化大革命”时期党所颁布的第一部章程，严重破坏了党内的民主制度，党内法规制度建设遭受重大波折。
2.为适应执政后国家建设和政党建设的双重需要，中国共产党开始稳步推进党内法规制度建设
第一，通过党内法规建设调整党与国家的关系。1949年10月，中央宣传部和新华总社发布《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》，明确“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施”，“不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”
；同年12月中共中央发布《关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》，指出“在中央政府未成立以前，党的中央宣传部不得不实际上暂时代替中央政府的文教机关，管理国家的文化教育工作”，“现在，中央政府已经成立，管理全国文化教育事务的中央人民政府政务院文化教育委员会及其所属之各部、院、署亦已先后成立”，“全国的文化教育的行政工作，此后均应经由中央政府文教部门来管理”
。为探索执政后更好地领导政权，1949年11月，中共中央发布《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，使政权组织内的党员“一律参加支部组织，过党的组织生活”
，“实现和加强中国共产党中央对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行”
。
第二，在总结党的建设经验基础上制定新的党章。1956年9月，党的八大通过了执政后的第一部《中国共产党章程》，强调“党的团结和统一，是党的生命，是党的力量的所在”
；明确“党的中央委员会，省、自治区、直辖市、自治州委员会和县、自治县、市委员会，都设立监察委员会”
；把党员的权利从之前的四项增加到了七项，并要求必须尊重党员的权利。
第三，系统推进党的组织、宣传教育、干部队伍建设、作风建设等方面的法规建设。在党的组织方面，先后出台了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》（1949）、《中共中央关于建立农村工作部的决定》（1952）、《关于加强党的监察机关的决定》（1962）等。在宣传教育方面，先后印发了《中共中央关于健全各级宣传机构和加强党的宣传教育工作的指示》（1951）、《中共中央关于轮训全党高、中级干部和调整党校的计划》（1954）。在干部队伍建设方面，出台了《中共中央关于加强干部管理工作的决定》（1953）、《中共中央关于处理受刑事处分的共产党员党籍问题的规定》（1954）。在作风建设方面，1950年5月颁布了《中共中央关于在全党全军开展整风运动的指示》，要求“首先是整顿干部作风”
，“有领导有组织有准备地进行整党整干工作”
。
3.反右斗争扩大化、“文化大革命”使党内法规制度建设遭遇了重大波折
第一，反右斗争扩大化对党内法规制度建设产生不利影响。1957年，《中国共产党中央委员会关于整风运动的指示》提出“从团结的愿望出发，经过批评或者斗争，在新的基础上达到新的团结”的方针
。但在整风运动中，“左”倾思想不断干扰着原本较好的党内法规生态。
第二，1966年至1976年，党内法规制度建设遭受严重波折。“文化大革命”期间，党的正确的思想路线、组织路线都遭到削弱。在1969年党的九大通过的《中国共产党章程》中，党员的权利被取消，“党的监察机关”一章被删除。1973年党的十大通过的《中国共产党章程》，和九大党章在结构及基本内容上没有较大的差异。
第三，1976年至1978年，党内法规制度建设开始逐步恢复。“文化大革命”结束后，思想理论战线上拨乱反正、正本清源工作逐步展开，党内的法规制度建设开始逐步恢复。1977年8月，党的十一大召开，这是十年内乱结束之后第一次召开的党的全国代表大会。十一大党章对九大党章和十大党章进行了大规模修改，明确要“坚持民主集中制的组织原则”，“认真执行无产阶级的‘任人唯贤’的干部路线”，在“党员”一章中重新规范了入党程序，并对党员的纪律处分进行了详细的规定
。尽管依然存在历史惯性的影响，但是党内法规制度建设总体上已经开始步入正确的轨道。
1.逐步恢复和改革发展时期，中国共产党党内法规制度建设经历了三个关键节点
首先是1978年党的十一届三中全会召开。按照党的十一届三中全会提出的“健全党规党法，严肃党纪”的要求，《关于高级干部生活待遇的若干规定》《关于党内政治生活的若干准则》等一批重要党内法规相继发布，党内法规建设得到恢复发展。
其次是1990年中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。这是中国共产党历史上首次以党内法规的形式界定党内法规，对党内法规的名称、适用范围、制定修改的主体与程序等做了规定，推进了党内法规制定工作制度化、规范化。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》是党制定法规的重要依据，也被称为党内的“立法法”。1992年，中国共产党第十四次全国代表大会修改的《中国共产党章程》明确提出党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”，党内法规概念首次得到党的根本大法的正式确认。
最后是2011年中共中央办公厅法规局（简称中办法规局）正式成立，负责党内法规制定，规划计划草案拟订和组织协调党内法规起草、审核、备案、解释、清理等工作。中办法规局前身是1991年成立的中共中央办公厅法规室（简称中办法规室），承担中央制定党内法规和中央领导国家立法的具体服务工作。为贯彻落实党的十八届四中全会关于“完善党内法规制定体制机制”要求，中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，由中纪委、中组部、中宣部等部门参加。
2.在制度反思的基础上确立制度治党思想，党内法规制度建设走向更加自觉
第一，制度反思。1978年12月13日，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”
深刻揭示了党内法规的地位和作用，阐释了党内法规与国家法律的关系。1994年9月召开的党的十四届四中全会是专门研究党的建设问题的重要会议。会议强调“注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想”，“很重要的工作就是要使之制度化，建立一整套科学严密的组织制度”
。
第二，制度恢复。从党的十一届三中全会到党的十六大，党内法规在恢复的基础上有了快速发展，党内法规建设的地位重新确立起来。1982年9月，党的十二大修改了党章，对加强党的建设的基本要求、党的民主集中制的基本原则、党必须在宪法和法律的范围内活动等内容都做了具体的规定。1987年，党的十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》确定了党在社会主义初级阶段的基本路线、实行差额选举制度、重视发展党内民主、重视发挥党的基层组织作用等内容。
第三，制度配套。1992年党的十四大召开到2002年党的十六大召开是配套制度建设阶段。制度的配套建设重点在于实现党内民主制度的配套完善、党的组织制度的配套完善和权力监督制度的配套完善。
第四，制度改进。从2002年党的十六大召开到2012年党的十八大召开，党内法规制度建设适应新形势新阶段开始进入改革创新时期。党的十六大修改的党章增加了依法治国、建设社会主义法治国家的内容。党的十七大通过的党章第一次规定党的各级组织按规定实行党务公开、党的各级代表大会代表实行任期制、党的中央和省区市委员会实行巡视制度等内容。
3.党内法规制度建设全面推进，制定了一大批相关领域的基础性骨干法规和一系列配套法规制度，为实现党科学执政、民主执政、依法执政提供了坚实的制度基础
在组织法规方面，出台了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（1996）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999）等。在领导法规方面，出台了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》（1994）、《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（2004）等。在自身建设法规方面，出台了《中共中央、国务院关于中央党政机关干部教育工作的决定》（1982）、《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》（1990）、《干部教育培训工作条例（试行）》（2006）、《党政领导干部交流工作规定》（2006）等。在监督保障法规方面，出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（1997）、《中国共产党纪律处分条例》（2003）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009）等。
1.理解中国共产党党内法规制度建设的成熟完善和体系定型，需要把握制度建设的三个重要主题
其一，党内法规制度建设的基本规则的完善。2012年5月26日，在吸收长期制度建设经验的基础上，中共中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》。2019年8月30日，中共中央政治局会议修订了《中国共产党党内法规制定条例》。由此，党内法规制定工作所遵循的规则更加完善，从而有利于提高党内法规的质量，形成完善的党内法规体系。
其二，党内法规体系融入国家法治体系。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，“形成完善的党内法规体系”被纳入中国特色社会主义法治体系之中，进一步凸显了党内法规体系在法治国家建设中的地位。
其三，党内法规制度建设目标的确立。2017年，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。
2.新时代党内法规制度建设更加凸显实践性
第一，党内法规制度建设要通过怎样的制度结构来实现特定的目标，以及如何随着时代的发展而随时能够灵活地加以完善，是一个战略性的问题，不能仅仅依赖于碎片化、阶段性、片面性的制度应急。党的十八大以来，中央正式出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，任务书、时间表、路线图更加清晰，党内法规制度建设的系统性、战略性和前瞻性大大增强。
第二，党内法规制度清理工作稳步推进。2012年，中央印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，在中共中央办公厅牵头组织下，中央纪委等多个中央和国家机关共同参与，集中开展清理工作。“通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23 000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的中央党内法规和规范性文件1 178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。”
逐步推动了既有制度的“瘦身”和“健身”，掌握了现有党内法规的基本状况。
第三，党内法规制度建构日益规范。历史地看，党内法规制度建设经历了一个由点到线、由线到面、由面到体的发展过程。“党的十八大以来，党内法规制定工作驶入快车道，先后制定修订140多部中央党内法规，包括1部党章、2部准则、14部条例，占240多部现行中央党内法规的60%。”
第四，党内法规制度的执行力进一步增强。制度的价值在于实践，“要提高制度执行力，让制度、纪律成为带电的‘高压线’，使查处违纪违法问题制度化、经常化，使党员、干部心有所畏、言有所戒、行有所止”
。增强党内法规制度的执行力，在法规制度文本方面，保证具有可操作性；在制度执行方面，领导机关和领导干部“关键少数”要在遵守法律等方面发挥示范作用；在责任追究和惩处方面，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为；在监督检查和绩效评估方面，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查和专项督查，开展制度绩效的第三方评估。
3.党的十八大以来，党内法规制度建设更加强调全面从严要求，更加强调体系性和规范性
以党的组织法规为例，出台了《中国共产党地方委员会工作条例》（2015）、《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）、《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（2018）、《中国共产党党组工作条例》（2019）、《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019）、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（2019）、《中国共产党中央委员会工作条例》（2020）等。2017年，党的十九大提出党的建设总要求，围绕全面推进党的各项建设，明确提出“把制度建设贯穿其中”，从制度建设的角度丰富和发展了党的建设理论，为新时代推进党的建设提供了重要保障。2022年，党的二十大提出完善党的自我革命制度规范体系。党内法规制度建设日趋成熟和定型。