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三、党内法规制度建设的基本经验

中国共产党党内法规制度建设,有力地保障了党的团结和统一,推动了党要管党、全面从严治党的落实,为党带领全国人民取得新民主主义革命的胜利、建设社会主义制度、推动改革开放、实现中华民族伟大复兴提供了根本的制度基础。

1.党内法规制度建设始终坚持体现无产阶级政党的性质

中国共产党是工人阶级政党,是无产阶级政党,这是党的性质。1922年《关于“工会运动与共产党”的议决案》明确指出:“共产党是所有阶级觉悟的无产阶级分子的组合,是无产阶级的先锋军” 。“但是我们要随时证明和解释给工人知道:只有共产党是工人的先锋是工人的政党。” 《中国共产党第二次全国大会宣言》指出:“中国共产党是中国无产阶级政党。他的目的是要组织无产阶级,用阶级斗争的手段,建立劳农专政的政治,铲除私有财产制度,渐次达到一个共产主义的社会。” 1945年党的七大通过的《中国共产党党章》指出:“中国共产党,是中国工人阶级的先进的有组织的部队,是它的阶级组织的最高形式。中国共产党代表中国民族与中国人民的利益。” 1956年党的八大通过的《中国共产党章程》指出:“中国共产党是中国工人阶级的先进部队,是中国工人阶级的阶级组织的最高形式。” 进入21世纪,党的十六大通过的《中国共产党章程》强调:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。”不管是党内法规,还是党内的规范性文件,都集中体现了中国共产党的无产阶级性质。

2.将维护党中央的权威和集中统一领导贯穿于党内法规制度建设始终

在中国共产党的革命、建设和改革的实践历程中,对“党的领导”的认识经历了一个逐渐清晰、不断深化的过程。新民主主义革命时期的统一战线、武装斗争和党自身的建设的实践,使中国共产党逐渐形成了关于“党的领导”的系统观念和坚定立场。党的领导经历了“党的一元化领导”、“党是领导一切的”、“党的绝对领导”、“党的全面领导”和“党对一切工作的领导”等逐步深化的过程。1927年中央临时政治局扩大会议通过的《政治纪律决议案》、1927年的《中国共产党第三次修正章程决案》、1948年中共中央做出的《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》都强调了维护党中央权威和集中统一领导的重要性。要实现党的领导,必须要改善党的领导。“问题是党要善于领导;要不断地改善领导,才能加强领导。” 具体的做法,就是:“党要善于领导,不能干预太多,应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多,搞不好倒会削弱党的领导,恐怕是这样一个道理。” 通过不同形式的法规制度,确立党的核心领导地位的同时,规范、协调各方面关系,为实现党的奋斗目标提供坚实的制度支撑。

3.始终坚持通过法规制度建设协调各方面关系

在革命、建设和改革的实践进程中,一个突出特点就是中国共产党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,形象地说是“众星捧月”,这个“月”就是中国共产党。党内法规制度就是协调各方面关系的制度形式和支撑。从党的领导角度看,党内法规需要调整党与国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织的关系,例如1924年5月通过的《SY工作与CP关系议决案》就是一部有关共产党和社会主义青年团关系的党内法规,明确了党对青年团的领导。《中国共产党党组工作条例(试行)》是中国共产党发挥领导核心作用的组织制度保障,也是协调党与国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织关系的重要依据。《中国共产党机构编制工作条例》则是坚持党对机构编制工作的集中统一领导,关涉党和国家机构改革、体制机制与职责调整,各类机关和事业单位的机构、编制、领导职数的配备和调整的重要法规。此外,从党的建设角度来看,党内法规制度建设还承担着规范自身各级组织关系、调整党的组织和组织成员之间关系的责任。

4.始终坚持在制度建设中加强体制机制和程序建设

党内法规制度建设在现实中运转起来,需要具体的程序和机制的支撑。例如说开会,谁是主持人?开会的议题是什么?在什么地方开?会场如何布局?发言时间与顺序如何设置?这些都要依靠正式的、具体的程序和机制来保证落实。例如《中国共产党第一个纲领》规定“本纲领须经全国代表大会三分之二代表同意,始得修改”,党的二大通过的《中国共产党章程》规定“本章程修改之权属全国代表大会,解释之权属中央执行委员会”,《中国共产党第一次修正章程》规定“本章程修改之权,属全国代表大会,解释之权属中央执行委员会”。中国特色社会主义进入新时代,针对长期以来纪律处分条例等党内法规具体内容过于原则性而缺乏操作性等问题,系统修订了《中国共产党纪律处分条例》,对于违反纪律的情形以及相应处理措施都进一步加以细化,使原则性的要求具备了可操作的程序设计,从而保证了制度的有效性。

5.始终坚持以党内民主的方式来推进党内法规制度建设

党内民主是党的生命,是党内政治生活积极健康的重要基础。党内民主各项制度的落实、党内民主的质量,直接影响着党内法规制度建设的质量和党内法规本身的生命力。1962年,邓小平在扩大的中央工作会议上列举了民主集中制、“团结——批评——团结”等党内生活的优良传统,并指出,“这些都是毛泽东同志一贯提倡的,是我们的党规党法” 。因此,相关党内法规明确规定:“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会和党的各级委员会作出重大决策部署,必须深入开展调查研究,广泛听取各方面意见和建议,凝聚智慧和力量,做到科学决策、民主决策、依法决策。” 而且,党内法规的权威和效力来源于制定过程的民主,民主程度越高,起草制定过程的参与越广泛,其权威性和效力就越高 。在对《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》征求意见的过程中,“共提出1 955条修改意见,扣除重复意见后为1 582条,其中原则性意见354条、具体意见1 228条” 。政党的真正力量在于其组织成员的觉悟。只有当党员享受充分的知情权,能够进行自主分析和判断,并自觉地遵从规则的时候,党才会有力量和光明的前景。“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利,落实党员知情权、参与权、选举权、监督权,保障全体党员平等享有党章规定的党员权利、履行党章规定的党员义务,坚持党内民主平等的同志关系,党内一律称同志。任何党组织和党员不得侵害党员民主权利。” 2020年12月25日,中共中央发布新修订的《中国共产党党员权利保障条例》,就是保障党员权利、发挥党员主体作用的重要举措。

党内法规制度建设的历程来自历史长河中党内法规的制度实践。中国共产党的历程承载着在革命斗争、理论创新的具体情境中展开制度建设历史画卷的责任,而这些法规制度的目的性和使命感又赋予中国共产党的组织、行为与活动某种意义。中国共产党创造了调整自身内在关系,调整自身与国家、社会等外在关系的制度体系,这些制度之间的相互协调、相互支撑,甚或相互冲突也促进了党本身在适应不同形势、环境和时代条件中的发展和完善。制度问题带有根本性、全局性和长期性。“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。” 中国共产党党内法规制度建设的历程,“在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子” 。加强和改善中国共产党的党内法规制度建设,从自觉的信仰引领、理念指导、内在约束,到自觉的法规约束、制度约束、外在约束,一方面能够推动巩固现有机制体制,另一方面则能够实现兴利除弊和改革创新。

当然,制度的演进不是一个简单的线性进程。党内法规制度建设的历程并不意味着后一个历史时期的制度建构都能明确无误地超越前一个历史时期。人们在不同时期获得的关于党内法规制度建设的认知,有些是行之有效的经验,有些可能是应该吸取的教训。中国共产党党内法规制度建设的历程,积累了丰富的文献资源、实践经验、理论思考,从中总结、提炼出可解释、可分析的概念与话语,实现与人类政治文明的对接和对话,对于丰富和发展世界政党模式、推动人类政治文明的进步具有重要意义。中国共产党党内法规制度建设的历程,是一个长时段的研究论题,既需要宏观把握,又需要关注细节,实现二者的协调与平衡,还需要继续在广度上掌握更多素材,在深度上增强理论分析,只有这样,才能够在扎实的微观分析基础上建构其宏观理论框架。 2GZ93DLdCwRnbY2/GQ+SGABLCYoPIuuMzpcZ7fWnHGzF1l3HZbvrknyBA2CbZoZ5

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