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19世纪末、20世纪初，日本借甲午战争和日俄战争的胜利获得了更多的海外权益，进出口贸易快速发展。
表1-3 日本与外国贸易统计（1989年、1903年、1907年）
资料来源：日本郵船株式会社“七十年史”、日本郵船株式会社、1956年、113頁。
日本邮船株式会社在不断扩大船只数量的同时，借两次战争胜利之后的经济恢复和发展之机，迅速开辟新的航线，除原有的内海航路之外，新增了很多东亚航路和远洋航路。日本邮船株式会社的远洋航路从最初的伦敦航路等4条航线，到1910年增加到23条。东亚航线中与中国的航运最为频繁，航线集中在上海、天津、汉口、大连这几个大港口，及中国北部的牛庄、青岛，南部的香港。
此时的大阪商船会社也以台湾为航运中心，纷纷开通开往中国东部、南部、北部和朝鲜的轮船航线。“日本以运输能力150万吨的规模一跃成为世界排名第七位的海运强国”
。中日之间的航运和贸易逐渐被日本航运会社所垄断，中国航运企业逐渐丧失了抢占东亚乃至世界市场的良机。
长江自古以来是中国水上运输的干线，承担大量货物和人员的运输，对中国经济的发展起到举足轻重的作用。日本政府认为扩展长江轮船业是发展在华势力、争夺利权的关键：“该水域巷道全部开放之日，也即为我国（日本）发展市场之时”，反之，如在轮船业的争夺中失败了，“那么我们现今能得到的唯一利益的内河航运业和涉及其他方面的许多利益，在对清国的经营上都将失去”
。为此，日本政府从财政上拨付大量资金作为长江航路的补助费用，在日本政府制定的近代航线补助费用中，中国长江航线补助数额位居第一，其金额远远超过其他航路。日本公司在华经营的长江航线全被定为“命令航路”，全部享受日本政府的财政补助，无一例外，这就十分清楚地表明了日本政府对长江航运业的特殊重视
，也体现出日本将侵略势力深入中国内地的野心。日本政府认为，“江南一带水道纵横，天然交通已很发达，长江水系都可通航，只要航业方面多加注意，则经济侵略的目的也就达到了”，“陆军派的北进策和海军派的南进策都被经济侵略的掩饰而日趋发展”。
另外，日本政府认为其大陆政策的逐渐实施，必然引起国际战争，特别是日美战争，因此将长江流域规划为其后防区域。
长江流域是中国经济最为发达的区域，也是深入华中、连接华南等战略物资腹地的重要区域，和中国经济发展息息相关。日本为了推行其大陆政策，势必将长江流域作为日后扩张的后备战略区域，对此尤为重视。
1895—1907年间，长江航线上主要的日系企业包括大东汽船会社、大阪商船会社、日本邮船株式会社及其创立的子公司湖南汽船会社。其中大东汽船会社是首家合法在中国内河流域经营定期航运的日本航运企业。
日俄战争后，长江航线上出现了英国、德国、中国、日本等几个国家航运势力相互角逐的局面。
日俄战争结束时，经营长江航线的轮船业者共有5国、11家会社、船舶吨位合计超过10万吨。其中，中、英、德三国各有2家，法国1家，日本则有4家之多。
可以看出，日本在长江航运中所面临的竞争非常激烈，不仅有来自中国本土的竞争，还面临和英国、德国、法国企业的竞争。其中，英国是最早涉足长江航运的劲敌。如在上海—汉口线上，英国有太古洋行、怡和洋行，汉口—宜昌线上，有四家航运会社参与竞争，除了大阪商船会社和中国的招商局，也有太古和怡和两家英国轮船会社参与经营和竞争。
因此，面对欧洲航运企业，日本企业在长江航线上并不占优势。1905年8月，日本政界具有极大影响力的西园寺公望前往中国长江航线考察，其后根据考察结果向日本政府建议整合长江航线的经营现状。
西园寺公望曾是明治元老伊藤博文的得意门生。而伊藤博文的老师是幕末著名的思想家吉田松阴。吉田松阴是继本多利明和佐藤信渊之后又一位极力主张日本对外扩张的思想家。吉田松阴不仅继续论证和传播“海外雄飞”思想，还通过兴办松下村塾培养出一批明治维新扩张思想的主张者。吉田松阴的思想为后人描绘了一幅侵略扩张“蓝图”，而且提供了“六步走”外征战略和无限扩大版图理论。由此可见，他主张逐渐从日本本土向东北亚、东南亚和南亚扩张，是幕末时期日本侵略扩张思想的主要代表。西园寺公望继承了师祖吉田松阴的侵略思想，曾在20世纪初期与另一扩张论分子、日本“陆军之父”山县有朋的弟子桂太郎交替出任首相，在日本近代史上被称为“桂园时代”。这一时期，是日本军国主义形成的重要时期，是日本继续加紧推进“大陆政策”步伐的时期。西园寺公望带领考察团到长江流域进行考察后，向政府提出了进一步加强日本对长江航运控制的建议。
日本在经历日俄战争后经济不景气的情况下，也被迫采取经营合理化手段。
于是，西园寺公望在考察中国长江之后，日本政府决定听从他的建议，合并四家长江航运公司，成立更大的、由国家主导的轮船公司，进一步强势进入长江航运市场。
由时任递信省管船局长的内田嘉吉进行协商，1907年3月25日，日清汽船株式会社正式成立，资本额802万元，为日本第四大航运企业。至此，日本终于达成整合长江流域航运业者，以实现一元化经营的目标。
在日本政府主导下，经过递信省多方协调，大东汽船会社、日本邮船株式会社、大阪商船会社、日本邮船株式会社子公司湖南汽船会社于1907年3月25日正式成立日清汽船株式会社——“终于达成整合长江流域航运业者，以实现一元化经营的目标”。这是日本首家以经营中国国内航线为主的航运会社，从其成立的过程中递信省所担负的主导作用能看出其“国策会社”的性质，也突显了日本抢占中国内河航运市场，将势力深入中国内陆的航运规划和战略决策。
表1-4 1907年日清汽船株式会社创社股东出资、持股比例与提供航线表
资料来源：萧明礼《“海运兴国”与“海运救国”》，第45页。
由表1-4可以看出，日本最大的两家轮船会社日本邮船株式会社和大阪商船会社出资比例最大，两家占总出资比例的87.4%。一方面，如前文所述，这两家会社是开通长江航线最早的会社，他们分别经营上海—宜昌线和上海—汉口线多年，积累的实力也最为强大。可以说，两条航线分别是两社的“势力范围”。另一方面，两家会社大部分航线都受到递信省的资助，在递信省出面协调合并之时，必须遵从国家指令。在政府保证其“势力范围”的前提下，希望多出资占有更多的股份，以保证在新组建的会社中继续经营两大会社各自的主干航线。湖南汽船会社则是另辟蹊径，以经营湖南航线为主。大东汽船会社则是经营江南短途航线。四社合并后的日清汽船株式会社，总资金达到802万元，为日本第四大航运企业。
在长江航路上，日清汽船株式会社和英国的太古洋行、怡和洋行、中国的招商局等展开了激烈的航运竞争。正如小风秀雅指出的：“日清汽船作为国策会社，借着日本政府补助，在激烈的国际竞争下扩大经营规模，成为日本经济势力进入长江中游倚赖的运输媒介。”
但是，日清汽船从成立到1914年一次大战爆发为止，盈余每年成长，但若扣除列入营收的政府补助，1912年之前其实长期亏损，再次证实官方补助是日本航运业者得以在对外削价竞争中屹立不摇的利器。再者，日清汽船也频敢乘势取利。1911年辛亥革命后，各国商船为避免兵灾，纷纷停航，日清汽船则继续维持营运，故该年度之客货营收较前一年略微增加。只是在革命动荡中博命经营的风险极高，日清汽船在汉口的仓库被炮击焚毁，而两湖地区成为南北交兵战场，日清船只遭革命军或清军炮火波及亦有所闻。由此可见，日本为了取得在华航运优势，不计代价。
日清汽船株式会社自1907年成立后，如果扣除政府补助，处于长期亏损的状态，这说明政府补助占了营收额的大部分。来自政府的航运补助成为支撑日清汽船株式会社经营的重要财力来源。从日清汽船株式会社的收支表格，能清楚看到这一点。
表1-5 1907—1914年日清汽船株式会社收支表（单位：日元）
资料来源：萧明礼《“海运兴国”与“航运救国”》，第67页
从表1-5可以看出，1907年日清汽船株式会社成立后，到1914年为止，不含奖励金的盈利多为负数，呈亏损状态，但含有补助金的赢余却几乎年年增加，说明政府补助金的力度很大，几年内补助金在营收中的比例均在40%左右，再次证明“官方补助是日本航运业者得以在对外削价竞争中屹立不摇的利器”。可见，在长江航运竞争中，政府的资金支持是日清汽船株式会社顺利运转的决定性因素。辛亥革命期间，两湖地区是重要的革命战场，日清汽船株式会社的仓库和码头都有损毁情况，这时，其他各国航运公司纷纷停航，而日清汽船会社“乘势取利”，抢占了先机，这背后也赖于日本政府的资金补助。从“日本为了取得在华航运优势，不计代价”也可以看出日本政府在其航运扩张中发挥的重要作用。同时，也体现了所谓“国策会社”在执行国家战略时所承担的任务，即以国家资本为主导，其运营处在国家的控制和管理之下，不惜重金占领市场，与欧美展开激烈竞争，争夺长江航运的主动权，继而通过对长江航运的控制，以控制中国的华东，并进一步深入华中地区。
综上所述，1853年，美国“黑船来航”，日本被迫打开国门。在与欧美航运势力的竞争中，在政府的鼓励下，到19世纪七八十年代，洄漕会社、三菱会社，以及由三菱会社和日本共同运输会社合并而成的日本邮船株式会社、以大阪为中心的多家民营轮船会社联合成立的大阪商船会社相继建立，这是明治初期日本航运业初步兴起的主要表现。
1870年，岩崎弥太郎创办的三菱会社，获得政府出资购买的轮船以及航线补助金，日本政府通过注入国家资本将三菱会社打造成日本明治维新开始后的第一大航运会社。岩崎弥太郎虽然曾经宣布“三菱商会是自己的私人产业”，但此时他的命运已经开始和国家政策紧紧挂钩——看似民营，实则背后是强大的国家经济支持。三菱会社由此走上国家“公业”，平时进行航运贸易，战时承担军事运输的道路，这是日本航运企业“国策会社”的源头。在西南战争中，日本政府“痛感军事输送的重要性”，力求打造用于军事用途的大型轮船公司，由海军出资、海军军官担任社长的共同运输会社应运而生。1885年，三菱会社和共同运输会社在日本政府主导下合并成更大的航运企业——日本邮船株式会社，是政府整合航运力量，实现海外扩张的重要举措。通过命令书的发布，日本邮船会社成为表面是股份制经营的民营轮船公司，实则是具有“国策会社”内核的半民半官的企业。几乎同时期成立的大阪商船株式会社，从申请书、组织结构、资金来源、业务范围等可以看出，该会社起源于多家经营大阪附近航海业务的私人航运股份公司，“与日本邮船比，其历史背景、资本形成的过程和其他特点上是有着巨大差异”，是名副其实的民营轮船公司。但政府逐渐以航路补助金、造船奖励金等方式对大阪商船株式会社实施助成、控制和干涉，最终大阪商船会社也积极参与军事运输。甲午战争后的第二年，即1896年5月，大阪商船株式会社立即开通大阪—台湾线，并作为“台湾总督府”命令航路予以资金的大力支持，这是日本和台湾相连接的定期航路的开始，20世纪初，已经有四条日本与台湾间的命令航路，加强了日本本土和台湾之间的联络是维系日本殖民侵略的干线。
可以说，明治维新后日本成立的主要汽船会社，无论是从事“公业”还是私营，从其成立之初就体现国家意图，发挥“国策会社”的战略作用，直接或间接地支持了日本政府的海外扩张。