第三节
相关概念界定

本文的核心概念是地方政府和城镇化。

一、地方政府

政府是国家和社会治理的政治机构，如：《大美百科全书》对政府的定义是“政府乃指用来管制社会和国家的机关及方法” ；《不列颠百科全书》对政府的定义是“政府是治理国家或社区的政治机构体系” 。从政府层级来看，一般都存在中央政府与地方政府之分。地方政府已成为一国政府体系的重要组成部分。正如杨宏山所言，“自从产生国家以来，除了古希腊城邦国家实行直接民主制，早期国家疆域狭小，以及当代极少数袖珍国家外，绝大多数国家都设有地方政府以更有效地治理国家。” 根据《布莱克维尔政治学百科全书》，地方政府是指“权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的一种政治机构。它具有如下特点：长期的历史发展，在一国政治结构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多职责”。

经济学文献更多地关注地方政府的职能，即提供公共服务。Cole和Boyne认为地方政府可以被视为一个经由民主选举而产生的机构，其管辖权限仅限于当地范围并通过授权获得地方税收权以及地方公共服务供应的自由裁量权。 Bailey认为地方政府是由地方选举产生的在中央政府、省或地区层次以下的民主法制机构，这些地方政府机构负责向其管辖区域内的人口提供公共服务。 由于国情差异、政体有别，对地方政府范围界定有所不同。在单一制国家，地方政府主要指中央政府的分支机构或其以下各级机构；在联邦制国家，地方政府主要指联邦成员政府的分支机构。

我国是单一制国家。根据我国现行《宪法》第三十条和第九十五条的规定，我国地方政府有省、县、乡三级。 在实践中，我国进行过两次大规模市管县体制改革。第一次是在中华人民共和国成立初期，实行市管县体制的主要目的是为了保证大城市的蔬菜、副食品供应。1959年9月17日第二届全国人大常务委员会第九次会议通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，从而赋予了市领导县体制以法律地位。第二次是在改革开放后，主要目的是发挥城市经济中心的作用。1982年12月7日中共中央、国务院发布《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1982〕51号），要在全国进行地区体制改革，实行市管县。这样，我国就形成了事实上的四级地方政府，即省、市、县、乡。截至2019年底，我国共有省级行政区划单位34个，地级行政区划单位333个，县级行政区划单位2846个，乡级行政区划单位38755个，如图1-4所示。

尽管我国地方政府体系庞杂，但其基本要旨都是在上级政府规定地域范围和权限范围内，治理地方事务，既对本地负责，又对上级负责 。根据我国国情，结合本文研究目的，本文将地方政府界定为省及省以下各级政府。本文认为，从“经济人”这一经济学基本假设出发，地方政府的目标函数是多元的，既包括地方公共利益，也包括政府部门利益，还包括政府官员的个人利益。正是在这些利益目标的驱使下，我国地方政府深深地卷入到经济活动中。

二、城镇化

“城镇化”抑或“城市化”来源于urbanization。1867年西班牙工程师A.Serda在其著作《城镇化基本原理》中首先使用了urbanization的概念。 《不列颠百科全书》定义城市化为“大量人口集中定居于较小面积内而形成城市的过程” 。显然，城镇化是人类社会发展的一个自然历史过程。对这一过程，不同学科有着不同的理解。如表1-1所示，经济学关注生产方式，社会学关注生活方式，人口学关注人口迁移和人口统计，地理学关注区域地理结构和形态变化。事实上，这些变化过程是相互交织并相互影响的。正如Knox和McCarthy所言，城市化不仅仅是居住和工作在城市的人口数量的增加，还是经济、人口、政治、文化、技术、环境和社会等一系列相互联系的变革过程，也有可能被诸如地形和自然资源等地方的和历史的因素影响；同时，城市化也会引致城市体系、土地利用模式、社会生态、建筑环境、都市生活方式等发生重大变化；最终，政府政策、法律变迁、城市规划和管理等会应对这些变化进而推动全面的城市化进程。

我国学术界往往并行使用“城镇化”与“城市化”这两个称谓，概括起来主要存在以下三种情况：一是倾向使用“城镇化”表述。周龚伟和刘志军在仔细辨析了“城市化”“城镇化”“都市化”这三个近义的称谓后认为，“城镇化”的提法比较符合我国当前的发展实际。 二是倾向使用“城市化”表述。田雪原认为，小城市包括镇，城镇化=城市+小城市化，是不规范的概念。 三是不加区分地使用“城镇化”或“城市化”。这种不加区分，要么是对这两个概念不加辨析地使用其一，表现出较大的随意性；要么是在同一篇文章中交替使用不同的称谓。 这种表述上的分离，源自我国城乡对立的现实。通常来说，大者为城，属于城市范畴；小者为镇，属于农村范畴。我国长期的城乡二元结构导致城、乡对立，进而城、镇对立，并由此使得术语的选择性使用似乎暗含了相应的政策取向：“城市化”术语倾向于“城化”，即发展大中城市；“城镇化”术语倾向于“镇化”，即既发展城也发展镇。

“城镇化”目前是我国官方采纳的术语，并由此正逐渐成为学术界的主流用语。如图1-5所示，2000年以来篇名中包含“城镇化”的期刊论文数量逐渐增多，特别是2012年中共十八大报告明确强调要坚持走中国特色新型城镇化道路，使得以城镇化为研究主题的期刊论文数量迅速飙升，“城镇化”使用率已显著高于“城市化”使用率。此外，更重要的，我国正在推进的城镇化是以人为核心的新型城镇化，统筹城乡是我国新型城镇化的原则之一。我国城镇化的终极目标是消解城乡对立、促进城乡融合，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，进而促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。因此，我国的城镇化，既要发展大中小城市，也要发展小城镇。基于此，本文采用“城镇化”表述，并认为，城镇化是人口向某一特定区域集中并由此引发生产方式、生活方式乃至公共服务方式转变的过程。