第一节
研究背景与意义

城市是人类文明的创造和象征。正如科特金所言，“城市的发展是普遍性的” 。在人类发明城市以后的5000—7000年的时间里，人类建造的城市不计其数。在从秘鲁高地到南非海岬再到澳大利亚海岸线的空间里，世界的每一个角落都已建造了城市。随着城市的发展，越来越多的人口集聚到城市，这就是城镇化过程。1800年全球只有3%的人生活在城市；1900年全球城镇化率为13%，城镇人口2.2亿人；1950年为29%，城镇人口7.3亿人；2007年首次超过50%。根据联合国经济和社会事务部（The Department of Economics and Social Affairs of United Nations，UN DESA）的统计和预测，2018年全球城镇化率为55%，城镇人口42.2亿人；到2050年将分别达到68%和66.8亿人。 如图1-1所示，高收入国家城镇化进入缓慢增长期，中高收入国家城镇化经过快速发展阶段后也将进入缓慢增长期，预计到2050年城镇化率将分别达到88%和83%；中低收入和低收入国家的城镇化将加速发展，城镇化率将分别达到59%和50%。

在全球快速城镇化的同时，不同国家和地区的城镇化发展表现出显著的差异性。美国是高度城市化的国家，走过的是城市化与工业化同步并进、以市场驱动为主的城市化道路。不论是1850年代开始的初期城市化，还是1960年代开始并在当代继续深化的后工业化时代城市发展模式，美国城市化主要是市场引导的结果，而不是政府政策的拉动。 政府的主要作用是通过制度安排包括健全的法律法规体系规范并约束城市化进程中的各种行为。进入21世纪以后，美国城市化率仍然在缓慢增长。2018年美国城市化率已达82%，比1990年提高了7个百分点，年均提高0.25个百分点。 拉美国家走过的则是狂飙突进式的城市化道路。20世纪50年代开始拉美国家城市化加速，1950年、1975年和2000年拉美国家城市化率分别达到41.3%、60.7%和75.3%，短短的四五十年时间，城市化水平直追欧美发达国家（2000年北美城市化率为79.1%，西欧为75.3%）。 拉美国家城市化先于工业化，城市化的急速推进背离了其经济社会发展水平，引发了城市贫困、严重失业、贫民窟、住房供应短缺、贫富两极严重分化、城市生态环境恶化等一系列问题。 ^[1]

中国作为最大的发展中国家和人口最多的国家，城镇化对中国乃至世界的影响无疑都是巨大的。正如2000年斯蒂格利茨的预言：“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题” 。

与欧洲、美国和拉美都不同，中国走过的是一条政府主导的城镇化道路。改革开放以来的实践表明，这条道路取得的成效如同中国的经济增长绩效一样令人瞩目：1978年我国城镇化率为17.92%，城镇居住人口1.7亿人；2018年城镇化率达到59.58%，城镇居住人口8.3亿人。建制市数和建制镇数分别从1978年的193个、2176个增加到2018年的672个、21297个。根据UN DESA的预测，2030年我国城镇化率将达到71%，将有10.2亿人居住在城镇；到2050年我国城镇化率将达到80%，将有10.9亿人居住在城镇。 我国的城镇化不仅以充足的劳动力、低价的土地和良好的基础设施为经济高速发展创造了有利条件，而且在实现人口向城镇大规模转移的同时成功避免了许多国家城镇化进程中的一些常见“城市病”，特别是避免了城市贫困、大规模失业和贫民窟的出现。这条道路之所以能发挥如此巨大的作用，在于中央政府向地方的放权充分地激发和释放了地方政府的发展冲动，地方政府的“为增长而竞争”极大地促进了我国的经济增长，地方政府之间的竞争进而城市之间的竞争加速了我国城镇化进程，经济增长的同时也实现了收入和就业的增长，加之政府对人口流动特别是向大城市流动的控制，避免了城市贫困和贫民窟的出现。但地方政府的深深卷入也不可避免地给我国城镇化发展带来一些问题，诸如土地利用效率低下、户籍制度羁绊、城市公共服务供给歧视、城市发展存在泡沫倾向等等，造成土地城镇化快于人口城镇化、户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化等城镇化发展不协调问题。

我国城镇化进程在加速，尽管在这一过程中还存在着这样和那样的不协调问题，但我国的城镇化仍然要继续推进。这既是国际比较的结果，也是我国现代化进程的必然要求。从国际比较来看，与相似收入水平的经济体相比，我国城镇化率明显偏低。如图1-2所示，处于我国当前类似收入水平的国家和地区平均城镇化率在70%左右，而我国只有50%左右，只有葡萄牙、泰国和斯洛文尼亚的城镇化率在可比收入水平上低于我国。因此，我国的城镇化进程实际仍处于追赶状态中。

从我国自身发展的需要来看，城镇化是我国实现现代化的必由之路。正因如此，我国连续在“五年规划”中对城镇化提出了明确的目标要求：“十一五”规划提出城镇化率从2005年的43%提高到2010年的47%，累计提高4个百分点；“十二五”规划提出从2010年的47.5%提高到2015年的51.5%，仍然要求累计提高4个百分点；“十三五”规划提出从2015年的56.1%提高到2020年的60%，累计提高3.9个百分点。三个“五年规划”预期城镇化率年均提高0.8个百分点，而我国城镇化率的实际增长率还要高于这一预期值，这充分体现了我国城镇化的追赶情结。

目前，我国正处于新一轮城镇化进程，即新型城镇化。2012年11月中共十八大报告提出坚持走中国特色新型城镇化道路；2013年11月中共十八届三中全会和12月中央城镇化工作会议再次明确走中国特色新型城镇化道路；2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台；2016年“十三五”规划提出加快推进新型城镇化。新型城镇化的提出，标志着我国城镇化发展路径的重大转型。而新型城镇化的核心要义是“人的城镇化”，首要目标是推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，稳步提升城镇化的水平和质量。

综上所述，我国城镇化的快速发展及其隐藏的不协调不可持续问题，都离不开地方政府的影子。在未来我国城镇化追赶进程中，无疑仍要继续发挥地方政府的积极作用。因此，首先廓清地方政府在推进城镇化进程中的正负两方面作用，并在理论上明晰地方政府的行为机理及佐以经验实证，是极为必要的。既要实现城镇化追赶，又要解决其中的不协调问题，新型城镇化的提出意味着我国城镇化发展的战略转型，这同时也对地方政府的角色与作用提出了转型要求。如何激励地方政府推进新型城镇化，进而实现中央政府提出的缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，也是一个亟待厘清的现实问题。最后，正如下文的文献综述所展示的，围绕城镇化进程中的政府主导特征，我国已经形成了颇具特色的城镇化研究主题。本文紧紧围绕政府主导特征，从地方政府视角入手展开相关研究，可进一步丰富这一研究领域，从而为形成有中国特色的城镇化理论假说作出贡献。这即是本选题的理论意义和现实意义所在。

[1] 程洪、陈朝娟：《论20世纪拉美城市化进程及其对中国的启示》，《拉丁美洲研究》2006年第2期。
郑秉文：《拉美城市化的教训与中国城市化的问题——“过度城市化”与“浅度城市化”的比较》，《国外理论动态》2011年第7期。 3bqhJCMs9ks5B21xHc3dUiJxtXODmSuN4J1i1UxK22ZszEI6EO6+T08GJwHIr8Hj