购买
下载掌阅APP,畅读海量书库
立即打开
畅读海量书库
扫码下载掌阅APP

第一节
研究背景与意义

城市是人类文明的创造和象征。正如科特金所言,“城市的发展是普遍性的” 。在人类发明城市以后的5000—7000年的时间里,人类建造的城市不计其数。在从秘鲁高地到南非海岬再到澳大利亚海岸线的空间里,世界的每一个角落都已建造了城市。随着城市的发展,越来越多的人口集聚到城市,这就是城镇化过程。1800年全球只有3%的人生活在城市;1900年全球城镇化率为13%,城镇人口2.2亿人;1950年为29%,城镇人口7.3亿人;2007年首次超过50%。根据联合国经济和社会事务部(The Department of Economics and Social Affairs of United Nations,UN DESA)的统计和预测,2018年全球城镇化率为55%,城镇人口42.2亿人;到2050年将分别达到68%和66.8亿人。 如图1-1所示,高收入国家城镇化进入缓慢增长期,中高收入国家城镇化经过快速发展阶段后也将进入缓慢增长期,预计到2050年城镇化率将分别达到88%和83%;中低收入和低收入国家的城镇化将加速发展,城镇化率将分别达到59%和50%。

在全球快速城镇化的同时,不同国家和地区的城镇化发展表现出显著的差异性。美国是高度城市化的国家,走过的是城市化与工业化同步并进、以市场驱动为主的城市化道路。不论是1850年代开始的初期城市化,还是1960年代开始并在当代继续深化的后工业化时代城市发展模式,美国城市化主要是市场引导的结果,而不是政府政策的拉动。 政府的主要作用是通过制度安排包括健全的法律法规体系规范并约束城市化进程中的各种行为。进入21世纪以后,美国城市化率仍然在缓慢增长。2018年美国城市化率已达82%,比1990年提高了7个百分点,年均提高0.25个百分点。 拉美国家走过的则是狂飙突进式的城市化道路。20世纪50年代开始拉美国家城市化加速,1950年、1975年和2000年拉美国家城市化率分别达到41.3%、60.7%和75.3%,短短的四五十年时间,城市化水平直追欧美发达国家(2000年北美城市化率为79.1%,西欧为75.3%)。 拉美国家城市化先于工业化,城市化的急速推进背离了其经济社会发展水平,引发了城市贫困、严重失业、贫民窟、住房供应短缺、贫富两极严重分化、城市生态环境恶化等一系列问题。 [1]

图1-1 1950—2050年全球城镇化率

资料来源:根据UN DESA,World Urbanization Prospects,the 2014 Revision,the 2018 Revision相关数据整理。

中国作为最大的发展中国家和人口最多的国家,城镇化对中国乃至世界的影响无疑都是巨大的。正如2000年斯蒂格利茨的预言:“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题”

与欧洲、美国和拉美都不同,中国走过的是一条政府主导的城镇化道路。改革开放以来的实践表明,这条道路取得的成效如同中国的经济增长绩效一样令人瞩目:1978年我国城镇化率为17.92%,城镇居住人口1.7亿人;2018年城镇化率达到59.58%,城镇居住人口8.3亿人。建制市数和建制镇数分别从1978年的193个、2176个增加到2018年的672个、21297个。根据UN DESA的预测,2030年我国城镇化率将达到71%,将有10.2亿人居住在城镇;到2050年我国城镇化率将达到80%,将有10.9亿人居住在城镇。 我国的城镇化不仅以充足的劳动力、低价的土地和良好的基础设施为经济高速发展创造了有利条件,而且在实现人口向城镇大规模转移的同时成功避免了许多国家城镇化进程中的一些常见“城市病”,特别是避免了城市贫困、大规模失业和贫民窟的出现。这条道路之所以能发挥如此巨大的作用,在于中央政府向地方的放权充分地激发和释放了地方政府的发展冲动,地方政府的“为增长而竞争”极大地促进了我国的经济增长,地方政府之间的竞争进而城市之间的竞争加速了我国城镇化进程,经济增长的同时也实现了收入和就业的增长,加之政府对人口流动特别是向大城市流动的控制,避免了城市贫困和贫民窟的出现。但地方政府的深深卷入也不可避免地给我国城镇化发展带来一些问题,诸如土地利用效率低下、户籍制度羁绊、城市公共服务供给歧视、城市发展存在泡沫倾向等等,造成土地城镇化快于人口城镇化、户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化等城镇化发展不协调问题。

我国城镇化进程在加速,尽管在这一过程中还存在着这样和那样的不协调问题,但我国的城镇化仍然要继续推进。这既是国际比较的结果,也是我国现代化进程的必然要求。从国际比较来看,与相似收入水平的经济体相比,我国城镇化率明显偏低。如图1-2所示,处于我国当前类似收入水平的国家和地区平均城镇化率在70%左右,而我国只有50%左右,只有葡萄牙、泰国和斯洛文尼亚的城镇化率在可比收入水平上低于我国。因此,我国的城镇化进程实际仍处于追赶状态中。

图1-2 中国城镇化率的国际比较

资料来源:国务院发展研究中心、世界银行:《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》,中国发展出版社2014年版,第104页。

从我国自身发展的需要来看,城镇化是我国实现现代化的必由之路。正因如此,我国连续在“五年规划”中对城镇化提出了明确的目标要求:“十一五”规划提出城镇化率从2005年的43%提高到2010年的47%,累计提高4个百分点;“十二五”规划提出从2010年的47.5%提高到2015年的51.5%,仍然要求累计提高4个百分点;“十三五”规划提出从2015年的56.1%提高到2020年的60%,累计提高3.9个百分点。三个“五年规划”预期城镇化率年均提高0.8个百分点,而我国城镇化率的实际增长率还要高于这一预期值,这充分体现了我国城镇化的追赶情结。

目前,我国正处于新一轮城镇化进程,即新型城镇化。2012年11月中共十八大报告提出坚持走中国特色新型城镇化道路;2013年11月中共十八届三中全会和12月中央城镇化工作会议再次明确走中国特色新型城镇化道路;2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》出台;2016年“十三五”规划提出加快推进新型城镇化。新型城镇化的提出,标志着我国城镇化发展路径的重大转型。而新型城镇化的核心要义是“人的城镇化”,首要目标是推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,稳步提升城镇化的水平和质量。

综上所述,我国城镇化的快速发展及其隐藏的不协调不可持续问题,都离不开地方政府的影子。在未来我国城镇化追赶进程中,无疑仍要继续发挥地方政府的积极作用。因此,首先廓清地方政府在推进城镇化进程中的正负两方面作用,并在理论上明晰地方政府的行为机理及佐以经验实证,是极为必要的。既要实现城镇化追赶,又要解决其中的不协调问题,新型城镇化的提出意味着我国城镇化发展的战略转型,这同时也对地方政府的角色与作用提出了转型要求。如何激励地方政府推进新型城镇化,进而实现中央政府提出的缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距,也是一个亟待厘清的现实问题。最后,正如下文的文献综述所展示的,围绕城镇化进程中的政府主导特征,我国已经形成了颇具特色的城镇化研究主题。本文紧紧围绕政府主导特征,从地方政府视角入手展开相关研究,可进一步丰富这一研究领域,从而为形成有中国特色的城镇化理论假说作出贡献。这即是本选题的理论意义和现实意义所在。

[1] 程洪、陈朝娟:《论20世纪拉美城市化进程及其对中国的启示》,《拉丁美洲研究》2006年第2期。
郑秉文:《拉美城市化的教训与中国城市化的问题——“过度城市化”与“浅度城市化”的比较》,《国外理论动态》2011年第7期。 3I2iLpzk4RPnZiH9Z1hlqOaVAnMppX49GnVLdp8ghIBHVSmglD/i/QEXxGcWr8oV



第二节
研究思路、内容与方法

一、研究思路

本文基于我国政治集权—经济分权的基本府际关系格局,从地方政府视角入手,研究地方政府行为对我国城镇化的影响。首先梳理相关文献,总结归纳相关现象,为本文研究奠定理论和现实基础;然后从理论和实证两个层面展开,分析地方政府推进城镇化的作用机理,进行经验实证;最后在理论与实证分析的基础上,提出有针对性的政策建议。

具体研究技术路线如图1-3所示。

图1-3 研究技术路线

二、研究内容

本文的逻辑线索是:在我国城镇化政策范式转换和城镇化进程的历史背景下,描述地方政府积极主动推进城镇化的典型事实,刻画我国城镇化政府主导的特征;地方政府主导城镇化有利有弊,既推进了本地城镇化快速发展,也导致了城镇化不协调现象,基于政治集权—经济分权的纵向央地关系及由此导致的“为增长而竞争”“为晋升而竞争”的横向府际关系对此给予理论解释,并利用空间计量模型予以经验实证,反映地方政府的空间互动效应;城镇化不协调现象在未来的发展进程中需要克服,地方政府的角色和作用相应地需要进行调整,仍然立足于纵、横府际关系基本格局,分析中央政府政策目标在地方的实现机制,并加以统计检验。

按照这一逻辑线索,本文的研究内容安排如下:

第一章,导论。介绍研究背景与意义,研究思路、主要研究内容与研究方法等。

第二章,理论基础与文献综述。通过梳理城镇化相关理论基础和研究文献,把握既有研究脉络,为本文的研究提供理论支撑。首先简要阐述城镇化的理论基础,这些理论来自城市经济学、区域经济学、产业经济学、公共经济学等经济学学科领域。与西方发达国家的城镇化主要由市场驱动,进而相关研究主要围绕政府公共职能展开不同,我国城镇化是政府驱动为主,从而形成了与国外关于城镇化中地方政府的相关研究极为不同的研究主题。因此,基于政府特别是地方政府视角,在概览国外相关研究文献后,重点对国内相关文献进行回顾。

第三章,我国城镇化的演进。从我国城镇化政策范式演进和发展阶段演进两个方面展开。只有将地方政府置于我国城镇化演进背景下,才能够清晰地辨识地方政府在城镇化进程中的角色和作用。地方政府的作用受限于中央政府,中央政府不同时期出台的一系列城镇化相关政策决定了我国城镇化整体发展的目标与方向,更决定了地方政府在城镇化中的作为,进而深刻地影响着我国城镇化进程。在系统梳理我国城镇化相关政策的基础上,结合Hall的政策范式分析框架,将我国城镇化政策范式分解为四次范式转变。相应地,将我国城镇化进程划分为四个历史时期:1949—1978年抑制型城镇化政策范式和波动式缓慢发展阶段、1978—1992年控制型城镇化政策范式和恢复式平稳发展阶段、1992—2012年促进型城镇化政策范式和扩张式快速发展阶段、2012年至今深化型城镇化政策范式和内涵式新型发展阶段。在不同政策范式下和不同发展阶段中,地方政府担负着不同角色,发挥着不同作用。

第四章,地方政府推进城镇化的理论与实证分析。依次从地方政府推进城镇化的主要路径、一般机理和实证分析展开。地方政府推进城镇化,主要在劳动力流动、土地使用、区划调整等方面发挥主导作用。基于政治集权—经济分权的纵向央地关系及由此导致的“为增长而竞争”“为晋升而竞争”的横向府际关系,对城镇化进程中地方政府行为的机理展开分析。随着城镇化政策范式由抑转扬,地方政府的作用才得以有发挥的可能。前提是地方政府成为独立的利益主体,从而内在产生推进城镇化的动力。政治集权—经济分权的央地关系及其在地方的层层复制,形成了各级地方政府互相竞争并层层向上负责的府际关系格局。地方政府在这种“为增长而竞争”“为晋升而竞争”的过程中促进了城镇化的发展。并利用空间面板数据计量模型进行实证分析。

第五章,地方政府行为与人口城镇化失衡的理论与实证分析。依次从我国人口城镇化失衡的外在表现、内在机理与实证分析展开。地方政府的深度参与显著加速了我国城镇化进程,但也带来了一定程度的负面影响,其中之一就是人口城镇化失衡,即常住人口城镇化率高于户籍人口城镇化率。这首先是一种由于我国人口统计制度和户籍制度造成的统计现象,其背后则是由于城镇户籍绑缚了很多公共服务和社会福利,地方政府出于竞争和政绩需要,在吸引外来人口服务本地经济增长的同时,不愿为之提供相应的公共服务和社会福利,从而造成外来人口市民化进程的滞后。并利用空间面板数据计量模型进行实证分析。

第六章,地方政府行为与人地城镇化失衡的理论与实证分析。依次从我国人地城镇化失衡的外在表现、内在机理与实证分析展开。人地城镇化失衡是我国地方政府深度参与城镇化导致的另一个主要负面影响。在地方政府推进城镇化的过程中,存在着土地城镇化偏好,导致城镇建设用地的粗放低效,城镇急剧向外扩张,建成区人口密度偏低,造成土地城镇化快于人口城镇化的不合理现象。地方政府的土地城镇化偏好有其内在逻辑,即对经济政绩、财政收入和形象工程的谋求。并利用空间面板数据计量模型进行实证分析。

第七章,地方政府行为与人口城镇化推进的理论与实证分析。城镇化发展过程中的问题仍然要在发展中解决,这也是我国推进新型城镇化的要旨所在。模型分析表明,地方政府行为导致的人口城镇化失衡和人地城镇化失衡等有其内在的经济逻辑,其自身没有脱离这种失衡的内在动力。解决之道是跳出地方政府本身所限,从中央政府视角出发,将新型城镇化目标纳入对地方政府的考核体系,改变地方政府行为导向,基于府际关系层层复制的原理,这一导向会由上级政府向下级政府一级一级传导,通过“层层加码”进而逐级实现目标。基于地方政府“十三五”规划文本中的相关数据,分别从省级地方政府和地级市地方政府两个层面讨论中央政府人口城镇化率目标的实现机理与路径。

第八章,未来城镇化发展的思路与政策建议。2020年我国全面建成小康社会收官,并乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程。城镇化是现代化的必由之路,对于我国社会主义现代化建设具有重要的现实意义。未来我国城镇化发展基本思路应以人为核心,将实现城镇化高质量发展作为战略导向和主要任务,为全面建设社会主义现代化国家提供高质量的载体和平台。高质量城镇化是以人为核心,人、地、城协调发展的城镇化。未来仍然要继续发挥地方政府的积极作用,加强服务型政府建设,弱化经济考核权重,强化公共服务考核权重,鼓励和激励地方政府重视履行公共服务领域所应负的职能,从生产型政府向服务型政府转变,推动地方政府从经济竞争转向高质量城镇化竞争。

第九章,结论与展望。总结全文并提出本文未来可能的拓展研究方向。

三、研究方法

本文遵循现象—理论—实证的方法论,从现象和问题入手,基于地方政府视角分析其内在机理,再进行实证分析,以检验理论分析的可靠性,回应提出的问题,为未来现象的进一步发展提供可预期的判断。政治集权—经济分权的纵向央地关系及由此导致的“为增长而竞争”“为晋升而竞争”的横向府际关系,以及这一纵、横府际关系在地方的层层复制进而形成的各级地方政府互相竞争并层层向上负责的府际关系格局,是本文一以贯之的立论基础。

在具体研究方法的选择上,则服从于所研究的问题与研究目的。主要研究方法如下:

1.文献分析

这里的文献分析有两层含义:一是指常规意义上的文献综述。通过文献综述,可以把握既有相关文献的研究脉络,为本文的研究提供理论支撑;二是指文献计量意义上的文献分析,主要是其中的内容分析法。内容分析法以文献为研究对象,通过对文本内容的解读,挖掘其真实意义,以揭示其中隐含的规律,进而在总体上把握文献的内涵。本文正是在对大样本的城镇化相关政策文本的梳理和解读的基础上,总结提炼我国城镇化政策范式,为研究地方政府行为机理提供政策的和历史的依据。在分析新型城镇化目标实现机制时,也是通过对五年规划文本的解读,从中提取相关指标,为实证检验提供数据材料。

2.历史与逻辑分析

任何事物的发生发展都有其时代背景和内在逻辑。本文通过对我国城镇化政策的系统梳理以及城镇化发展历程的回顾,厘清地方政府推进城镇化的历史背景,为揭示其内在行为逻辑进行铺垫。

3.统计分析

从统计方法的特征和功能角度,可以大致把统计分析分为描述性统计分析和推断性统计分析。前者主要用于资料的收集、整理和表述。本文的大部分基础数据处理都要用到描述性统计分析,主要借助EXCEL软件完成。后者主要是指根据部分观察资料,对总体情况作出具有一定可靠性的判断。具体地,本文在实证分析新型城镇化目标实现机制时,就采用了参数检验和非参数检验方法,主要借助STATA软件实现。

4.空间计量分析

通过空间计量分析,可以定量地揭示事物之间的关系,为理论分析提供经验支持。传统的计量模型忽略了个体之间的相互影响,但现实中个体之间的相互影响比比皆是,在地方政府推进城镇化的进程中亦是如此。为了刻画地方政府在推进城镇化过程中的相互影响即空间依赖性,本文主要基于空间计量经济学,利用空间面板数据计量模型完成相关实证分析。空间项的回归系数,反映了空间互动关系的存在性及作用大小:如果系数显著,则说明存在空间策略互动关系;如果系数不显著,则说明不存在空间策略互动关系。空间计量分析主要借助MATLAB软件实现。本文的实证研究基本借助于空间面板数据计量模型,因此这里对这一方法加以详述。

空间计量分析是以空间经济理论和地理空间数据为基础,通过建立、检验和运用经济计量模型对经济活动的空间相互作用和空间结构问题进行定量分析。 常规的空间计量分析包括两个阶段:首先运用探索性空间数据分析方法描述空间数据,了解变量的空间分布与自相关性;然后根据理论分析和空间计量方法建构空间计量模型对问题进行深入研究,并为相关理论提供经验证据。

(1)空间自相关性分析

研究对象存在空间自相关性是运用空间计量模型分析经济现象的前提。探索性空间数据分析是识别这种空间依赖性的空间数据分析方法,主要有两类分析工具:

第一类用来分析空间数据的整体分布特征,即全局空间自相关性,常用的分析工具是Moran's I 。其计算公式如下:

(1-1)

其中,n是研究区域内的地区总数;w ij 是空间权重矩阵的(i,j)元素,用来度量区域i和区域j之间的距离;x i 和x j 分别是区域i和区域j的属性值; 是属性的平均值;S 2 是属性的方差。

Moran's I可被视为观测值与其空间滞后的相关系数,其取值一般在(-1,1);Moran's I>0表示正自相关,即高值与高值相邻、低值与低值相邻;Moran's I<0表示负自相关,即高值与低值相邻;Moran's I=0表示空间分布是随机的,即不存在空间自相关性。

第二类用来分析空间数据的局部分布特征,即局部空间相关性,一般采用Moran散点图来测度。Moran散点图是以(z,Wz)为坐标点的散点图,其中z为变量,Wz为其空间滞后项,可以反映区域变量空间相关性的类型及其空间分布性状。Moran散点图的四个象限,分别对应于区域单元与其周边区域之间四种类型的局部空间联系形式:第Ⅰ、第Ⅲ象限代表观测值的正空间相关性,其中,第Ⅰ象限(HH)代表高值区域被同是高值的其他区域所包围的空间联系形式,第Ⅲ象限(LL)代表低值区域被同是低值的其他区域所包围的空间联系形式;第Ⅱ、第Ⅳ象限代表观测值的负空间相关性,其中,第Ⅱ象限(LH)代表低值区域被高值的其他区域所包围的空间联系形式,第Ⅳ象限(HL)代表高值区域被低值的其他区域所包围的空间联系形式。

(2)空间计量模型

空间计量模型有多种形式,其中常用的有空间滞后模型(Spatial Lag Model,SLM)、空间误差模型(Spatial Error Model,SEM)和空间杜宾模型(Spatial Durbin Model,SDM)等。

①空间滞后模型(SLM)。空间滞后模型是在标准回归模型中整合了空间滞后因变量即一阶空间自回归项,所以也被称为空间自回归模型(Spatial Auto Regressive Model,SAR)。空间滞后模型只包含区域间被解释变量间的交互影响,反映邻接区域被解释变量对区域被解释变量的空间影响。其一般形式如下:

(1-2)

其中,Y是n×1的向量,代表被解释变量;X是n×k的矩阵,代表解释变量;W是空间权重矩阵;ρ是空间自回归系数;β是解释变量的参数向量;α是常数项,ι n 是单位向量;ε是随机误差项向量。

②空间误差模型(SEM)。空间误差模型认为空间影响存在于扰动项误差中,反映邻接区域解释变量对被解释变量的误差冲击对区域解释变量的空间影响。其一般形式如下:

(1-3)

其中,Y是n×1的向量,代表被解释变量;X是n×k的矩阵,代表解释变量;W是空间权重矩阵;λ是空间相关误差的参数;β是解释变量的参数向量;α是常数项,ι n 是单位向量;ε是随机误差项向量。

③空间杜宾模型(SDM)。空间杜宾模型是空间滞后模型和空间误差模型的综合,不仅考虑被解释变量的空间相关性,而且考虑解释变量的空间相关性。其一般形式如下:

(1-4)

其中,Y是n×1的向量,代表被解释变量;X是n×k的矩阵,代表解释变量;W是空间权重矩阵;ρ是空间自回归系数;β、θ为待估参数向量;α是常数项,ι n 是单位向量;ε是随机误差项向量。Xβ反映区域解释变量对被解释变量的影响;ρWY反映邻接区域被解释变量对区域被解释变量的空间影响;WXθ反映邻接区域解释变量对区域被解释变量的空间影响。

当θ=0时,SDM模型简化为SLM模型;当θ+ρβ=0时,SDM模型简化为SEM模型。

与OLS模型中系数估计值就是解释变量对被解释变量影响的测度不同,在SDM模型中用系数估计值测度解释变量的影响程度是不准确的,需要利用偏微分方法求解出效应值 [1] 。将(1-4)式转换为一般形式:

(1-5)

其中,I是单位矩阵;ι n 是单位向量。

被解释变量关于第k个解释变量的偏微分矩阵是:

(1-6)

其中,等式末端矩阵对角线元素的平均值为直接效应,反映了区域解释变量对区域被解释变量的影响;非对角线元素的平均值为间接效应,反映了其他区域解释变量对区域被解释变量的影响,即其他区域的空间溢出效应。

[1] Le Sage,J.,and R.K.Pace.Introduction to Spatial Econometrics. Boca Raton,US:CRC Press,2009.
Elhorst,J.Paul.Applied Spatial Econometrics:Raising the Bar. Spatial Economic Analysis,2010,vol.5,no.1,pp.9-28. 9oToZDMr8G7ZGPmWOLqPwR+2yHiui9iEkpFZPKSWOLHHJm9yMv7nee+QzydpKxug



第三节
相关概念界定

本文的核心概念是地方政府和城镇化。

一、地方政府

政府是国家和社会治理的政治机构,如:《大美百科全书》对政府的定义是“政府乃指用来管制社会和国家的机关及方法” ;《不列颠百科全书》对政府的定义是“政府是治理国家或社区的政治机构体系” 。从政府层级来看,一般都存在中央政府与地方政府之分。地方政府已成为一国政府体系的重要组成部分。正如杨宏山所言,“自从产生国家以来,除了古希腊城邦国家实行直接民主制,早期国家疆域狭小,以及当代极少数袖珍国家外,绝大多数国家都设有地方政府以更有效地治理国家。” 根据《布莱克维尔政治学百科全书》,地方政府是指“权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的一种政治机构。它具有如下特点:长期的历史发展,在一国政治结构中处于隶属地位,具有地方参与权、税收权和诸多职责”。

经济学文献更多地关注地方政府的职能,即提供公共服务。Cole和Boyne认为地方政府可以被视为一个经由民主选举而产生的机构,其管辖权限仅限于当地范围并通过授权获得地方税收权以及地方公共服务供应的自由裁量权。 Bailey认为地方政府是由地方选举产生的在中央政府、省或地区层次以下的民主法制机构,这些地方政府机构负责向其管辖区域内的人口提供公共服务。 由于国情差异、政体有别,对地方政府范围界定有所不同。在单一制国家,地方政府主要指中央政府的分支机构或其以下各级机构;在联邦制国家,地方政府主要指联邦成员政府的分支机构。

我国是单一制国家。根据我国现行《宪法》第三十条和第九十五条的规定,我国地方政府有省、县、乡三级。 在实践中,我国进行过两次大规模市管县体制改革。第一次是在中华人民共和国成立初期,实行市管县体制的主要目的是为了保证大城市的蔬菜、副食品供应。1959年9月17日第二届全国人大常务委员会第九次会议通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,从而赋予了市领导县体制以法律地位。第二次是在改革开放后,主要目的是发挥城市经济中心的作用。1982年12月7日中共中央、国务院发布《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》(中发〔1982〕51号),要在全国进行地区体制改革,实行市管县。这样,我国就形成了事实上的四级地方政府,即省、市、县、乡。截至2019年底,我国共有省级行政区划单位34个,地级行政区划单位333个,县级行政区划单位2846个,乡级行政区划单位38755个,如图1-4所示。

尽管我国地方政府体系庞杂,但其基本要旨都是在上级政府规定地域范围和权限范围内,治理地方事务,既对本地负责,又对上级负责 。根据我国国情,结合本文研究目的,本文将地方政府界定为省及省以下各级政府。本文认为,从“经济人”这一经济学基本假设出发,地方政府的目标函数是多元的,既包括地方公共利益,也包括政府部门利益,还包括政府官员的个人利益。正是在这些利益目标的驱使下,我国地方政府深深地卷入到经济活动中。

图1-4 2019年中国省及省以下行政区划单位数

资料来源:民政部《2019年民政事业发展统计公报》。

二、城镇化

“城镇化”抑或“城市化”来源于urbanization。1867年西班牙工程师A.Serda在其著作《城镇化基本原理》中首先使用了urbanization的概念。 《不列颠百科全书》定义城市化为“大量人口集中定居于较小面积内而形成城市的过程” 。显然,城镇化是人类社会发展的一个自然历史过程。对这一过程,不同学科有着不同的理解。如表1-1所示,经济学关注生产方式,社会学关注生活方式,人口学关注人口迁移和人口统计,地理学关注区域地理结构和形态变化。事实上,这些变化过程是相互交织并相互影响的。正如Knox和McCarthy所言,城市化不仅仅是居住和工作在城市的人口数量的增加,还是经济、人口、政治、文化、技术、环境和社会等一系列相互联系的变革过程,也有可能被诸如地形和自然资源等地方的和历史的因素影响;同时,城市化也会引致城市体系、土地利用模式、社会生态、建筑环境、都市生活方式等发生重大变化;最终,政府政策、法律变迁、城市规划和管理等会应对这些变化进而推动全面的城市化进程。

表1-1 不同学科对城镇化/城市化的定义

续表

续表

续表

续表

资料来源:根据相关文献整理。

我国学术界往往并行使用“城镇化”与“城市化”这两个称谓,概括起来主要存在以下三种情况:一是倾向使用“城镇化”表述。周龚伟和刘志军在仔细辨析了“城市化”“城镇化”“都市化”这三个近义的称谓后认为,“城镇化”的提法比较符合我国当前的发展实际。 二是倾向使用“城市化”表述。田雪原认为,小城市包括镇,城镇化=城市+小城市化,是不规范的概念。 三是不加区分地使用“城镇化”或“城市化”。这种不加区分,要么是对这两个概念不加辨析地使用其一,表现出较大的随意性;要么是在同一篇文章中交替使用不同的称谓。 这种表述上的分离,源自我国城乡对立的现实。通常来说,大者为城,属于城市范畴;小者为镇,属于农村范畴。我国长期的城乡二元结构导致城、乡对立,进而城、镇对立,并由此使得术语的选择性使用似乎暗含了相应的政策取向:“城市化”术语倾向于“城化”,即发展大中城市;“城镇化”术语倾向于“镇化”,即既发展城也发展镇。

“城镇化”目前是我国官方采纳的术语,并由此正逐渐成为学术界的主流用语。如图1-5所示,2000年以来篇名中包含“城镇化”的期刊论文数量逐渐增多,特别是2012年中共十八大报告明确强调要坚持走中国特色新型城镇化道路,使得以城镇化为研究主题的期刊论文数量迅速飙升,“城镇化”使用率已显著高于“城市化”使用率。此外,更重要的,我国正在推进的城镇化是以人为核心的新型城镇化,统筹城乡是我国新型城镇化的原则之一。我国城镇化的终极目标是消解城乡对立、促进城乡融合,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系,进而促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享现代化建设成果。因此,我国的城镇化,既要发展大中小城市,也要发展小城镇。基于此,本文采用“城镇化”表述,并认为,城镇化是人口向某一特定区域集中并由此引发生产方式、生活方式乃至公共服务方式转变的过程。

图1-5 1978—2020年城镇化/城市化研究论文统计(单位:篇)

注:检索源为中国知网(CNKI);来源期刊类别为“全部期刊”;检索条件为篇名中包含“城镇化”“城市化”。

资料来源:根据中国知网(CNKI)检索结果整理。 9oToZDMr8G7ZGPmWOLqPwR+2yHiui9iEkpFZPKSWOLHHJm9yMv7nee+QzydpKxug

点击中间区域
呼出菜单
上一章
目录
下一章
×