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在西方城市经济学文献中，地方政府的职能在于提供公共产品。西方发达国家城市化是一个自然演进过程，以市场化为核心，这决定了政府在城市化中的辅助地位，相关研究也主要聚焦在公共经济学领域，特别是围绕地方政府的税收收入和公共品供给展开。早期文献或研究地方政府税收、公共支出、行政区划等政策变量对资本流动、家庭选址等的影响 [1] ；或研究中间投票人、自由流动家庭、土地所有者等外部因素对地方政府行为特别是税收和公共支出决策的影响 [2] 。近期相关研究将地方政府行为嵌入城市治理网络，研究城市治理模式选择 [3] 、治理绩效 [4] ，并加以国别、地区的比较 [5] 。
另有一部分文献关注了发展中国家的城市化问题。对于大多数正处于转轨阶段国家或发展中国家而言，因人口过渡和经济迅速发展的组合效应，人口流动对于城市人口增长在今后的几十年中仍要发挥很大的作用。但是人口流动的形式在不同国家有不同的重要性，在拉美国家，以城市之间的人口迁移为主，人口自然增长是城市人口增长的主要来源；而在其他地方，人口增长和迁移共同导致了城市扩展，如东亚地区人口流动可能占到城市人口增长的2/3甚至更多。
[6]
一项实证研究表明，人口增长正向作用于所有发展中国家的城市化。
城市人口的快速增加使得发展中国家政府面临着城市基础设施和公共服务的短缺以及城市贫困等方面的挑战。
其实贫困与短缺这二者几乎总是联系在一起的，城市贫民所能享受的基础教育、医疗卫生、住房等公共服务很有限。
Henderson研究了发展中国家快速城市化和大城市发展带来的问题。
发展中国家的城市化往往伴随着大城市人口的过度集中，这会带来交通、健康、通勤等方面的问题。他认为，一个成熟的城市体系中，标准化制造应分散到中小城市，大城市应集中于服务、研发和非标准化制造上。缓解这种过度集中需要进行跨区域的交通通信基础设施投资以促进产业分散，还需要财政分权以增强其他城市财力，使其可以提供必要的公共服务以与大城市在产业和人口上展开竞争。
发展中国家政府政策对城市化的影响主要体现在结构调整政策和城市偏向政策上。
前者包括贸易制度、国有企业、财政和公共支出等改革，这些改革可能延缓抑或推动城市化进程；后者是指政府实行有利于城市区域的生产者和消费者而不利于农村居民的政策，
[7]
城市偏向可能会加速城市化进程。这些文献所描述的发展中国家城市化也是中国曾经和正在经历的，或是未来可能经历的。有研究认为改革开放前的中国城市化处于一种滞后状态，造成滞后的原因在于新中国过分注重重工业化的发展，忽视了城市基础设施建设和农村经济发展，
[8]
食物供给也是制约城市人口膨胀的主要因素
。改革开放和“四个现代化”打破了中国城市化长期滞后的局面
，中国城市得到了迅速发展。一项关于中国城市化水平的估算表明，
中国城市化率从1982年的21.39%增长到1990年的28.27%，再到2000年的37.04%。20世纪90年代的城市化速度明显快于80年代，并预计2010年中国城市化率将达到50%
。中国的快速城市化得益于国家政策、地区经济增长、外资等因素的作用
[9]
。
与国外文献重点关注的公共经济学领域的地方政府职能不同，中国的地方政府既是服务型政府，更是生产型政府。中国的地方政府并不仅仅围绕公共服务/税收组合开展竞争，而是直接卷入经济活动中。因此城镇化带来的经济增长效应是地方政府关心的核心议题，而地方政府参与城镇化的各种行为也为中国城镇化进程带来了或正面或负面的影响。
一般而言，城镇化与经济增长是相互促进的，经济增长会导致城镇化水平的提高，而城镇化反过来又会加速经济增长。经济增长促进城镇化的理论基础包括分工理论、区位理论、新古典增长理论、新经济地理学理论等，城镇化推动经济增长的理论基础包括内生增长理论、非均衡增长理论等。
诸多实证文献也表明城镇化水平与经济增长之间具有显著的正相关关系。钱纳里和塞尔昆的跨国分析表明，工业化和城镇化具有高度相关性，工业化的演进带来了产业结构的转变，进而带动城市化水平的提高。
Moomaw和Shatter对90个国家1960—1980年的数据回归分析发现，城市化率随人均GDP的增长而上升。
Henderson的跨国分析表明，城市化率与对数形式的人均GDP的相关系数为0.85。
周一星采用城镇人口占比表征城镇化水平，采用人均国民生产总值表征经济发展水平，基于1977年157个国家和地区的数据分析发现，这两个指标之间存在十分明显的对数曲线关系，相关系数达到0.9079。
类似的，许学强和朱剑如利用1981年151个国家和地区的数据分析发现，人均国民生产总值与城市化水平之间存在着对数曲线关系，相关系数为0.81。
高珮义对1989年168个国家和地区的数据分析表明，城市化水平和人均国民生产总值二者之间存在双向互促共进关系。
成德宁对2002年76个大国样本的分析表明，城市化水平与人均国民生产总值之间存在着对数曲线关系，相关系数为0.82。
但也有相反结论的研究。Brückner针对非洲41个国家1960—2007年的数据分析表明，虽然经济增长对城市化有显著的促进作用，但是由于较高程度的种族分化、较低的初始收入水平等因素的影响，城市化对经济增长反而具有负向影响。
还有其他一些文献发现城镇化与经济增长的关联性不强。
[10]
亦有很多文献基于不同的计量方法、不同的研究时段就我国城镇化对经济增长的影响展开了实证分析。王小鲁和夏小林基于我国666个城市1989—1996年的数据分析认为，在未来10年城镇化将成为经济增长的主要加速器。
徐雪梅和王燕对2002年全国266个地级及以上城市的数据分析表明，城市化水平每提高1个百分点，会推动人均GDP增长4.17个百分点。
沈坤荣和蒋锐采用广义最小二乘法（GLS）对29个省份1978—2004年省际面板数据的计量实证分析表明，我国城市化水平的提高对经济增长有一定的促进作用，其影响途径包括物质资本、人力资本、知识资本和产业结构。
吴福象和刘志彪基于长三角16个城市1978—2006年的数据分析表明，城市的经济增长与城市化率之间具有高度相关性，城市化在长三角经济增长中发挥着重要的引擎作用，其通过两种机制实现，一是优质要素的集聚提高了外部经济性，从而提高城市群研发和创新效率；二是地方政府加大基础设施投资，降低了运输成本，并增强了投资需求对经济增长的循环累积作用。在这两种机制作用下，长三角城市群落驱动了经济增长。
段瑞君和安虎森采用协整分析方法，对我国1978—2006年城镇人口数和GDP这两个指标的分析表明，城市化对经济增长促进作用很大，而经济增长对城市化带动作用有限。
类似的，也有一些文献基于时间序列数据，采用协整分析方法研究了城镇化与经济增长的长短期均衡关系。如：朱孔来等基于我国1978—2009年城镇化率和人均GDP时间序列数据分析表明，我国城镇化进程与经济增长之间存在长期稳定的均衡关系，城镇化率每提高1个百分点，可以维持7.1%的经济增长。
项本武和张鸿武基于我国29个省份1995—2010年的面板数据分析表明，城市化长期来看对经济增长拉动作用明显，城市化率每提高1个百分点，可带动经济增长平均增加2.33个百分点；短期来看城市化对经济增长的影响存在一定的滞后效应。
近年来，出现了采用空间计量分析方法的相关研究。如：吕健利用空间计量方法分析了我国31个省份2000—2009年的面板数据，发现我国城市化率已逐步成为地区经济增长的重要驱动力量。
孔晓妮和邓峰基于30个省份2005—2013年的面板数据，采用空间面板数据模型研究表明，人口城市化通过显著影响产业结构、城市居民的消费能力、地区的自主创新能力、政府的消费能力、技术溢出及扩散能力等拉动经济增长。
而张远军利用两阶段OLS方法分析了29个省份1978—2012年的面板数据，得到同样的结论。
马忠玉和肖宏伟对我国31个省份2005—2015年的空间面板数据分析表明，城镇化率每提高1个百分点，能够促进本地区经济增长0.25%。
董直庆和王辉基于我国30个省份2005—2016年的空间面板数据分析表明，我国区域经济增长存在明显的正向溢出关系，城镇化水平显著促进区域经济增长。
张莅黎等基于我国2000年与2010年1968个县份的空间数据，计量分析表明城镇化水平及城镇化进程对我国县域人均GDP增长及收敛性同时具有积极的稳健性作用，城镇化水平和城镇化进程的人均GDP增长弹性分别为0.0418和0.4522。
综合来看，基于不同的时间尺度以及全国、省、市乃至县的不同空间尺度的实证研究表明，城镇化对我国经济增长发挥了积极的促进作用。
与西方发达国家不同，我国城镇化具有显著的政府主导特征。政府主导意味着在城镇化进程中政府的作用居于领导和支配的地位。这种主导作用体现在多个方面。赵晓谛将政府的推进作用归结为三个方面：一是全面推行城镇化；二是供给城镇化制度、规划城镇布局、确定城镇建制；三是从事城镇建设。
谷荣认为我国政府主导型城市化的特征体现在政府是城市化战略的制定者，是城市化制度的供给者，是城市化进程的执行者，是城市化绩效的评定者。
李强等基于城镇化的动力机制和空间模式视角对我国城镇化推进模式的分析表明，我国城镇化的政府主导特征非常突出，这既体现在国家层面对城市发展方针的统一部署，也体现在基层政府的配合和推进。
政府主导城镇化的机理在于政府运用其掌控的资源、政策及发挥其公共职能左右城镇化进程。景春梅认为政府行为是影响城市化进程的一个重要变量，政府通过行政、法律、经济等手段，发挥设计、规范、干预和诱导的功能，行使经济调控、市场监管、社会管理、公共服务的职能，直接或间接地作用于城市化进程，对城市化起着或推动或阻滞的作用。
孙雪等认为政府经济行为是通过制度和政策这两个维度推动城市化进程，政府可以通过改革不合理的户籍制度、土地制度和财税制度等促进城市化发展，也可以通过差别化的区域政策调控区域发展，进而导致区域城市化进程持续扩大或者抑制部分地区的城市化进程。
地方政府是我国政府体系的重要组成部分，在我国地区城镇化进程中同样发挥着主导作用。宁越敏认为地方政府在城市化进程中的作用尤为突出。
地方政府积极参与经济发展进程，使得各地盛行开发区建设，从而促进了地方城市的发展。崔功豪和马润潮认为20世纪90年代以来我国城市化具有明显的“自下而上”的特征，其决定和主导因素是政策、资金和地方社区政府的作用。这其中都有地方政府的身影。
地方政府在国家大政方针的政策指引下出台，如各种税收优惠政策、土地出让政策、地方户口配套政策等具体政策，而且提供财政拨款等城镇建设资金，并积极促进乡镇企业发展，从而推动了我国农村城市化进程。谷荣认为地方政府“内公外私”的角色作用是我国城市化推进的基础动力。对外的私人性意味着地方政府是准市场主体，对内的公有性意味着地方政府行使主导干预，地方政府凭借内部的公有资源，包括廉价的土地、资金、劳动力、交易成本、国有投资、市场门槛等，强化对外私人竞争，由此产生强烈的扩张冲动，成为城市化的主要动力源泉。
因此，政府行为在我国城市化进程中起着关键性的、不可替代的作用。
政府主导的优势在于可以集中力量办事。例如政府在建立开发区、设置特区的城镇化推进模式中可以充分发挥政策资源的优势，通过集中大量的资本、人力和物力，调动多方面资源，在短时间内实现城镇化目标。
事实也的确如此。我国用二三十年时间走过了发达国家几十年甚至上百年的城镇化道路，城镇化水平大幅提高，各类城镇的数量、规模和功能迅速扩大和提高，城市经济在国家经济中的作用和地位以惊人的速度提升，特别是避免了“城市病”的困扰
。
但政府主导的城镇化也存在各种各样的问题，这就是城市化中的“政府悖论”
。所谓城市化中的“政府悖论”，是指我国城市化推进面临的制度变迁和资源配置问题都需要一个职能更大、更复杂的政府，从而导致我国城镇化陷入政府主导的陷阱，政府在推进城镇化的同时也成为城镇化的障碍。其实，这种“政府悖论”实际就是政府主导城镇化在取得巨大绩效的同时，也带来了巨大的成本。政府主导下的城镇化，可能出现职能雷同的大都市泡沫、城市房地产泡沫、城市建设泡沫
；也可能导致城市化发展缺乏科学性，不计成本地推进城市化，公共政策供给不足和供给过度并存，公共品供给低效，乃至虚假城市化等
；还会导致城市分配功能的缺失
，工业化水平与城市化水平偏差、城市化产业结构偏差
，重复建设、城市产业结构趋同
[11]
等等，最终出现城镇化发展不协调。
1.财政分权与城镇化
我国的财政分权激励了地方政府为增长而竞争。诸多研究表明，财政分权促进了我国的经济增长 [12] 。财政分权也同样深刻地影响着我国城镇化进程。
财政分权决定了地方政府的财政能力或财政资源支配能力，进而通过财政收入和支出影响城镇化进程。吉黎和毛程连对我国城镇化历程和财政体制发展阶段性的回顾研究表明，二者之间高度契合，特别是1994年分税制改革以来，地方政府的财政支配力不断增强，在基础设施和招商引资方面投入很大，在为本地带来资本要素的同时也促进了劳动力要素向城市集聚。
吴耀的模型分析表明，在政府主导城市化模式下，财政能力约束了地方政府公共服务能力，使得城市人口规模小于最优水平，导致城市化滞后和虚假城市化问题。
李永乐和吴群从“公地悲剧”理论出发，分析表明中国式分权体制会促使地方政府采取加快城市扩张的策略，并以1999—2008年省际面板数据进行了验证。
踪家峰和杨琦基于1998—2009年我国30个省份的数据分析也表明，财政分权激励了地方政府的土地出让行为，加快了城市规模的扩张。
李伶俐等基于1980—2010年我国29个省份面板数据的实证分析表明，财政分权背景下，政府增加城市化预算支出能有效推动城市化进程，且推动效应自东向西依次递减。
徐曙娜等利用1998—2006年省级面板数据实证分析了财政支出结构对我国城市化进程的影响，结果表明基础设施建设支出和科教文卫支出对城市化进程有显著的正向影响。
杨志安和邱国庆运用2006—2016年我国31个省份的动态面板数据实证检验表明，地方财政分权主要是通过提高经济发展质量、完善基础设施和改善环境质量来促进新型城镇化。
宣晓伟认为，分税制改革以来形成的“财权层层上移、事权级级下放”的中央地方责权关系，造成了两个重要结果，即“以地谋发展”和“要地不要人”，从而“人地分割”成为我国现有城镇化模式的根本特征。
事实上，这种模式导致的最终结果就是人口城镇化滞后于土地城镇化，这一点已经得到一系列经验研究的证实。熊柴和高宏基于2000—2009年我国31个省份的面板数据分析表明，财政分权对人口城镇化与空间城镇化不协调有显著影响。
李子联基于1996—2011年省际面板数据的分析表明，财政收支水平与城镇化发展协调度存在反向关系，即地方财政收支水平越高，人口城镇化滞后于土地城镇化的现象就越严重。
谢冬水基于2000—2014年我国30个省份面板数据的研究表明，不论是财政收入分权还是财政支出分权，都对人口城市化滞后于空间城市化具有显著的正向推动作用。
2.府际竞争与城镇化
在经济分权和政治晋升的双重激励下，地方政府积极推动城镇化，促进了资本和劳动力向城市的集聚。
王平和肖文分析了地方政府发展竞争对城镇化进程的正反两方面影响。
其积极意义在于，要素竞争提高了城镇户籍人口、资本、技术等要素存量，环境竞争提升了城市的软硬实力，政策竞争进一步加快了城市化步伐；其负面影响是导致城市用地扩张过快，户籍改革相对滞后，城市特色逐渐消失。
亦有一些文献实证分析了地方政府竞争导致的城镇化发展失衡问题。李宝礼和胡雪萍的模型分析表明，地方政府面临的经济增长导向使其具有土地城镇化偏好，基于2002—2012年我国30个省份的面板数据分析证实了这一结论。
谢冬水认为，地方政府为了经济增长和政绩需要，具有偏重空间城市化、忽视人口城市化的内在动机，其基于省级层面的实证分析表明，地方政府竞争对于人口城市化滞后于空间城市化具有显著的正向助推作用，并且财政分权和府际竞争的叠加会加剧这一滞后。
另外一些基于市级层面的实证研究也得出了同样的结论。秦蒙等基于2002—2011年我国264个地级及以上城市样本，采用空间面板计量模型分析发现，地方政府在我国城市空间结构变迁中的作用举足轻重，正是地级市之间、同一地级市内部辖区之间的竞争推动了我国城市蔓延。
王佳基于2006—2013年我国275个地级及以上城市的面板数据分析发现，地方政府间竞争不仅直接导致城市空间的过度扩张，而且会使得城市产业结构偏向于第二产业从而进一步引致人口城市化滞后于土地城市化。
3.土地财政与城镇化
土地财政是城镇化进程中的一个重要问题。土地财政是我国城市化启动的关键制度。
地方政府通过土地资本化筹集城市建设资金，扩张了基础设施建设投资，提高了城镇居民的公共服务水平
[13]
。王玉波基于我国1991—2010年时间序列数据的分析表明，我国土地财政收入与城市化水平之间存在动态协整关系。
邹薇和刘红艺基于2003—2011年我国283个地级市的面板数据，采用空间面板计量模型分析表明，“以地生财”效应对城市化具有推动作用。
土地财政对于我国城镇化似一把“双刃剑”，在促进城镇化的同时也存在隐忧。郭志勇和顾乃华认为土地财政是导致我国城市化虚高和产业结构虚高的重要因素。
刘守英认为“以地谋发展”使得城市建设过于依赖土地出让，存在一系列经济风险和社会风险。
这些论点得到了部分经验研究文献的证实。崔军和杨琪基于2001—2011年我国36个一、二线城市面板数据的分析表明，土地财政对空间城镇化的推动作用远大于对人口城镇化的推动作用，导致“虚假的城镇化”“伪城镇化”“半城镇化”等城镇化扭曲效应。
杜书云和牛文涛基于2005—2012年我国31个省份的面板数据实证分析了土地财政对城镇化的影响，结果表明，地方政府的土地财政依赖引致人口城镇化和土地城镇化失调，以及常住人口城镇化与户籍人口城镇化失调，导致“半城镇化困局”。
4.其他相关研究
行政区划调整已经成为我国地方政府扩大城市规模、推进城镇化的一条捷径。魏衡等总结了我国城市化进程中行政区划调整的具体类型，包括撤县设市、撤地设市与地市合并、撤县（市）设区、市辖区调整以及乡改镇与乡镇撤并、镇改街与村改居等。
张京祥等认为行政区划调整至少从三个方面推进了城市化进程：一是直接扩大中心城市用地与功能重组的空间，提高城市竞争力；二是减少管理层级，促进要素流动与集聚；三是促进政府职能转变，推动政府管理制度创新。
汪宇明等认为行政区划调整进一步促进了我国城市化进程的发展，消除了大城市、特大城市规模扩张进程中的体制性障碍，为降低城市行政运行成本提供了新的体制保障条件。
谢涤湘等分析了行政区划调整正反两方面的影响，其积极意义在于有利于相邻城市协调发展，扩大中心城市的发展空间；其消极意义在于不利于大城市周边中心城市的发展，还会带来虚假城市化。
刘云刚和靳杰还就行政区划调整带来的虚假城市化、被动城市化等效应进行了案例研究。
纪小乐和魏建认为，行政区划调整是推动我国城市化进程的重要制度措施，但也产生了一些问题，如市、县之间的博弈，行政级别与资源获取能力挂钩导致的地区差异拉大等。
苏东坡则基于新型城镇化背景分析了行政区划调整的或然走向。
总之，区划调整能够促进城镇化进程，但制度缺失、运行失当可能会导致新的问题。
公共服务供给是地方政府的基本职能之一，其对城镇化进程同样有着重要影响。Cohen认为发展中国家城市化进程过快导致政府公共服务供给压力不断增大。
王伟同的实证分析表明，随着我国城市化进程不断推进，全社会对于公共服务的总需求将明显上升，这将使政府的公共服务能力面临挑战。
刘妮娜和刘诚提出从公共服务路径推进人口城镇化，应实行户籍约束下的差异化服务。
詹国彬基于公共服务基本指标体系考察了我国31个省份2005—2014年城镇化质量，进一步的实证分析发现，城镇化质量即公共服务体系对城镇化进程具有显著的正向关联影响。
李斌等基于我国286个城市2002—2012年面板数据，利用空间计量分析方法实证研究了公共服务对城市化的影响，结论认为地区公共服务差异是促进人口异地城市化的显著因素，城乡公共服务均等化能有效促进本地城市化发展。
随着城镇化进程的深入，城市公共服务需求趋于个性化、差异化和多元化，有学者提出城市公共服务精准化以提高城市公共服务质量。
城市治理也是我国城镇化进程中面临的日益重要的问题。刘建平和杨磊认为，我国快速城镇化进程中的各类风险已经极大地影响了城市发展的可持续性，由于缺乏有效的调节机制，这些风险逐步演变为城市治理中的现实问题。
姜杰和曲伟强分析了城市治理中地方政府行为偏差的机理。
行为主体的复合性、利益差异化以及动机差序逆向化等原因，导致地方政府在城市治理中表现出急功近利、财力透支、自我扩张以及城市治理措施在空间上的分割和时间上的非延续性。一些学者提出了我国城市治理的发展方向。张晨认为城市治理应走向多中心，坚持服务、合作和治理的基本原则。
孙永正和王秀秀提出我国推进新型城镇化应在城市治理上实现三维战略转型，即城市治理主体由一元向多元转型，城市治理目标由唯GDP增长目标向人本化目标转型，城市治理空间由城乡分割治理向城乡统筹治理转型。
李烁和曹现强提出以包容性城市治理推进未来城市发展。
总之，我国城市治理亟待转型，需要加紧探索形成共建共治共享的城市治理新格局。
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