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在当代社会治理活动中，公共行政所发挥的作用是重要的。事实上，在社会生活的每一个方面，都可以看到公共行政的身影。如果离开了公共行政的话，那么整个社会生活以及社会的运行都会变得无从理解。也就是说，作为人类治理活动中的一个重要组成部分，公共行政在整个社会的良性运行、价值分配、服务提供等过程中都发挥了重要作用。作为研究政府活动的学科，公共行政学是在20世纪建立起来的。对于这段历史，每一个从事行政学研究的人都是非常熟悉的。但是，人们在此前的历史阶段中为公共行政及其学科的产生做出了什么样的准备，也是一个需要探讨的问题。我们把人类的行政史分为统治行政和管理行政的历史，认为公共行政是管理行政发展到一定阶段的产物，是管理行政的典型形态。我们所要表达的意见是，并不是人类历史上的任何一个时期的行政都可以被看作公共行政，公共行政有一个产生和发展的过程。
历史地看公共行政的发生过程，就可以使我们树立起一种为公共行政正确定位的观念，就不会在泛历史的意义上去谈论所谓公共行政的问题。客观地说，今天我们所拥有的这一公共行政形式并不是一种终极形态，它必然要走向一个新的阶段，并获得新的形式和内容。我们今天正遭遇全球化和后工业化的挑战，这对于公共行政来说，也同样是一个挑战，必将要求我们去扬弃既有的公共行政模式，从而建构起全新的适应后工业时代要求的公共行政模式。其实，从2008年发生的全球性金融危机以及近些年来的危机事件频繁发生的过程中，我们深切地感受到这种发生于工业社会的公共行政模式已经难以适应社会发展提出的新要求了。所以，我们的时代正在向政府提出全新的要求，而且，这种要求也同时意味着公共行政的发展将要进入一个新的阶段。在把握公共行政的现实以及思考公共行政的未来建构时，我们回到公共行政学的源头，去认识公共行政及其学科发生时期的演进逻辑。这对于把握行政发展的未来方向，也许会有一定的启发意义。
我们一再指出，近代以来，公共行政有一个产生的过程，从孕育到诞生，公共行政都是近代社会政治演进的结果，也正是在社会治理过程的领域分化中造就了公共行政的专门研究领域。但是，要求自觉地认识公共行政并明确地提出建立起专门的学科去研究公共行政，则是19世纪后期的美国学者。学术界一般把1883年“彭德尔顿法案”的通过作为公共行政的起点，而把1887年威尔逊的论文《行政之研究》作为公共行政学产生的标志，但我们认为，公共行政的产生并不是一朝一夕的事情，它是有一个较长时期的发生和发展过程的。或者说，我们需要从近代以来民主与行政的紧张关系中去认识公共行政产生的必然性。
在我们上述的考察中已经发现，从早期的启蒙思想家起，就开始了对行政问题的关注。在孟德斯鸠那里，甚至把“行政权”作为一项专门性的权力而单列出来。但是，在很长一段时间里，人们关于行政问题的研究都是从与国家性质、主权、政治制度、人民等相关的政治学视角出发的，或者说，是在法学视角下进行的。关于行政过程的技术性以及相对于政治的独立性则被忽视了。在美国建国之初的几十年中，从政治任命到司法审查，发生在分立的权力机构之间的冲突往往是人们关注的重心，至于美国行政部门的活动，往往游离出了人们的视线。然而，随着美国社会中的各种各样的问题的不断显现和积累，特别是“政党分肥制”所引发的问题使人们的政治关注发生了重心转移。正是从这个时候开始，那种单纯在政治的意义上谋求分权的做法开始受到了怀疑，从而使来自欧洲的政治学传统受到了美国本土问题的挑战。
正如库恩在《科学革命的结构》中所论述的，当社会问题与人们的期望值之间的背离超越了一定的“合理度”，传统的研究方法就不可能再对这种异常作出满意的解释，因为那些坚持下来的理论模式本身就有问题。这些问题表明，首先在学术团体内部出现了理论危机，由于美国政治实践中出现了新的问题，使那些由欧洲提供给学术团体的基本理论遇到了解释美国现实的困难，因而受到了怀疑。这种理论危机在行政管理的研究中则表现为民主与行政关系的紧张状态，在思想叙述中则表现为亚历山大·汉密尔顿与托马斯·杰斐逊之间的论战。是在政治关注中继续谋求分权的道路？还是把视线转移到政府的行政过程上来？这既是一个维护欧洲政治关注传统与解决美国政治运行现实问题的选择，也是一个根据社会治理的现实要求去认识和选择社会治理方式的方向性问题。
我们知道，近代以来发生在公共领域中的全部论争都使民主显现出了一种确定无疑的强势话语地位，但在以民主立国的美国，作为开国元勋之一的汉密尔顿却对政府中的必要集权表现出了浓厚的兴趣。根据汉密尔顿的看法，行政管理是否完善的首要因素就是行政部门是否强而有力，“软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理，而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已；管理不善的政府，不论理论上有何说辞，在实践上就是个坏政府。”
在汉密尔顿看来，要使行政部门能够强而有力，就需要具有以下四个方面的因素：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。而且，汉密尔顿特别强调公共部门应该有一位强有力的行政首长，应当给予他必要的权力去为政府能够良好地运行提供保证。
与汉密尔顿强调一个强力政府的观点不同，杰斐逊则要求一个消极的政府，他认为政府所具有的压迫性本身就决定了政府不应变得强而有力，否则人民就会受苦。在杰斐逊任美国总统期间，正是这一主张使他成了美国历史上唯一一位从未否决过国会法案的总统。诚然，杰斐逊的观点反映了来自欧洲大陆的自由主义传统，也符合美国人民在建国初期要求对权力进行“约束”的文化传统，特别是他关于民众参与政府、杜绝官僚主义、防止行政职业化的观点，迎合了大多数美国民众的政治心理。因此，在这场论战中，杰斐逊击败了汉密尔顿。然而，汉密尔顿关于建立一个强有力的政府的思想对后来的学者们产生了非常重要的影响。在某种意义上，威尔逊等人对行政的关注乃至最后提出行政的专门性研究，就是对汉密尔顿等政治家思想的继承和发展，以至于有人认为，“如果有一个人能被称为美国行政的鼻祖，他就是亚历山大·汉密尔顿”，
也有人把威尔逊、古德诺所处的时代称为“第二个汉密尔顿系统”。
从理论上看，不难理解的是，杰斐逊的“约束”行政的传统所导致的结果是行政较少被作为一个专门性的问题而得到关注。在美国，尽管1787年至1788年的《联邦党人文集》中已经谈到了public administration，但在其后的将近一个世纪中，人们却很少注意到或者认真地去关注它。1835年，托克维尔甚至对美国忽视行政管理的问题而感到吃惊，“美国的公共行政管理，差不多全凭口述和传统进行。没有成文的规定，即使写出过一些，也像古代女巫写在棕榈树叶的预言，遇上一阵微风，就被吹走，消失得无影无踪……行政管理的不稳定性，已开始渗入人民的习惯……谁也不打听在他以前发生的事情。没有人研究管理方法，没有人总结经验。收集文献本来十分容易，但也没有人收集。”
我们也看到，美国“约束”行政的传统限制了美国政府行政职能的有效发挥。在很大程度上，美国19世纪末所出现的各种各样的社会问题都与这一传统有关。19世纪80年代开始，美国城市化进程加速，大量农业人口拥入城市。然而，软弱的城市政府却没有为此做好充分的准备，城市的迅速扩张使有限的市政设施与因人口不断增长而产生的大量需求之间出现了矛盾，而且这种矛盾迅速地走向了激化的边缘。一方面，城市政府是软弱的；另一方面，政府规模的不断扩张也是一个不争的事实。更为重要的是，资产阶段政权此时已经基本巩固，经济以及科学技术得到了一定程度的发展，城市化的步伐逐渐加快，所有这些，既为政府的扩张提供了有利条件，又带来了各种各样的问题，特别是政府中的腐败问题成了人们关注的焦点。所以，改革政府的呼声开始出现，并一浪高过一浪。亨利·亚当斯在其小说《民主》中，就借着主人公雅克比的口批评道，“我走过许多国家，没有一个国家比美国更腐败。”以税收为例，当时美国的税收种类非常之多，已经成为美国社会的一项沉重压力。但是，由于缺乏预算制度，财政收入无法得到议会和民众的监督，各个政府部门都努力为自己争取资金，由自己控制开支，从而为腐败敞开了大门。
显然，在这一时期，如果观察政治的民主与行政的相对集权这两个话题的话，是不难发现行政的话题处于较为劣势的地位。不过，正是由于人们对民主的关注，才使政治讨论普遍化，才使人们变得越来越关心自己的权利，进而关心政府的运作。就近代政治运行的性质而言，由于其代表性设置，一般说来，被认为是更能代表人民的。然而，就实际情况而言，政府的行政功能离民众的距离更近，与民众的关系更加直接。因而，人们也就更为急切地要求政府改变效率低下和腐败猖獗的状态，要求政府更多地关注公共利益。在要求治理腐败的呼声中，人民的权利意识得到提升并发挥了重要作用。1906年，旨在推动预算改革的“纽约市政研究所”成立。研究所的创办者们认为，预算是关乎民主的重要问题，没有预算的政府是“看不见的政府”，而看不见的政府就不可能是民主的政府。在他们的努力下，1908年，纽约市推出了美国历史上第一份现代预算，它不仅将政府行为第一次展现在了民众面前，也确实改善了政府与民众的关系，并且加强了政府内部的统一集中领导体制，提高了效率。正是这一事件，表明杰斐逊所倡导的软弱政府开始向汉密尔顿所倡导的强力政府转变。
可见，在民主与行政的紧张关系中包含着这样一个发展逻辑：强化民主而削弱行政的结果却走上了促使行政壮大的方向。从近代政治学理论看，民主是契约论的政治理想，而契约论则是一种用来解释国家如何产生的理论框架。也就是说，就国家的产生而言，它是人们订约的结果，因而，人民对它享有主权，这种主权需要通过民主而得以实现。但是，当国家的日常运行以政府的形式出现的时候，特别是表现为行政活动的时候，也就意味着民主过程向管理过程的转化。一旦实现了这种转化，管理也就不再能够原封不动地复制民主的运行规律了。即使从政治的角度来加以认识和理解，也可以看到，当政治民主制度被确立起来之后，社会对国家的期望首先就是必须满足各个方面的治理需求。进而，一切治理活动又都必须是较好地回应社会要求，特别是在实践的意义上能够以效率追求的形式出现。正是这样一个逻辑，把美国政府引向了行政与政治分离的方向。在某种意义上，这也是一种妥协，即近代以来的民主政治强势话语依然得到维护。但是，它被限制在政治的领域以及政治活动之中。至于行政，人们则逐渐形成了这样一种认识，那就是它有着自身的规律和从属于另一种视角，需要优先突出的是效率的意义。
从美国立国到19世纪80年代，各种各样的社会疾病在积累，托克维尔以及马克思都曾高度赞扬的那种美国风气开始呈现出江河日下的局面。奥斯特罗姆指出，美国的行政管理助长了那个时期美国的社会疾病，如果进一步依赖旧的管理，并把它作为当时社会病理学所规定的基本处方，就可能导致人类福利的更加恶化。
事实上，当时美国的行政可能比今天人们所能想象的更糟。在“政党分肥制”之下，行政不仅没有效率，不能服务于公共利益，甚至无法满足党派利益实现的要求。由于行政官员普遍处于所占有职位的暂时性这样一种危机感之中，致使他们把运用所占有的权力去攫取私利的行为表现得极其夸张。我们知道，当政府陷入了极度腐败之中的时候，社会的败坏和没落也会走到极其夸张的境地。这时的美国是民主的，而且是以政党轮替的方式而把民主诠释得无比充分。但是，这种民主却在政府的腐败面前无能为力，在一定程度上，恰恰是这种民主导致了政府的腐败。正是这种原因，促使人们把政府及其行政作为一个专门问题提出来思考。
美国是一个开放的社会，如果说今天美国的开放性表现为物质（特别是资源）上的全球范围掠夺和精神产品（特别是意识形态）上的强制性输出，那么19世纪的美国在精神生产特别是科学研究上还是乐意于向其他国家学习的。当美国人开始关注行政的问题时，也同样表现出虚心向欧洲学习的态度。威尔逊在提出建构行政科学的构想时指出，“我们在进入这种研究之前，需要做到下列几点：1.考虑其他人在此领域中所做过的研究。即是说，考虑这种研究的历史”。
威尔逊认为，“如果不了解这些问题，不解决这些问题，我们就好像是离开了图表或指南针而去出发远航”。
一旦去“考虑这种研究的历史”，英国的行政理论与实践就是不能不提的了。事实上，由于美国与英国的渊源关系，它的行政更多地受到英国影响也是不言而喻的。也就是说，一方面，在实践的意义上，美国各州在它们形成时期所建立起的行政体制基本上就是从英国拿来的，即便是随后的发展，也明显是在英国体制上的延伸；另一方面，包括威尔逊和古德诺在内的众多美国学者都是直接地从英国的行政管理中去汲取成功经验和失败教训的，都把与英国行政的比较研究作为出发点。这一点在古德诺的《政治与行政》一书的总结性论述中就得到了充分体现：“让我们效仿英国的榜样，但……不要企图完全模仿她所做过的一切。”
美国拥有来自英国的传统，正如英国人往往把自己与欧洲大陆区别开来一样，在美国人的眼中，也是把英国与欧洲大陆国家区别开来看待的。当威尔逊思考要从欧洲学习什么的时候，显然也是持这种看法的。威尔逊深切地感受到，英国近代以来的议会民主传统深深地影响了美国，使美国拥有一个强大的国会，从而限制了行政管理的发展。我们知道，在欧洲国家中，英国是最早踏入了制定宪法和民主改革进程的，按照威尔逊的评价：“一旦当某个国家开始从事制定宪法的事业之时，它将会发现要停止这一工作，并为公众建立一个……行政管理机关是极端困难的。”
英国一直进行着立宪斗争，这对美国的影响就是，构成了美国移民主要部分的那个阶层的人们总是把议会看成是这场斗争中反对专制的堡垒，并且认为英国的立宪运动在防止斯图亚特王朝的专制斗争中发挥了重要的作用。因此，美国人民在最初把从英国议会移植而来的国会放在了至高无上的地位上。
但是，这种盲目的学习和借鉴导致了严重的后果，那就是美国国会的严重滥权和腐败。更为重要的是，英国议会主权下的行政所指向的是对王室的忠诚，到了美国，由于不存在英国这样的王室，因而失去了方向。行政被置于国会之下，而政府官职的分配则由政党做出，政党轮替给政府官员所带来的则是占有职位的临时性，政府官员普遍拥有的是暂时拥有职位和权力的心态，因而，在运用权力谋取私利方面走向了极端化。在英国，议会主权下的行政管理体制已经建立了起来，已经形成了一整套行政管理方法、技巧以及规则体系。也就是说，在英国这里，行政管理中的方法、技巧和规则体系在服务于对王室的忠诚时也同时服务于官员的自利目的。然而，当美国移植英国的政治和行政时，不仅把英国的议会搬过来而变成美国的国会，同时也把英国的行政搬到了美国来。到了美国之后，由于不再有忠于王室的道德约束，美国政府中本已存在的腐败问题就变得更加严重了，而一个腐败的政府显然也就是一个无能的政府。这就是美国当时的情况，是由于学习和借鉴英国的政治和行政而造成政府腐败和无能。有鉴于此，威尔逊在《行政之研究》中才突出强调行政管理的本土化和美国化的任务。
今天，我们在考察西方国家的政治与行政时，往往看到三种不同的模式：一种是以法国为代表的行政集权模式；另一种是以英国为代表的议会主权模式；美国则是典型的三权制衡模式。就此而言，美国显然是忠实地践行了孟德斯鸠的精神，可是，如果没有对英国经验的反思，美国是不可能真正建立起今天我们所看到的这样一种三权制衡模式的。而且，在很大程度上，可以说这种三权制衡模式是产生于美国的，也仅仅适用于美国，其他国家如果希望借鉴的话，肯定要根据自己的情况而进行改造，正如美国是在对英国的政治—行政模式加以改造而建立起了这种三权制衡模式一样。研究美国史的人们往往从美国的传统中去寻找三权分立的源流，总是到美国国父们的思想中去发现这种体制得以确立的基础。但是，产生于美国的这一体制在实践上只能追溯到“彭德尔顿法案”的通过，而在理论上，应当以威尔逊的“政治—行政”二分原则的提出为起点。因为，没有行政的相对独立地位，就无法理解三权分立的真实内涵。或者说，只有当行政成为一个相对独立的领域时，三权分立才真正变成了一种现实。在此之前，虽然总统是行政权力的最高代表，但这一职位之下并无一个独立而完整的部门体系去帮助总统行使权力，使得行政权力经常处于一种被架空的状态，难以与其他两种权力尤其立法权力鼎足而立。
当谈到公共行政产生的理论基础时，在逻辑的回溯中就会发现密尔的价值。这样一来，就又把我们引向了英国。虽然英国的政治体制是基于洛克的议会主权设计而建立起来的，但密尔的思想所代表的是英国资产阶级政权已经得到巩固条件下的思考，包含着的是对英国资产阶级治理体系确立后所遇到的问题以及社会条件的改变所提出的要求等方面的认识。威尔逊后来成为美国总统，但他在此之前是一位政治学教授，他显然非常熟悉密尔的思想，在他提出改善行政管理以及建立行政学学科的构想时，密尔的思想肯定对他发生过很大的影响。所以，从密尔的思想与威尔逊的比较中，可以发现从英国学者向威尔逊转变的过程，进而，可以发现从英国行政向美国行政转变的过程。
与启蒙时期的英国思想家相比，密尔的著述是发生在英国的资产阶级已经获得并巩固了政权的时期，所以，他更注重从社会、习俗、道德等方面去寻找支持社会治理的因素，希望去发现一种更加具有文明色彩、更显高尚一些的治理手段。密尔的思想着重于对个人与政府间关系的思考，正是在这种思考中，他发现了个人与政府间存在着社会这一中介力量。的确，在密尔的时代，由于英国经济的迅猛增长，对外殖民的动力与日俱增，特别是在资产阶级完全控制了社会治理活动之后，往日赤裸裸的贪婪形象也需要有所改变，需要以某种“绅士”形象去赢得统治的合法性。就这个时期的政治来看，由于民主化进程的加速，工人阶级地位有所上升，资产阶级在其社会治理过程中也不得不更多地去关注社会中那些关乎民众利益的现实问题。正是在这种背景下，密尔对政府的社会功能作出了思考，把他之前的思想家们所关注的政治主题转移到政府及其行政上来了。所以，在行政学作为一门相对独立的学科产生之前，密尔是较为集中地讨论了政府行政管理问题的思想家之一。或者说，在密尔的思想中，包含着英国思想的转型。如果说洛克开启的是议会主权传统，并奠定了英国政治思想传统的基础，那么在密尔的思想中，则包含着政府及其行政有着相对独立性的内涵。在某种意义上，密尔表现出了一种向孟德斯鸠三权分立理论的倾斜。正是这一点影响了威尔逊，也影响了整个美国19世纪80年代以后的政治架构设计。所以，我们倾向于提出这样一个假设，那就是，美国的三权分立模式是不能够看作直接对孟德斯鸠的实践安排，而是在密尔的改造中获得的一种方案。
洛克给我们留下的经典是《政府论》，但他是在“国家”的意义上使用“政府”一词的，他提出了三权的思想，但他的所谓“立法权”“司法权”和“外交权”都是属于议会主权之下的权力，我们从中很难看到行政权的位置，更不用说担负行政管理职责的政府是什么样子了。密尔对洛克传统的超越表现在他赋予了政府以新的含义，即在狭义的意义上来谈论政府，在更多的情况下是把政府看作专门的行政管理机构的。正是由于在国家与政府之间作出了区分（尽管这种区分在密尔这里还是比较模糊的），密尔能够开始着手专门对政府进行定义。密尔认为，政府的职责在于谋求“社会福利”，一个好的政府是能满足人们福利要求的政府。这样一来，密尔实际上已经用一种朦胧的方式表达了政府应当具有公共性的想法。也就是说，如果政府能够致力于社会福利，并让一切活动都围绕着社会福利这个中心展开，那么这个政府的行动也就是公共行政了。
如前所述，密尔著述的时代正是英国准备实施文官制度改革的时代。在这个时代，尽管存在着议会主权这样一种阻碍文官制度改革的体制性障碍，但由于建立文官制度的现实要求非常强烈，以至于必须从理论上去解决政治与行政的关系问题，即通过把政治与行政区分开来而使议会主权这一文官制度改革的障碍得以搬除。密尔所面对的就是这项任务，所以，现实的要求促使密尔在政治与行政之间去作出必要的区分。在密尔看来，议会应当从事的是对政府行为的控制，而不应该涉入对政府的具体管理事务的分析。这一观点对后来的行政功能专业化显然是有积极意义的。更为重要的是，密尔还指出，行政管理是一种专门的技术性业务。可见，密尔也应当被认为是最早强调专家治国的学者之一。同时，密尔还就组织原则、人事行政等具体的行政管理方面的问题作出了论述。然而，由于时代的局限，密尔不可能做到对行政管理问题的更全面、更专业化的探讨，他只是为了解决当时资产阶级所面临的社会问题而设计了一份政治蓝图。
从这个意义上讲，密尔仍然没有完全摆脱传统的政治话语环境，甚至他仍然没有跳出人们对行政集权的恐惧状态。也正是这个原因，密尔往往被后人归入自由主义思想家的行列。而且，总的说来，密尔的思想基调也确实是主张自由放任的，他一直坚持强调政府对社会较少干预的要求。这就是人们谈到密尔的自由主义主张时经常引用的一段话：“在政府现有职能之外的每一增加，都是以更加扩大散布其对人们希望和恐惧心理的影响，都足以使得活跃而富于进取性的一部分公众愈来愈变成政府的依存者，或者变成旨在组成政府的某一党派的依存者。”
显然，这段话最能证明密尔是一个自由主义者。但是，毕竟密尔与此前以及他同时代的自由主义者还是有着很大不同的，密尔对政府及其行政的问题表达了关注，包含着把行政看作政府的一项专门化职能的思想。在他同时代以及他之前的思想家中，这一点是缺乏的。今天看来，密尔的价值是由威尔逊来加以诠释的，正是关于行政的思想给了威尔逊以启发，让威尔逊在思考美国的现实时，又把这一思想推进了一步，从而提出了“政治—行政”二分原则。
公共行政的实践形态与理论形态是联系在一起的，从其发生的过程看，几乎是在同一个时间点发生的。尽管我们一再指出公共行政的发生过程是与整个现代化过程同步的，但是，如果我们希望寻找某些标志性事件的话，那么公共行政实践形态可以把1883年的“彭德尔顿法案”确认为标志性事件，而公共行政的理论形态则可以把1887年威尔逊《行政之研究》的发表作为标志性事件。把这两个事件作为公共行政实践以及理论发生的标志绝不意味着其发生和演化的过程可以在我们的认识中受到忽略。相反，我们恰恰要更多地了解公共行政的产生作为美国政治发展的结果和对英国经验的移植这两重属性。只有这样，我们才能够理解公共行政的产生是对汉密尔顿与杰斐逊之间争论的解决这一进步意义，也才能够认识到公共行政的产生是对密尔思想的完成和超越。换句话说，正是存在着汉密尔顿与杰斐逊的争论以及对密尔思想的反思，使人们逐渐意识到政治与行政的不同，并看到了行政自身相对独立的发展方向。一旦行政的相对独立地位被知觉到了，关于它的研究也就可以在回溯历史中去发现更多的思想资源。所以，威尔逊在《行政之研究》中试图从法、德、英的行政实践中，从斯坦因、布隆赤里的行政思想中去汲取养分。威尔逊的研究所具有的特点是，既肯定了美国行政的特殊性，又指出关于行政的专门研究需要到欧洲去寻找已有的思想和经验。这一点可能对于当代中国学者来说也是有着方法论上的借鉴意义的。
在我们上述的考察中已经看到，在公共行政产生之前，英国所实行的是“官职恩赐制”，而美国所实行的则是“政党分肥制”。英国的“官职恩赐制”无论在实际运行中是怎样的，但在名义上则是可以理解为由君主对官职进行分配这样一种体制。美国独立后没有了君主，因而不可能实行官职恩赐制，但美国的政党分肥制在形式甚至性质上与官职恩赐制相差无几，也是一种官职分配制度。由于没有君主来进行主持，因而其“政治分赃”的性质也就完全显露于外了。从美国的情况来看，政治分赃是由胜选的政党做出的，它的制度设计宗旨显然是要保证政府官员忠于其所在的党派，而实际结果则是整个政府被引向了对非本党利益的排斥，甚至难以避免地排斥了整个社会的利益。最为重要的是，分赃制导致了党争与腐败的泛滥，政府根据早期契约论原则所应承担的“代理人”角色因而受到了政党利益的挑战，政府的行政陷入了一种动荡不安的状态中。
然而，在自由主义的思想逻辑中又必然会发现政治系统之外还存在着一个社会，而民主政治则逐渐地把社会培育成一支强大的力量。在这种背景下，无论是英国的“官职恩赐制”，还是美国的“政党分肥制”，在相对封闭的政治系统内“玩游戏”的方式都因社会这个变量的引入而无法再延续下去了。所以，英国在1870年颁布了“第二枢密院令”；美国则在1883年通过了“彭德尔顿法案”，两国基本建立起了以考试和功绩为录用和晋升标准的现代文官制度。由此可见，具有集权特征的政府及其行政恰恰是自由主义思想和民主制度发展的逻辑结果，是自由主义的思想逻辑引导着政治发展走向了建立以集权形式出现的行政体系。
行政的相对独立地位能够得以确认，其根据是由社会的发展和进步提供的。但是，在直接的意义上则是政治博弈的结果。这是因为，在政治斗争的过程中，如果政府陷入了政治倾轧之中，就会产生腐败和表现出无能的状况。出现了这种状况，只有让政府拥有相对独立的地位，即让行政具有所谓“政治中立”的属性，才能保证行政官员不去时时考虑服务于党派利益的问题，从而使行政远离政治的纷争。更为重要的是，一旦政府具有了相对独立的地位，一旦行政被要求秉持政治中立的原则，在政府的人事工作中也就自然而然地走向了功绩制的确立，行政活动也就会被要求按照科学化、技术化的原则去加以建构，从而在形式上获得了公共性。
从理论上看，行政人员只有在不需要考虑党派利益的问题时，才能够成为公共利益的最可靠的支持者。于是，在此意义上，政府的行政也就成了我们经常提起的所谓公共行政了。美国公共行政在20世纪的发展中充分地诠释了这种包含在理论中的逻辑，从而验证了威尔逊所指出的发展方向：“我们必须把现阶段的文官制度改革看作只不过是为达到更完善的行政改革的一部序曲”。
威尔逊在《行政之研究》的文章开篇就指出，文官制度改革的运动在实现了第一目标之后，必须在调整行政职能与改革政府机构组织和方法方面继续扩大改革。这可以看作威尔逊对公共行政发展作出的宏观规划。在很大程度上，其后官僚制组织理论的引入以及几场行政学运动所进行的探讨，都可以看作这一规划实施过程中的讨论。如果说整个20世纪美国公共行政的发展都是沿着威尔逊所指出的路径前进的，也可以认为是不夸张的。
当然，威尔逊的文章所具有的价值主要反映在它是一篇标志性的文献，是第一篇明确而又专门探讨行政问题的文章，如果给予它过高的评价，显然也是不合适的。其实，威尔逊的最为主要的贡献就在于提出了“政治—行政”二分原则，至于其他行政学的核心问题，他的论述都显得甚为模糊，甚至在政治与行政的关系这一问题上，也有学者对威尔逊表示怀疑，如瑞普尔就曾经指出，“威尔逊或许并未打算进行二者的划分……并不想给出任何明确的结论。”
总的说来，如果对威尔逊作出这样的评价也许是恰当的：威尔逊开创了行政学研究，但没有建立起行政学科，行政学科的建立是经历了美国市政研究运动的积累之后才成为事实的。这样评价威尔逊，丝毫没有贬低他的意思。其实，之所以人们一俟谈起公共行政学科的历史时就不得不提起威尔逊，这本身就已经说明他对于开创这一领域的专门研究所作出的贡献了。至于《行政之研究》这篇文章观点上的不够系统和不够明晰，那是由于在他那个时代“这个领域的方向性原则本身就具有的不确定性”
所造成的。威尔逊给予我们的是关于行政的相对独立性的广泛自觉。有了这种自觉，关于行政的专门性研究才变得可能。
需要指出的是，威尔逊与古德诺主张的是政治与行政的二分，而不是政治科学与公共行政学的二分。事实上，在威尔逊开始著述的时代，政治科学（political science）作为一个独立学科的地位在美国还是不受承认的。《行政之研究》发表之时，美国第一份政治学专业刊物《政治科学季刊》创刊不过一年（《行政之研究》发表于《政治科学季刊》第2卷第2期，即总第6期），美国政治科学协会（APSA）尚未成立，有名的大学政治科学学院只有哥伦比亚一家（《季刊》就是由哥伦比亚大学政治科学学院主办），政治科学与历史学以及政治经济学处于一种彼此纠结的状态之中。直到1903年，APSA才从美国历史学协会（AHA）与美国经济学协会（AEA）中独立出来，但仍然与AHA以及AEA联合在同时同地召开各自的年会。
此外，威尔逊与威洛比（Westel W. Willoughby，《公共行政原则》作者William F. Willoughby的双胞胎兄弟，从APSA建立开始长年担任协会秘书与财务主管，并于1912年当选APSA主席，是APSA早期的实际负责人）这两位美国政治科学重要奠基人所获得的都是历史与经济学而不是政治科学的博士学位。
也就是说，《行政之研究》发表的时期正是美国政治科学从历史学和政治经济学独立出来的时候，是刚刚开始扮演在整个社会科学体系中的一门独立学科的角色。在这种情况下，还没有独立的行政学科也是在情理之中的，甚至这个时候关于独立的行政学科的建构问题还没有被纳入学者们的视野之中，公共行政学是被作为政治科学的一个理所当然的部分来看待的。比如，在APSA首任主席的就职演讲中，古德诺（威尔逊当选第一副主席，但由于当选了普林斯顿大学校长而拒绝了这一职位）通过对国家意志的分析阐述了政治科学的构成。古德诺认为，国家意志的实现包含三个方面的内容：其一，国家意志的表达；其二，国家意志的内容；其三，国家意志的执行。其中，国家意志的表达是政治学理论和宪法学的传统领域，所以政治科学理应包含政治理论与宪法学。同时，根据当时的政治现实，还应加上对政党政治与选举过程的研究。另一方面，国家意志的内容就是法律，涉及政治科学的就是公法，所以，政治科学也需研究公法。在国家意志的执行问题上，往往涉及行政法与行政的方法等问题，这也是政治科学的基本内容。
与古德诺就职演讲中所阐述的政治科学研究范围相比照，可以看到，我们今天所理解的公共行政学的研究对象正是涉及国家意志的执行的各种事务，所以，应当作为政治科学的一部分来看待。由此看来，虽然威尔逊提出了建立行政科学的倡议，但在当时的语境下，这种行政科学则是包含在政治科学之中的。事实上，从古德诺与威尔逊分别当选APSA首任主席与第一副主席的情况来看，他们也是被公认为美国政治科学的奠基人的。因此，尽管“政治—行政”二分原则的提出为公共行政的学科建构创设了前提，但威尔逊与古德诺却未实际地进行公共行政的学科建构。在政治科学尚未获得独立地位的情况下，这一任务是无法进入政治科学家们（威尔逊、古德诺以及他们的同代人多是以政治科学家而不是传统的政治学家或政治哲学家自居的。尽管古德诺也认为政治理论是政治科学的必要部分，但他更加强调对于法律的研究，因为，是否了解具体的法律规则及其运行机制是政治科学家与政治哲学家的区别所在。当时，明确肯定政治哲学与政治理论价值的主要是威洛比，
政治哲学与政治理论得以被写入APSA章程也主要得益于威洛比的坚持。
总的说来，学者们关于政治科学与行政科学的提法充分体现了当时科学精神的强势）的议事日程的。也正是由于这一原因，这一时期关于公共行政的文献是较少的。只是在政治科学获得了自己的独立学科地位之后，当市政研究运动中学者们的视线聚焦到了城市政府的实际运行时，公共行政的学术文献才如雨后春笋般涌现出来，公共行政学也才正式开始了自我建构的过程。
总之，威尔逊的《行政之研究》是公共行政发生史的终点，同时，又是公共行政及其学科历史的起点。威尔逊完成了把此前行政发展胚芽上的一层硬壳剥离开来的工作，同时也把关于行政相对于政治的独立性方面的模糊认识清晰化了。科学是有历史的，科学的历史是由人创造的，我们今天拥有了这样一门专门研究公共行政问题的科学，我们借助于这门科学咨议政府和为政府的发展规划方向，是应当铭记对这门学科的产生做出了贡献的人的名字的，是需要准确地找到这门学科的源头的。在当今的行政学界，有许多学者把公共行政及其学科的历史推及很远的年代，甚至认为亚里士多德那里就有了公共行政学，这是不严肃的。就像有人谈及“服务型政府”的概念推及资产阶级启蒙思想家一样，都是一种企图通过泛化历史的手段而抹杀创始人贡献的行为，是不可取的。