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在我国，“行政管理学”与“公共行政学”之间是否有区别，几乎没有人能够给出一个令人不再有疑惑的答案。同样，学者们在使用概念的时候，也往往并不刻意在“行政管理”和“公共行政”之间作出区分，至于使用哪一个概念，往往是跟着感觉走。类似的情况也存在于国外，国外学者对于“公共行政”的含义及其与“公共管理”的区别等问题，也同样没有一个令人满意的说法。这表明，虽然公共行政学作为一门学科已经走过了100多年的历史，而且在理论和实践方面都已取得了巨大成就，但是，对于“公共行政”这个学科最为基本的概念，却是不清楚的。概念相对于一门学科的重要性是不言而喻的。对于公共行政学科来说如此重要的一个基本概念却在学者们的使用中表现出了让人无法理解的随意性，这如何能保证这一学科的理论研究以及行政改革的实践能够朝着正确的方向迈进呢？所以，对“公共行政”的概念进行历史考察，揭示其准确含义，无论对学科自身的发展还是对公共行政的实践来说，都是极其重要的。
弗雷德里克森在其《公共行政的精神》一书的导言中认为，第一个明确使用了公共行政（public administration）这一术语的人是伍德罗·威尔逊。
实际情况并非如此。在我们上述的考察中已经发现，在威尔逊之前就已经有人使用了这一术语。早在1764年，学术著作的题目中就出现了public administration，
但这里的public administration指的是洗礼活动的公开施行。更早的时候，1711年，在由拉丁文（拉丁原文出版于1573年）翻译成英文的弗朗索瓦·奥特曼（François Hotman）的政治理论著作Franco -Gallia中，却出现了政府意义上的“公共行政”一词：“我们的祖先们将对他自己私人顾问的选择留给了国王，他们将对国王私人事务的管理作出建议；但那些将公开议事，掌管公共行政（publick Administration），指导国王治理他的王国的议员则是由公众大会（Publick Convention）任命的。”
在这里，由于publick Administration是由议员（senators）掌管的，它显然不是我们今天所理解的“政治—行政”二分意义上的公共行政，而应当被看成与国王的私人幕僚联系在一起的政府。
在1726年出版的《格列佛游记》第3卷第6章中也出现了与政府相关的public administration。在这里，作者乔纳森·斯威夫特借小说人物之口批判了当时的英国社会现实：“这位杰出人物善于应用自己的学识，他为各种公共行政（public administration）容易犯的所有弊病和腐化行为找到了有效的治疗方法，这些弊病一方面是因为执政者的罪恶或过失，另一方面也是因为被统治者的无法无天。”
作为一部讽刺性的小说，在讥讽现实的时候去想望一位能够解决现实问题的英雄人物是再自然不过的了，所以，斯威夫特构想了一位在政府以及社会腐败都无以复加的条件下还能为公众的利益着想的人物。但是，在这里，public ad -ministration一词的含义还是非常模糊的，可能包含着“政府机关”“政府管理过程”和“统治与被统治的关系”等方面的内涵，在很大程度上，与今天人们所使用的“治理”（governance）一词相近。胡德（Christopher Hood）针对这一用法评说道，“乔纳森·斯威夫特在《格列佛游记》中为‘公共行政’的项目发出了呼喊。”
不过，这只能说是今人的一种看法，如果考虑到斯威夫特的时代以及语境的话，这一评价显然是言过其实了。因为，斯威夫特不是一位要对社会建构提出方案的学者，他在其小说中只是描绘出了这样一位人物，即使在塑造这一人物的过程中反映了其思想，那也只是对严重腐败问题的感性意义上的痛恨，所表达的是通过一个人物解决政府机关、政府管理过程以及统治者与被统治者关系中的严重腐败问题。也就是说，斯威夫特是不可能去对作为一种治理模式的公共行政作出“呼吁”的。
1763年，由Leland翻译的《德摩斯梯尼演说集》在伦敦出版，在译文中，Leland使用了public administration的表述：“总之，我们可以看到，在这个城市中，那些参与到城邦管理（public administration）中的人，即使他们想退出公职，也不能放弃他们的职责。这是你们的事情，你们是希腊的主人。”
在评论德摩斯梯尼时，Leland再一次使用了这个词：“从他参与城邦管理（public administration）到他生命的最后阶段”。
显然，德摩斯梯尼的演说是面向雅典公民的，而这一段话所提出的要求则是针对那些担任公职的公民。我们知道，每一个雅典公民都有机会担任一份公职，而且有着严格的任期限制。这样一来，每个人担任公职的时期都是短暂的，即使被选出来担任了公职，也会很快就从公职的位置上退出来。因而，在退出公职后应当对城邦履行什么样的责任，就是一个很重要的问题。德摩斯梯尼所指的就是这个问题，所表达的就是要求每一个退出公职的人都应继续履行城邦管理的职责。Leland使用public administration所指的也就是城邦管理，所以，我们在引文中直接地将public administration译成“城邦管理”。其实，在这里，public administration究竟有着什么样的含义并不重要，关键的是它证明了18世纪的时候人们对public administration这个词的使用是很普遍的。
我们在前面已经提到了收录美国1787年至1788年间重要文献的《联邦党人文集》，其中，麦迪逊就曾在两处使用了公共行政的概念，且两处的公共行政都是以复数（public administrations）的形式出现的。在《联邦党人文集》第十篇中，当谈及联邦体制可以防止派别斗争的问题时，麦迪逊对党争作出批评，指出党争可能损害公共利益（public good），危害社会永久的集体的利益（permanent and aggregate interests）。因为，在存在党争的条件下，决定往往是根据有利害关系又占绝大多数的势力做出的，而不是根据公共准则或一些小党派的利益做出的。对党争的批评以及对一种超越党派利益的公共利益的想望，必然会合乎逻辑地把麦迪逊导向对政府的关注。所以，麦迪逊在这里紧接着就谈论了政府。他指出，人们往往错误地把一些社会问题归咎于政府，而事实上，却应该主要归因于党派斗争，“这些即使不完全是，也主要是不稳定和不公正等党争风气的影响，这些风气又污染了我们的公共行政机构（public administrations）。”
在第四十八篇谈到立法机构权力过大的问题时，麦迪逊再次提到了公共行政的概念：“我可以从每一位参与到或留意过公共行政机构（public administrations）的过程的公民中找到证人。”
从上述这两段话来看，麦迪逊每次都使用了复数形式的public administrations，表明他并不认为单数形式的public administration能够用来表达所有行政机构的整体，也就是行政部门。事实上，对于作为整体的行政部门，麦迪逊所使用的仍然是executive department或executive power等传统表达。可见，在麦迪逊这里，public administration是一个微观的概念，当他使用这一概念时，表明他已经突破了启蒙思想家们只能看到国家、行政权力等“宏大叙事”的窠臼，而发现了行政领域的具体构成。同时，从麦迪逊痛陈党争危害公共利益的论述中，我们也可以推测，麦迪逊在使用public administrations时已经包含了行政机构应该是公共的和服务于公共利益的这样一种意涵。或者说，他意识到了行政的公共性问题。果若如此，可以说这是思想史上非常重要的一个发现。
密尔于1861年出版的《代议制政府》是对现代政府进行经验分析的一部代表性著作，在这部作品中，密尔也使用了公共行政的概念。《代议制政府》发表前后，英国上下正在对文官制度改革进行讨论，密尔也对此发表了意见。密尔认为，“……人民议会更不适于执掌行政，或者事无巨细地对负责行政管理的人发号施令。即使出于好心好意，干涉也几乎总是有害的。每一个公共行政部门（branch of public administration）都是一种技术性业务，它有它自己的特殊原则和传统规则，其中许多东西，除了在某个时候参与过该业务的人，甚至无人知晓，而且实际上不熟悉该部门的人对它们是不大可能予以适当重视的。”
因此，“将建立起一种官僚体制，并为这一官僚体制培训人手，他们将被教会至少某些政府和公共行政（public administration）的经验原则。”
在这两段话中，public administration显然已经成为作为整体的行政部门的称谓（这是与Franco -Gallia英译本中作为由议会负责的政府的publick Administration大不相同的），也获得了用来表示行政活动的功能，表明这一概念比在麦迪逊的时代有了更大的适用范围，或者说，变得更加现代了。
密尔之所以能够形成如此具有现代性的公共行政观念，是因为他所讨论的对象是已经具有高度现代性的文官制度。通过对文官制度改革的思考，密尔比威尔逊更早表达出了行政是一个事务性领域的观点。因而，在密尔这里，公共行政的概念已经被赋予了许多与技术性相关的内涵。不过，当我们读到密尔对行政特殊性的描述时，还可以看到密尔对公共行政概念的使用隐隐约约地包含有突出行政之公共性质的内容。因为，密尔这样写道：“在每一个国家，行政都是政府行使直接权力的部门，并且是直接和公众打交道的；个人的希望和恐惧主要是指向它的，政府的好坏，以及政府的恐惧和威信，也都是主要通过它而表现在公众眼里的。”
也就是说，由于行政所施与的对象是公众，所以它的活动必须具有公共性。
在法语中，“公共行政”一词要比在英语文献中出现得更早一些，早在1575年，一本法文著作中就出现了l'administration du public的表述。
在前面考察“公共”和“行政”两个概念的使用时，我们已经分别对孟德斯鸠和卢梭的著作进行了认真阅读，在这里，当我们考察“公共行政”概念在法语世界中的成长和使用情况时，还需要来重读孟德斯鸠和卢梭等人的作品。这种阅读让我们发现，卢梭在《社会契约论》中曾经使用了l'administration publique的概念。
尽管《社会契约论》通常被认为属于国家学说范畴的伟大作品，而在实际上，它却是最早涉及政府合法性问题的著作之一。因此，关于行政，卢梭也有许多非常精彩的讨论。比如，在论及君主制时，卢梭认为，“我们根据一般的比率已经发现，君主制仅仅适合于大国；就君主制本身来加以考察时，这一点也得到了确认。公共行政（l'administration publique）越是庞大，君主对臣民的比率就越小，并且越接近于相等，所以，在民主制之下这个比率就等于一，或者说完全相等。”
这里的“公共行政”显然是指所有政府机构，当它无限大的时候，也就意味着所有臣民都在政府中任职，因而都变成了君主，所以二者的比率就变成一。这是卢梭所设想的一种绝对民主制的情况。如前所述，卢梭对于“公共”观念的形成有着非常大的贡献，但在《社会契约论》中，l'administration publique的表达式却仅出现了一次。这向我们传达的可能是这样一种信息：卢梭虽然发现了行政的重要性，但在他的时代，行政的公共性却并不是一个迫切的问题，相反，在资产阶级革命中，学者们首先需要明确的是主权国家的公共性，只有这样，才能实现对不具有公共性的王朝治理模式的超越，才能使资产阶级的利益在公共利益的名义下得到保障。因此，卢梭虽然使用了l'administration publique的概念，却并没有就这一概念作出进一步的探讨。
特别需要指出的是，在美国宪法中未见administration一词，而在法国1791年的宪法中，则多处使用了这一词语，到了1799年宪法（又称“共和八年宪法”），更是数次出现了d'administration publique
的表述。虽然“共和八年宪法”是为了确立拿破仑的合法地位而制定的，但是，拿破仑一生殚精毕力于推翻封建统治、巩固资产阶级革命成果、维护法兰西民族独立，所以，他为此而重新架构新行政体系的努力也肯定会体现在这部宪法之中。尽管拿破仑所建立起来的仍是集权的甚至专制的行政，但与封建统治相比，他以“公共行政”一词来自称其行政体系也是不为过的。当然，拿破仑时期的所谓公共行政是与今天我们所说的公共行政不能相比的。但是，公共行政这个概念的使用，是可以看作对法国大革命中所包含的建构新型政府及其行政的理念所进行的正确诠释，可以说是开创了现代公共行政建构的先河。
另一本值得一提的著作便是托克维尔出版于1835年和1840年的《论美国的民主》，在这部著作中，托克维尔较多地使用了l'administration publique的表达式。当然，托克维尔在这里所使用的“公共行政”一词在含义上还是比较模糊的，有的时候是指政府，有的时候则是指政府的活动，更多的时候是指政府的公共服务。例如，当托克维尔谈到欧洲政府在变得越来越集权并且延伸到私人活动领域和越来越直接地控制个人的行动时，所使用的就是l'administration publique一词。
在另一处，托克维尔分析道，“由于人们越来越不能单独地去生产生活上的必需品，因而政府承担起了这项任务，这样下去的话，一切公民不能独自经营的事业都将会全要政府（l'administration publique）来管了。”
应引起注意的是，在这一处用法中，托克维尔谈到了一种趋势，即政府取代社团的趋势。他对这种趋势的看法是，“政府当局越是取代社团的地位，私人就越是不想联合，而越要依靠政府当局的援助……如果一个民主国家的政府到处都代替社团，那末，这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危险。”
很明显，他在这里所使用的“公共行政”（l'administration publique）一词是带有批评的性质的。因为，他在使用这个词的时候是指政府把人们通过自由联合以解决社会问题的方式排除在外的一种状态。托克维尔关于公共行政的这一认识显然影响了后世对公共行政内涵的理解。正如弗雷德里克森所批评的那样，“许多公共行政文献把这一领域界定得十分狭窄，通常把公共行政界定为政府行政”，这种界定使得“志愿组织、非营利组织、企业”的运作以及它们之间的相互作用等话题被排除在了公共行政之外。
其实，早在托克维尔之前，在法国就已经出现了一部专门研究公共行政的著作，博南（Charles -Jean Bonnin）的《公共行政原则》（principes d'administration publique）一书是在1812年出版的，而且是直接以d'administration publique为题来研究行政问题的。根据罗格斯（Mark R. Rutgers）的看法，在该书中，博南试图把对行政问题的研究作为一门科学来看待，而且要求在法学和社会学（需要指出的是，作为学科的社会学在这一时期是不存在的，这里的“社会学”应该被理解成一种研究取向）中间求得平衡，以确立行政学的位置。最为重要的是，博南要求把“公共行政”定义为对一种特殊社会关系的认知和对一种规则的应用，而且这些规则是建立在公益（general interest）基础上的。博南特别指出，公共行政不仅要规范个人与其事务之间的关系，还要能够解释社会行为。
总体看来，博南关于公共行政的探讨是以公益为基础的，这实际上已经基本把握了公共行政的公共性质。同时，博南也要求突出公共行政的技术内容，所以，他激烈地反对把政治学或哲学作为行政学的基础。正是这一点，使《公共行政原则》不同于当时的各种政治学著作，甚至可以被看作是行政学的先驱性作品。既然博南已经能够对公共行政作出专题研究，也就表明，在当时的法国，公共行政是一个相对独立的领域已经是一个人们普遍接受的认识了。也正是由于这个原因，当托克维尔谈到与政府相关的问题时，才能够无须进行定义地使用“公共行政”的概念。
除了《论美国的民主》这一游记式的畅销作品，托克维尔还给世人留下了另一本更受历史学家称道的著作，这就是《旧制度与大革命》。与《论美国的民主》中描述“新世界”时难以掩饰喜悦的笔调不同，在谈到法国自身的问题时，《旧制度与大革命》的作者在行文中则充满了凝重。托克维尔看到，“民主革命扫荡了旧制度的众多体制，却巩固了中央集权制……以至人们心安理得地将中央集权制列为大革命的功绩之一。”
也就是说，作为西欧绝对国家的顶峰，大革命前的法国拥有当时最为完善的集权官僚体制（事实上，普鲁士的官僚体制就是腓特烈二世从法国“进口”的
），大革命虽然在政治上宣称要摧毁旧制度，而在行政上则出于集权统治的需要而继承甚至巩固了这一官僚体制。所以，在当时的历史条件下，法国的行政部门是高度发达的。在这种情况下，出现了较为系统的行政研究也是不足为奇的。在卢梭等人的公共性启蒙的影响下，这种行政研究以公共行政的名目行世更是不难理解的。
由此看来，尽管后来美国人在公共行政的研究中取得了人们普遍承认的成绩，但是，法国人对这个领域的认识则是有着开拓性贡献的。美国学者丹尼尔·马丁（Daniel W. Martin）甚至认为，与美国相比，在行政学较早发展的法国，公共行政的表述也更早且更广泛地出现。可以想象，如果公共行政的发展在法国没有中断的话，我们完全有理由相信，如今在全球具有重要影响力的公共行政学的众多贡献将被归于法国，而不是美国。然而，可惜的是，由于立法对行政的干预、战争和国内政权的变动，这方面的文本呈现萎缩的状态。
对此，马丁极其惋惜地评价道，“由于法国在行政学的研究方面的中断，使整个行政学遭受了极大的损失，因为美国人花了50年的时间重新来发现和认识一些早已为法国人熟知的行政思想。”也许马丁的评价有些言过其实，但是，一个不容怀疑的事实则是，法国人较早地发现了公共行政并作出了研究。
我们已经指出，德国的行政研究传统也是比较早的，威尔逊等行政学创建者自己就承认受到了德国行政思想的影响，我们在前面已经指出了威尔逊通过其老师与斯坦因和布隆赤里之间的学缘关系，而且这也是今天行政学界普遍认同的事实。行政学界一般把德国16世纪至18世纪的“官房学”看作是行政学的早期形态。同法国的警察学类似，德国和奥匈的官房学也在努力为行政人员建构一个知识体系。重要的是这一追求已不再仅仅出于为国王服务的目的，而是为了教育广大的行政人员和希望规范他们的行为。这一点其实就是官房学的开创者之一尤斯蒂（Von Justi， 1720—1771）所说的，行政不再是统治者的执行工具，而是服务于国家的抽象目标。
在18世纪，德国的研究者已经开始努力去把the general interest和the ruler's interest区分开来。到了19世纪，德国基本上是在greatest happiness of all的基点上去开展研究工作的。当然，从今天的角度看，官房学并不是行政学，因为它试图包罗万象，是以一个有着极其庞杂内容的学科体系的面目出现的，而行政学只是被作为它的一个极小部分的内容来看待的。而且，就其性质而言，“官房学在研究特点上过分地走折中路线，在自由观念已逐步盛行的当时，它和君主制走得太近。”
不过，在官房学中，已经能够把行政单列为一个部分来加以研究，特别是它有着强烈的为国家利益服务的愿望，从而决定了它包含着走向认识行政的公共性的逻辑。
德法是紧邻，德国受到法国的影响是不言而喻的。法国大革命后，欧洲各国的政治格局都发生了巨大的改变，从而在统治以及社会治理结构的变化中突出了行政的问题。在这种历史背景下，学者们关注到行政并对它加以研究也就是自然而然的事情了。虽然在德国当时的政治条件下去研究行政学显得有些超前了，但考虑到法国大革命后的政治以及治理结构的影响，德国是能够走科学研究先行于实践的道路的。事实情况也正是，此时的德国也同整个欧洲大陆一样，关注国家的热情逐渐地降温，而以行政法的视角去认识社会治理行动的学术兴趣却日渐流行了起来。从学术发展的逻辑来看，在用“绝对国家”否定“神权国家”到再用“现代国家”否定“绝对国家”这样两个阶段中，关于建构一个什么样的国家的问题，都必然会更多地吸引学者们的注意力。然而，当在理论上完成了现代国家建构的基本方案之后，也就必然会进一步地去思考如何在现代国家的框架下去开展治理的问题。这样一来，也就会走向对行政问题的关注了。另一方面，由于专制的观念已经遭到唾弃和民主的理念已经确立，特别是18世纪的启蒙思想家已经呼唤出了法的精神，在对治理体系以及行动过程的研究中，去从行政法的角度进行思考也是必然的。正是这一学术发展逻辑，推展出了斯坦因的行政法研究。
斯坦因的研究工作也许是以孟德斯鸠为起点的，也就是说，既然孟德斯鸠把行政权单列了出来，那么，行政权在从与其他权力间的外部制衡关系走向内部的时候如何体现法的精神，也就是如何在法的原则和规范之下去发挥其功能以及如何运行，就是一个需要加以专门研究的问题了。斯坦因所从事的正是这项工作。在斯坦因看来，政府是专门执行法律的机构，而且，尽可能好地执行法律是政府的首要责任和目标。其实，在19世纪中后期，将行政定义为法律的执行或应用已较为普遍。一旦把政府定位于对法律的执行，思路也就清晰了起来，那就是，政府执行法律的行动就是行政，而行政自身也需要得到法律的规范，因而，就有了行政法。就此而言，斯坦因实际上是把孟德斯鸠行政权的认识推进到了一个非常深入的层次了。斯坦因的贡献还不仅仅限于行政法学的建构，而是从行政法的视角出发对整个行政体系及其过程都进行了研究。所以，在很多学者的眼中，斯坦因是被作为公共行政学的重要奠基人看待的，不仅在德国，而且在法国、奥地利、荷兰等国家，人们都认可斯坦因的行政学奠基人的地位。
我们今天是把威尔逊看作行政学这门学科的创始人的，而威尔逊在他的《行政之研究》中是把这份功劳归于斯坦因的。
斯坦因是黑格尔的追随者，但他们在谈及“官僚”时，观察角度和观点却完全不同。黑格尔把官僚（行政人员）看作普遍利益的承载者，认为他们是通过服务于国家而促进社会公益的。从黑格尔的《法哲学原理》看，他要求把官僚看作一个独立的要素，认为官僚是国家与社会的中介，是能够成为为着公共利益而努力奉献的英雄的。与黑格尔不同，斯坦因所担心的是官僚（行政人员）沦为特殊利益的工具。所以，他反对把官僚看成是公共利益的承载者。不过，斯坦因也是强调官僚的道德价值的。
尽管斯坦因与黑格尔有着这些不同，但是，他们的共同点是在对官僚的考察中阐述了关于行政是一个独立的部门的认识。虽然他们关于行政的认识还比较粗糙，关于行政的相对独立性在他们的表述中也是非常模糊的，但沿着他们的思想前进的话，是可以逻辑地导向行政公共性的观点的。所以，可以把他们的思想看作公共行政理论形成过程的准备阶段中的成果。
我们知道，在思想史上，黑格尔是第一次真正将市民社会从政治领域中剔除出去的，从而让市民社会与国家作为两个不同的领域而存在。也许这是出于证明他的辩证法的需要，即市民社会与国家是分立的，然后通过官僚的中介而重新在作为伦理性的国家理念下得到统一。但是，正是他的这一区分，准确地把握了现实，而且被其后国家与社会的发展所证实。由于黑格尔认为市民社会与国家是既分立又共在的，所以，他拒绝了18世纪英法启蒙思想家们“社会先于国家并决定国家”的理论，从而使普遍利益和特殊利益的统一成为可能。黑格尔对市民社会与国家关系所作出的这一修正，乃是政治哲学中自博丹创撰“主权”概念、卢梭发明“公意”概念以降的最富有创意的革新。
但是，黑格尔所实现的这一创新完全是出于证明普遍利益与特殊利益可以统一的需要，只是在证明的过程中引入了官僚的概念从而附带地阐述了他关于行政的思想，目的是要为普遍利益与特殊利益的统一找到一个中介和支点，至于现实以及实践中的问题，则不在他的思考之列。与黑格尔不同，斯坦因所关注的是现实的社会治理操作问题。所以，斯坦因的Handbuch der Verwaltungslehre（一般译为Handbook of Public Administration，但确切的翻译应该去掉public）中只有约四分之一的篇幅谈论国家的哲学或抽象意义的行政，而大部分的注意力都集中在对社会现实问题的讨论方面。
在行政的公共性问题上，黑格尔与斯坦因是从不同的方向走到这个交汇点上来的。在黑格尔那里，市民社会所拥有的是特殊利益，国家所代表的是普遍利益，作为把普遍利益与特殊利益统一起来的行政，既不代表普遍利益也不代表特殊利益，或者说既代表了普遍利益又代表了特殊利益，因而是具有公共性的。斯坦因所拥有的是一种务实的态度，他并不关注行政的公共性等价值判断，而是更多地从操作的层面去研究行政的问题，所以，他所开辟的是行政学的“工具理性”传统。从斯坦因的Handbuch der Verwaltungslehre来看，较多地关注的是具体的行政事务，他是从政策、官房学传统、行政法、政府、经济、财政等多个角度来考察行政事务的。因而，是可以把斯坦因的行政概念理解成共有的和普遍性的因素，它存在于与政府相关的每一个领域之中，又超越了所有这些领域。如果每一个领域中都存在着利益冲突的话，那么在行政的问题上，则不存在这样的冲突。所以，是具有公共性的。也正是在此意义上，斯坦因赋予了行政科学以极其重要的地位。他认为，关于国家的学问是所有知识的统领性学问，而行政学又是国家学问里的最高级学科。
尽管在黑格尔和斯坦因那里已经有了公共行政的思想，但是，公共行政（Die Öffentliche Verwaltung）的概念在德语中出现得是比较晚的。从文献梳理看，直到马克斯·韦伯那里，才在其著作使用了Die Öffentliche Verwaltung一词。在《经济与社会》中，当韦伯论述国家机构时，他认为，现代国家的统治不在议会的演说和君主的告示里，而是在日常的行政管理（verwaltung）中。在对国家与企业的内部统治关系所具有的相似性进行证明时，韦伯提到了“公共行政（öffentlichen Verwaltung）中的行政管理物资”。
通过对《经济与社会》中使用公共行政一词的前后文对照，可以发现，韦伯所谈到的“公共行政”是指国家的所有机构。在“法律社会学”一章中，韦伯对“行政”和“公共行政”进行了明确的阐述，“行政不仅仅是一个公法的概念。有私人的行政，诸如自己家庭的预算或者一个赢利企业的行政，也有公共的（öffentliche）行政，也就是说，通过国家机构或者其他的、由国家给予合法化的、即他治的公共（öffentlicher）机构进行的行政。”
在他看来，“公共”行政（“öffentlichen” Verwaltung）在广义上不仅包括立法与司法，而且包括公共机构中去除前二者所剩余的，或称之为“政府”（Regierung）的工作。可见，韦伯所谓的“公共行政”是一个广义的政治概念，如果译为国家管理可能会显得更准确一些。因为，韦伯是用“公共行政”这个词来指称国家全部政治、经济活动中的管理方面的内容。也就是说，韦伯没有把公共行政理解为政府的行政，而是在与私人领域中的行政管理的比照意义上来定义公共行政的。这是一种较为模糊和较为宽泛的理解。在韦伯之后，也一直有许多学者持这种主张，即对公共行政的概念作这种模糊的理解。
不过，总的看来，德国的学术界关于公共行政的理解与英语世界有着很大的不同，即使在今天，德国学者也没有表现出对英语世界中的“公共行政”概念的认同。在我们的印象里，德国由于较为关注国家而忽视了对公共行政的研究。虽然我们说斯坦因的研究工作是在从“国家”向“法律”的视角转换过程中进行的，但是，从其思想基础来看，斯坦因对行政的论述仍是建立在“国家”概念之上的。从黑格尔开始，直到今天，德国的学术界都非常重视对国家的问题发表意见，即使是探讨行政的问题，也会把国家的概念放在首位，这就是德国学者蒂姆（Thieme）所指出的，“行政的现代意涵，尤其是公共行政，是建立在国家这个概念的基础之上的。”
对国家观念的这种依赖，使得德国的行政研究始终缺乏独立的动力。与之相比较，美国则有着一种“弱国家”（stateless）
的传统，所以，美国学者在探讨行政的问题时，总是有意无意地回避去涉及国家的问题。由于没有国家这一“目的”的束缚，美国学者也得以在行政的“工具”方面纵横驰骋，从而将公共行政的科学化、技术化取向推向了极致。在公共行政的问题上，德国和美国所代表的是学术立场上的两极。
如前所述，到了19世纪后期，在英语世界中，对“公共行政”这一表达式的使用已经非常普遍了。当然，在威尔逊提出“政治—行政”二分原则之前，人们关于公共行政中的“公共”这个定语的理解是含混的。此时，“公共”一词也许是出于一种政治区分的需要，即定义行政的政治属性，指出资产阶级革命后的行政不同于此前的那种服务于君主的行政，是具有“公共性质”的行政。另一方面，在把行政理解成管理的意义上，是要把政府中的这种以行政为名的管理与企业以及其他社会组织中的管理区分开来。所以，人们逐渐地习惯于使用“公共行政”一词了。可以说，在威尔逊刻意地把政治与行政区分开来之前，关于公共行政的理解一直是比较模糊的，是在把政治与行政混在一起而进行定义的，是在政治体系之外所进行的外缘区分。到了威尔逊的时期，在政党分肥制的条件下，由于行政受到政党活动的干扰，造成了许多社会难以承受的问题。这样一来，人们越来越不能满足于原先对公共行政的理解，因而需要在政治与行政的区分中去重新定义“公共行政”。威尔逊所做的就是这样一项重新定义公共行政的工作。也许威尔逊自己并没有意识到这一点，甚至他在自己的著作中还有意识地回避使用public administration一词。
在《行政之研究》中，威尔逊是这样定义公共行政的：“公共行政（public administration）是公法的细述和进行系统执行的活动。”
我们知道，《行政之研究》是威尔逊仓促整理的一篇演讲稿，虽然在这里提出了“政治—行政”二分原则，但公共行政的传统理解在这里也被保留了下来，在很大程度上，《行政之研究》的过渡性色彩还是比较浓重的。也就是说，在威尔逊的思想中，并没有严格地把政治与行政区分开来，相反，他所强调的是，“作为美国行政科学的基础性原则，必须在实质上包含民主政策的原则。”
即使是在谈论行政的事务性特点时，威尔逊也强调了行政与“政治智慧里的持久格言及政治进步中的永恒真理是直接相连的”。
所以，威尔逊所谈论的公共行政是与其后的学者们在“工具理性”和“形式合理性”的意义上所理解的“公共行政”有着很大不同的。而且，威尔逊对行政“价值中立”的问题所持的也是一种谨慎的甚至是保留的态度。
威尔逊是有着很强的政治情结的，从他1884年出版的《国会政体》（Congressional Government）一书中可以看到，他所强调的是，“权力和严格的责任是良好政府的基本内容”。
在该书中，威尔逊严厉地批评了政党分赃、政治腐败、立法机关缺乏责任感等，希望通过一个强大、高效、诚信、有责任和有能力的政府来解决这些问题，要求政府代表公共利益而非党派利益或其他特殊利益。在1887年发表了《行政之研究》后的9年时间里，威尔逊受邀在约翰·霍普金斯大学发表了多场关于行政学的演讲。从这些演讲中可以发现，尽管威尔逊的视角或思想都有所拓展，但他一直坚持认为行政是这个复杂的政治、法律、社会体系的一部分，并始终处于政治的旋涡之中。
例如，他在1891年说道，“行政学的基础是政治中那些历史上不断争论的、深入的、永恒的并已写入宪法的原则。”
他反对“官僚是一种中立工具”的简单化表达，甚至拒绝把公共行政看成是一种业务范畴。
对于威尔逊，福瑞（Brian R. Fry）等学者的评价是：在“美国民主的背景下”（强调责任和公共利益），将“英国的行政”（强调行政的强大）和“普鲁士的官僚”（强调专业能力和效率）结合了起来。也有学者指出，威尔逊认为公共行政借用企业管理技术是有先决条件的：构成企业管理基础的道德价值必须被构成公共行政基础的道德价值所取代或修正之。“换句话，他认为‘公共行政’中的形容词——‘公共’——是相当重要的，因为它所指的是指导公共行政的必要道德基础。”
不过，我们认为，威尔逊并没有给予“公共行政”这个词以特殊关照，他在使用“公共行政”一词时，包含了此前人们的使用习惯。在《国会政体》中，虽然威尔逊专列了“行政机关”一章，但内中出现的public administration一词是引自纽约《国家》（Nation）周刊的一篇报道。
除此之外，他自己并没有使用public administration。在《行政之研究》中，他也仅有一次提到了这个术语，并且没有什么特别含义，主要是指他所要呼吁人们关注的行政，目的是要劝说人们关注行政、研究行政，唤醒人们对行政的意识。
在被一些学者称为第一本行政学教材的《比较行政法》（1893）中，古德诺使用了public administration这个词语。不过，在专门讨论行政概念的章节中，却没有使用public administration一词，这说明他并不认为public administration一词是一个重要的行政概念。在《比较行政法》讨论行政概念的章节中，古德诺提到了行政的五个部分（外交、军事、司法、财政、内务）和三层含义，所使用的是the administration of government，general administration，the administration of estate，the ad -ministration of business等概念，却没有提到public administration。在该书其后的内容中，古德诺6次使用了public administration，其中5次都是用来指称“公共行政的法令”（decree or ordinance of public administration）的。更为奇怪的是，古德诺对public administration一词的这6次使用，都是在讨论法国行政的章节中。在1900年出版的《政治与行政》（Politics and Administration）和1905年出版的《美国行政法的原则》（The Principles of the Administrative Law of the United States）两部著作中，古德诺除了在引用Robert Harvey Whitten于1898年出版的Public Administration in Massachusetts一书时出现过public administration一词，他自己却没有使用这个概念。
在今天，人们毫无争议地认为，威尔逊是科学的公共行政学这门学科的创始人，同时，古德诺的贡献也是巨大的。可是，他们在演说中或引用他人著作的时候使用了public administration一词，而在自己的论述中却没有使用这个概念。也许这是因为当时企业的发展还不成熟，即私人行政还没有成为一种值得关注的现象，所以没有必要在与私人行政相比较的意义上使用公共行政的概念。当然，企业化（businesslike）是文官制度改革的重要口号，但这句口号更多只是具有舆论上的符号意义，并没有什么明确的内涵，它所表达的只是改革者们对私人企业因为具备较高的专业化水平而表现出较高效率这一事实的模糊向往，并没有人看到私人企业在其行政中有什么值得借鉴的原则性要素。所以，在文官制度改革运动中，“私人行政”并没有进入学者们的视野之中，因而也就没有必要把行政与公共行政区分开来。
私人行政的大发展发生在20世纪初期的“进步主义运动”中，公共行政的概念也正是在这场运动中流行起来的。正是因为私人行政成了一个不可忽略的研究对象，学者们才迫切地感到有必要使用公共行政的概念，以使之与私人行政区别开来。威尔逊是“进步主义运动”的领导者，但在领导这场运动时，他的身份是美国总统，而不是政治科学家。所以，他虽然为公共行政学的研究立下了开创之功，但对公共行政概念的流行却没有贡献多少力量。另一方面，当他通过《行政之研究》而把公共行政研究正式提上政治科学家们的议事日程时，也使公共行政概念的流行成为一件必然会发生的事情。在此意义上，无论威尔逊使用public administration一词与否，都仍可以把他看作公共行政专门研究的发起人。
到了20世纪20年代，public administration作为一个学术概念在行政学界得到了广泛接受。1921年，成立于1906年的纽约市政研究所（the New York Bureau of Municipal Research）更名为The National Institute of Public Administration。这说明，到了20世纪的20年代，在知识界使用public administration开始变得时尚起来。
怀特的《公共行政学导论》（Introduction to the Study of Public Administration）发表于1926年，此时，正如书名所示，the study of public administration这一提法已广为人们接受，说明这已经不再是威尔逊的the study of administration时代了。1939年，在怀特协助下建立了一个行政学的组织——American Society for Public Administration，该组织主办的《公共行政评论》（Public Administration Review）就是由怀特担任主编的。其实，在更早的1923年，伦敦的Royal Institute of Public Administration就已经创办了学术期刊《公共行政》（Public Administration）。不仅如此，这一术语开始在大学学位、研究机构、杂志、书籍等标示性内容中也得到了广泛使用。同时，学者们也试着在纯粹的经验描述之外归纳出一些原则性的要素，出版了大量以principles of ...为题的文献，从而使公共行政研究进入了一个系统化研究阶段。
与威尔逊之前的学者不同，这个时期的学者们在政府、政治以及司法活动中也区分出不同的行政。这一点在威洛比的三部著作的题目中得到了充分的体现。从1927年到1936年，威洛比陆续出版了Principles of Public Administration（1927）、Principles of Judicial Administration（1929）、Principles of Legislation and Administration（1936）。这三部著作的书名一方面代表了这一时期的学者对行政原则的关注；另一方面，也说明公共行政是区别于司法管理和立法管理的。同时，也证明了学者们是在政府这一狭义的国家行政机构的意义上来探讨公共行政的。这就是登哈特所说的，在这一时期，公共行政已经成了政府行政的代名词，“美国的公共行政（public administration）首先开始于对政府行政的研究（the study of government administration）”。
在这个时期，人们对公共行政的公共性问题还没有给予充分的关注，只是朦胧地意识到public administration不同于business administration和public service。“business主要考虑赚钱，与之不同，public service只关心提供服务、规范公众或群体行为”。
整体来看，从威尔逊到20世纪20年代，公共行政都更多是作为一个研究课题出现的，是一个研究领域，而不是被作为政府的一种功能（function）或者事业（enterprise）来加以认识的。
所以，这个时期的学者们较为关注原则的问题。只是到了50、60年代，公共行政才不再只是作为一种研究领域而存在，而是开始以一种专业（profession）的面目出现。这一点集中体现在沃尔多（Dwight Waldo）的《公共行政研究》（The Study of Public Administration）中。
沃尔多的《公共行政研究》于1955年出版，在这本书中，沃尔多给了“公共行政”两个定义：其一，公共行政是人和物的组织与管理，目的是要实现政府的目标；其二，公共行政是适用于国家事务管理的科学（science）或艺术（art）。
沃尔多对“公共行政”和“行政”进行了区分，并加以分别探讨。他认为，“公共行政（public administration）是行政（genus administration）这个属中的一类（species），而行政部门又是人类合作行动（cooperative human action）中的一个方面。”
沃尔多在对公共行政的发生史进行总结后，概括出了四种认识公共行政的途径：第一，把公共行政首先看作是与政府、国家相关的事务，与维护主权、保障合法行动、提供社会福利等政治过程相关联；第二，把一切公共活动或公共事务都作为公共行政的范畴来加以认识；第三，认为公共行政就是政府所从事的事务；第四，根据结构—功能分析方法（structural -functional analysis），所有政府（只要它是合法的）都有一种内在的、固有的、与生俱来的、普遍的特质，这种特质就是公共行政。作为一部教科书性质的作品，《公共行政研究》综合了诸如结构—功能主义、行为主义等当时流行的社会科学方法，对公共行政这一研究对象作了较为全面的考察，也为公共行政的概念注入了更多的理性内涵。尽管沃尔多与西蒙开展过论战，但与西蒙一致的方面则表现为他也将行政行为纳入了理性行动（rational action）的范畴之中。
上述可见，“公共行政”一词有着形成和演变的历史，这个历史也就是政府的轮廓及其活动内容逐渐清晰的历史。正是历史的持续向前迈进，到了20世纪中后期，才有了明确的以公共利益为导向的公共行政。所以说，在我们的时代，公共行政才刚刚兴起。在人类行政的演进史中，在从早期的统治行政到未来的服务行政发展的整个过程中，公共行政所扮演的是一种过渡性的角色。人类历史上的每一个时期都有行政，却不是任何一个时期的行政都能称作公共行政。在我们看来，近代社会治理所推展出来的是一种“管理行政”，它既不同于工业革命之前的统治行政，也不同于未来的服务行政。然而，在管理行政的框架下，由于政治进化的原因，却塑造出了公共行政这一形式。不过，管理行政与公共行政之间又存在着深刻的矛盾。因为，管理行政所能够容纳的只是具有形式合理性的公共行政，而具有实质合理性的公共行政则必然成为管理行政的否定力量，会在摒弃管理行政的过程中呼唤出服务行政。弗雷德里克森提出，如果我们坚持使用“公共行政”一词，如果我们坚信这个词是对“公共行政”的理论和实践的最佳描述，那么，我们就需要更多、更严谨的讨论和界定，以促成理论和实践上的更多的共识。
但是，如果我们这样做了，所形成的共识就是对管理行政的否定和对服务行政的追求。因为，只有服务行政才是公共行政的完成形态。