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在我国，当人们在今天谈及那些与政府相关的活动和事情的时候，“公共行政”一词已经得到了广泛应用，无论是在学术探讨、理论研究还是实践描述中，这个概念都会被人们用来表达与政府过程相关的活动。但是，究竟“公共行政”一词的准确内容是怎样的，学者们却很少深究。我们发现，在一些出版物中，甚至可以看到“奴隶社会的公共行政”“封建社会的公共行政”等表达式。这就向我们提出了一个问题：公共行政是不是一种人类社会亘古就有的治理模式呢？对这个问题的回答，显然关系到对公共行政的性质和形式的基本认识，而且，这种认识在一定程度上可能会决定中国行政改革以及公共行政重建的方向。
20世纪80年代初期，我国在恢复和重建行政学这个学科的时候，很少有人使用“公共行政”这个词，当时习惯使用的是“行政管理”一词，只是在需要把这个词翻译成英文的时候，我们才把“行政管理”翻译成public administration。直到90年代后期，中国学者才开始逐渐地习惯了公共行政这个词。为什么会出现这种情况，从理论上推测，在80年代，我国的学术语境中所包含的是用阶级分析的立场、观点和方法去认识问题和解决问题的要求，而“公共行政”这个表达式中的定语即“公共”一词恰恰模糊了阶级性。所以，当时的学者凭着对学术语境的敏感性，是不愿意使用“公共行政”一词的，即使是在移译外文著作时，也不愿意把public administration直译为“公共行政”，而是转译成“行政管理”。这一点，在我们阅读80年代翻译过来的一些西方文献中是不难发现的。
90年代后期，随着学术语境的转变，出于与西方学术交流和对话的需要，也随着文献移译的增长和学成归国的学者数量的增加，“公共行政”一词开始被更多的学者使用。但是，在这同时，也出现了概念混乱的问题。当“公共行政”一词成了流行语之后，学者们在使用“公共行政”“行政管理”“公共行政管理”等概念的时候，表现出了极大的随意性，甚至根本不去考虑研究对象的性质，从而出现了上述所说的所谓“奴隶社会的公共行政”“封建社会的公共行政”等表达式。如果说公共行政是存在于人类社会一切历史阶段的行政模式的话，那么前近代社会甚至近代社会的将近两个世纪的政府服务于阶级统治的性质就被抹杀了，而且我们今天的行政改革在何种意义上去建构政府的公共性内容也就失去了理论支持，特别是政府的公共服务能否被理解成像封建社会的那种特权实现的状态？也是不得而知的。
正是由于这个原因，我们提出了“统治行政”“管理行政”“服务行政”的表达式和解释框架，目的是要让人们去把握行政的历史性特征。
在我们看来，统治行政是在政治与行政尚未实现分化条件下的行政管理活动，它直接服务于阶级统治和统治利益的实现，属于统治阶级的行政。管理行政是建立在政治与行政分化的基础上的，它的政治功能被隐含在了对社会的管理活动之中，它在工具理性的原则下开展活动，实现了职业化和非人格化，所追求的是形式合理性，技术专家是行政活动的主体，通过科学化和技术化的改进去实现效率目标。至于行政的政治内容和伦理价值，都是在行政过程开始之前就已经确立了的，属于行政过程之外的东西，并不是行政活动所要关注的事情。在学术界，也把管理行政的这种状况称作为“价值中立”，意思是说它独立于或凌驾于一切党派、利益集团以及公众之上，不受政治纷争的干扰。正是这种所谓的“价值中立”决定了行政的公共性。应当看到，“公共性”是一个指称行政的实质性内容的概念。但是，以管理行政的形式出现的行政在公共性的意义上还只是一种形式化的公共性，而不是实质意义上的公共性。所以，对于统治行政而言，是无所谓公共性的问题的，只是在管理行政出现了之后，才有所谓公共性的问题。然而，管理行政的公共性又是一种流于形式的公共性，是必然要在人们的公共性追求中被加以扬弃的一种行政模式。
能够取代管理行政的将是服务行政，服务行政将要超越的是任何停留在形式上追求公共性的做法，它在服务精神的引导下开展行政活动，通过对自身的管理而服务他者，通过服务而营造起一个合作治理的局面。对于服务行政而言，一切社会治理主体都在自我管理、相互服务中去在社会治理过程中实现合作。在这种情况下，服务与合作是具有普遍性的行为模式，管理是从属于服务和合作的，是服务与合作的必要手段。在管理行政模式中，行政无非是作为管理活动及其过程的总和，这种作为管理的行政要求一切活动都凌驾于管理客体的个体性之上，所追求的也是形式上的统一性，所具有的则是一定程度上的形式公共性特征。随着管理行政向服务行政的转变，行政的管理内涵将被服务与合作所置换，而且，通过服务与合作，也将对管理意义上的形式公共性作出有效的矫正。虽然服务与合作并不把对公共性的追求作为自己的核心内容，但是，在用服务与合作去矫正管理的形式公共性的时候，在促进全社会的利益最大可能地实现的时候，实际上赋予了行政以公共性，而且，所实现的是一种实质性的公共性。服务行政是公共行政的完成形态，是具有实质公共性内涵的行政。
也就是说，公共行政这个概念是有所特指的，是特指现代化过程中所产生的行政模式。在前现代的历史阶段中，有行政，但那种行政却不是公共行政，在中国古代，是直接称其为“行政”的。在今天，如果谈及这个时期的行政模式的时候，在行政活动行为的意义上，是可以称为“行政管理”的，如果考虑到其性质的话，称为“统治行政”较为合适。至于公共行政是何时产生的，我们只能说，由于它在近代社会经历了一个较长时期的演进过程，所以，很难说是在某个具体的时间点上出现了公共行政。不过，从威尔逊《行政之研究》一文的叙述中可以看到，威尔逊是倾向于到德国去寻找公共行政的发源地的。威尔逊认为，行政学“是一门外来的科学”，“首先在欧洲受到重视”，“是由法国和德国的教授们发展起来的”。
在他看来，普鲁士的斯坦因的《行政学》从行政法的角度开始了对行政的研究。如我们上述指出的，由于斯坦因已经初步地对政治与行政加以区分，所以，可以看作是对公共行政的朦胧觉识。而且，当时的行政实践也的确反映出了一些公共行政的特征，比如，普鲁士的腓特烈大帝在其父亲基业的基础之上开始建立了普鲁士的公共办事机构，并使之成为极其认真地为公众服务的机构。腓特烈三世在斯坦因的鼓励下，又设计了许多内容更为广泛的组织，把这一工作往前再推进了一步，奠定了后来普鲁士行政管理工作的坚实基础和具体形式。然而，在很大程度上，英国和美国却成了公共行政事实上的发源地，英国1870年颁布的“第二枢密院令”与美国1883年颁布的“彭德尔顿法案”应当被看作公共行政正式出场的标志性事件。至于在公共行政的研究方面，美国人做出了奠基性的贡献，而威尔逊的《行政之研究》恰是公共行政研究的第一份标志性成果。
公共行政是在近代社会中产生的一种行政模式，正是人类进入了近代社会，出现了社会的分化，统一的整体性的社会被分化成不同的领域和不同的部分，政府与社会也在分化中成为相对而立的两个领域。当政府与社会处于一体化的状态时，政府所代表的也就是这个社会中的某一个阶级或阶层的利益，只有当政府相对地独立于社会时，才有可能凌驾于社会之上而成为具有公共性的存在物，作为它的动态形式的行政也才有可能成为公共行政。在近代之前的农业社会，政府（如果把那个社会中的管理活动主体即朝廷及其派出机构称作为政府的话）与社会是一体化的混沌整体，政府居于社会之中，是作为社会的一个部分而出现的，它本身就是统治的力量。即使在独立性的意义上去认识它，所看到的也是它作为统治阶级最高代表——皇帝、国王等的手臂和工具的性质。对于这种统治型的政府，只适用于阶级分析。
近代社会，虽然阶级以及阶层的存在依然是一个确定无疑的社会现实，但社会的领域分化模糊了阶级和阶层间的边界，政府的管理诉求淡化了管理对象的阶级和阶层特征，特别是民主以及法制的行政环境，在社会生活以及政治活动的领域中实现了各个阶级与阶层的对冲，并制造出了一种表面平衡的假象。在这种情况下，政府也就以一个相对独立的实体而存在了，至少在表现上是这样的。这样一来，政府的行政活动也就可以超然于阶级以及阶层的对立和冲突之上，从而在古德诺所说的“执行”的意义上去全力谋求技术化以及效率目标的实现。正是这种行政，才被人们看作公共行政。但是，我们已经指出，由于这个社会的阶级以及阶层的对立和冲突依然是基本的社会现实，政府及其行政是不可能在实质性的意义上获得公共性的，至多只能在形式上去营造公共性的假象。也正是在这个意义上，我们说近代以来的行政只是在形式上具有一定的公共性，而在实质上，并不具有公共性，只有在人类社会的新的变革中，行政的公共性才能得以充分的建构。
在农业社会，政府也会承担一些诸如道路、桥梁、水利等工程建设，在今天，我们也把这些工程项目称作“公共工程”。其实，在农业社会的历史条件下，是没有所谓公共意识的，也没有人把这些工程项目称作“公共工程”。尽管如此，由于存在这些事务，政府行为表现出一定的近似于公共行政的性质。但是，仅仅是这些事务还不足以证明政府的性质，因为，在某种意义上，政府所从事的这些所谓“公共工程”建设项目恰恰是为了实现更加稳固的统治之目的的。而且，这些事务在政府活动内容方面所占的比重也是极其有限的，对政府的性质并没有产生什么影响。所以，如果根据这时的政府承担了一些“公共工程”而判断其行政是公共行政的话，显然是言过其实了。
马克思就曾准确地指出，亚洲的政府中所包含的“公共工程”部门是它不得不执行的一种经济职能，但这种行政仍然是隶属于阶级统治的目的。所以说，统治行政中存在一些“共同性”的内容，却没有公共性的问题，或者说，统治行政不具有任何可以表现公共性的方式。具体来说，这些“公共工程”都是服务于维持统治秩序这一整个政治共同体之共同利益的，政府对它们的承担并不是存在差异的私人利益相互抵消的结果。而在现代社会，哪些工程被确立为公共工程，则一定包含了私人利益相互抵消的过程。即使到了近代，在工业革命之后也不是立即就建立起了管理型政府，其行政也并不是一下子就转化为了公共行政。在工业革命后的200多年历史中，政府的统治职能与管理职能是处在一个此消彼长的过程中的，行政的公共性也一直处在一个量的积累阶段。直到19世纪80年代，这个量的积累过程才导致了质的变化，才出现了“公共行政”。
也就是说，公共行政是人类社会发展到一定历史阶段的产物，它是适应工业社会的治理要求而产生的，随着后工业社会的到来，公共行政将会经历一次深刻的转型而成为新型社会治理模式中的一个重要构成部分。从理论上说，近代社会市场经济的发展、市民社会的出现、国家与社会的分立等，都是公共行政产生的宏观历史背景。特别是农业社会的混沌整体性被打破之后，近代社会开始了在“原子化”的个体的基础上被重新建构后，使普遍性与个体性的领域分化变得越来越明显。在个体主义理念得到充分尊重的社会之上，需要有一个普遍性的领域来对整个社会作出调整。在这种条件下，公共行政适应了这种协调社会个体的要求而被建构了起来。在很大程度上，是因为公共行政所在领域的普遍性而赋予了它以公共性的特征。也就是说，从哲学上来认识和理解公共行政，是由于社会出现了一个普遍性的领域，因而才把行政改造成了公共行政。
当然，在追溯公共行政的理论源头时，我们已经指出了洛克和孟德斯鸠等人的贡献，由于他们把“行政”放置在与“立法”和“司法”相平等和相对应的地位上，从而在某种意义上有着一定程度的关于“行政”公共性的猜测性意见。应当说，把社会治理过程分为立法、司法和行政三个相对独立的部门来认识，包含着导向公共行政的逻辑。但是，就公共行政作为一种社会治理模式而言，特别是就关于公共行政的研究能够成为一门专门的科学而言，是晚近的事情，是在19世纪80年代才开始的。即便是在洛克和孟德斯鸠提出了三权分立的理论之后的一段时期内，行政也一直是被作为一个政治过程来看待的，更不用说存在着专门的研究了。在美国的“政党分肥制”和英国的“官职恩赐制”条件下，行政过程既不独立也不具有公共性。政党分肥制条件下的行政既是政治分赃的结果又是主持政治分赃的部门，即使是在行政的日常运行中，也是包含着某种从属于下一次政治分赃的目标这样一项内容。事实上，在英国的“官职恩赐制”中，是直接地把行政同对王室的忠诚联系在一起的。美国的“政党分肥制”和英国的“官职恩赐制”条件下的行政都对最广大的社会成员加以排斥，都是被作为少数社会成员利益实现的工具而存在的。
如上所说，在行政发展的历史上，英国1870年颁布的“第二枢密院令”与美国1883年颁布的“彭德尔顿法案”应当被看作公共行政产生的标志性事件。其实，严格说来，英国的“第二枢密院令”与美国的“彭德尔顿法案”都是关于文官制度的法案，它们分别确立了英国和美国的以考试和功绩为录用和晋升标准的近代文官制度。但是，公共行政作为一种治理模式却恰恰是由于文官制度的建立而开始了自觉建构的进程。因为，这种在后来也被称作公务员制度的文官制度的核心内容或基本标志就是提倡政治中立和职业专精化。这样一来，由于不用对党派利益负责，公务员所担负的行政使命就得以远离了政治的风云变幻，并开始通过反复的行政行为而逐渐地将自己建构为一个独立的领域，稳定地维持着国家的运行和开展着职业化、专业化的社会治理活动。
更为重要的是，功绩导向屏蔽了行政人员的价值属性，使他得以不偏不倚地推行国家政策。在这个意义上，行政行为由于它的中立性而获得了某种公共性，行政人员则由于他不需要考虑任何党派利益而成为公共利益最可靠的支持者。公务员制度强化了行政的形式合理性，体现了行政的技术性特征和效率追求，使“政治—行政”二分原则得到了贯彻，也使政治与行政的分离在制度设计上成为可能。所以，正是包含着功绩制的公务员制度使西方社会中政治上的民主追求与行政上的效率追求既分部门实施又在社会治理整体上统一了起来或联结了起来。行政开始于政治过程结束的时候。也就是说，随着公务员制度得以推行，在政治部门中，作为政治过程的结果是利益的抵净，并形成具有公共性的决策，而这个具有公共性的决策的出现，则是行政过程的开始。由于来自政治部门的决策是包含着公共利益的，所以，在行政过程开始的时候，就是为公共利益的实现服务的，在行政过程展开的时候，只注重利益实现的效率，只去关注采用科学化、技术化的手段来使政策执行的效率最大化，价值的考量不再被提起，不再出现行政活动代表什么群体的利益的问题。所以，就被认为是公共行政了。
公共行政的理论自觉是以威尔逊的《行政之研究》为标志的，这一点是众所周知的。因为，威尔逊的这篇文章已经公认为是行政学这门学科的开篇之作了。其实，威尔逊的这篇文章不仅意味着行政被作为一个专门的领域来加以研究，而且，正是从这篇文章的发表开始，行政的独立建构进程也迈开了第一步，即在理论自觉的引导下而开始科学化和技术化的建构进程。威尔逊的贡献在今天看来可能显得简单了一些，那就是主要提出了“政治—行政”二分原则：“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同”，“这条真理是行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构”，“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而‘在另一方面’，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。”
然而，威尔逊的这些极其简单的论述对于公共行政理论与实践的意义是不可低估的。在一定程度上，这篇文章所包含着的是对1883年彭德尔顿法案实施以来的行政实践的深刻洞察，所作出的是把短短几年的行政实践经验转化为理论的贡献，而且对公共行政框架的确立有着至深的影响。自此以后，关于行政的研究以及实践基本上是沿着威尔逊的思路前行的，虽然理论探讨和实践安排可以超越威尔逊，但从来也没有人绕过威尔逊。所以，这是公共行政学的源头，也是真正意义上的公共行政的源头。
威尔逊的《行政之研究》是公共行政研究的起点，但是，完整的公共行政研究框架的确立则得力于一批人的贡献。古德诺是最早从威尔逊的“政治—行政”二分原则出发进行著述的人，他在1900年出版的《政治与行政》一书中进一步对政治与行政的功能作出了区分，指出政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。古德诺说，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”
在古德诺看来，立法机关在司法解释的协助下表达国家意志即制定政策，而行政部门则公正地、非政治性地执行这些政策。因此，政府及行政的研究应抛弃传统的政治学方法，走一条独立的研究思路；在实践上则需要排除政治的干扰，以避开政治的纷乱与冲突，从而构建高效率的行政体制。这就是对行政的公共性所作出的一项基本界定。根据这种界定，行政也就成了公共行政。
应当看到，威尔逊提出的“政治—行政”二分原则以及古德诺对这个原则的进一步阐发都是社会治理发展现实的反映，是因为社会治理体系已经分化为政治的领域和行政的领域，从而使行政活动日益关注效率及其技术化的实现途径，并包含着越来越强烈的排除政治纷扰的要求，才使威尔逊、古德诺等人察觉到了这些要求并提出把行政作为一个专门的领域来加以研究的倡议。按古德诺的说法，是因为政治和行政的发展表现出了相分离的特征，以至于在认识行政的时候不得不摆脱传统的政治学研究方法，所要达到的目的也无非是要适应国家对行政提出的新要求。也就是说，从实践的角度看，“政治—行政”二分原则的提出是西方政治发展的必然结果，其背景主要是政治上的多党制。因为，多党制的出现使党派竞争成为日常性的政治活动，而多党政治又反过来促使社会分化为对立的利益团体，并促使社会对立情绪的增长，而这种社会对立情绪的增长又导致了公共利益受到漠视。在这种情况下，就需要有一个专门的部门去维护公共利益，政府在政治的演进中逐渐地扮演起了这一角色，发生在政府中的行政由于服务于公共利益而具有公共行政的性质。事实上，从19世纪80年代开始，政府及其行政也正是被定位在提供社会秩序、维护公共利益的角色上的。到了20世纪，特别是在“大萧条”时期，政府才进一步获得了促进社会经济发展的职能。由于对政府作出了这一定位，政治意义上的政党竞争也就被限制在政治领域之中了，不再对行政形成干扰。这表明，既然政府独立于“党争”之外，也就不再是服务于某个党派的意志和利益要求的，而是一种在不同的党派之间保持“价值中立”的国家机构，作为这种政府的行政，也就获得了相对于党派的公共性了。
可见，威尔逊提出政治与行政的二分原则是出于解决党争问题的目的。应当说，“彭德尔顿法案”已经在解决“党争”问题方面作出了实践安排，而威尔逊的贡献则是对这一实践加以提炼，从而使其上升为理论。古德诺的贡献则在于对威尔逊的简单原理作出进一步的阐发，从而使政治与行政二分这一公共行政的理论前提得以确立起来。但是，仅仅拥有“政治—行政”二分原则，还不能够保证公共行政在现实的治理过程中成为切实发挥作用的治理力量，而且，“政治—行政”二分原则也随时都有被抛弃的可能性。这时，马克斯·韦伯的官僚制组织理论恰好出现了，并使威尔逊要求把行政作为一个专门性领域的构想得到了实体性支持。也就是说，威尔逊指出行政应当与政治分开，应当被作为一个专门的领域来看待，但是，行政应当是什么样子？它的基本依托是什么？官僚制组织理论回答了这个问题。正是马克斯·韦伯的官僚制组织理论，解决了威尔逊的思想付诸实践的几乎所有技术性问题，从而把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。韦伯对官僚制组织体系的技术合理性定位，对行政人员及其行政行为的“非人格化”定位，对组织活动及其功能的祛除价值“巫魅”之要求，都满足了公共行政的要求。根据工具理性而建构起来的官僚制组织之于要求价值中立的公共行政，正是最为有用的工具。
由于韦伯的官僚制组织理论解决了公共行政的组织问题，因而，也就意味着作为实体的政府是完全可以按照官僚制组织理论来加以建构的，而且能够充分地保证政府的活动属于公共行政的范畴。但是，在微观的和具体操作的层面上，政府的运行还是需要得到更为细致的技术来加以补充的。扮演这个角色的，就是泰勒的科学管理理论。本来，泰勒、法约尔等人的管理理论都是私人部门管理经验的总结，但它的操作性技术决定了其具有普遍适应性，从而能够被引入政府中来用于改善公共行政。当行政被作为一个管理过程而不是政治过程来看待的时候，也就决定了泰勒在管理原则、方法、过程等方面的研究成果都能够满足行政科学化、技术化的追求。事实上，这些经验和理念对公共行政研究作为一个学科的形成和系统化，都产生了重要影响。例如，曾任美国全国办公室管理协会会长的威廉·莱芬韦尔就率先把科学管理原则运用到机关办公室的管理中，泰勒的合作者莫里斯·库克（Morris Cooke）也曾成功地把科学管理原理运用到市政管理工作中。
将科学管理理论运用于公共行政研究的还有怀特（L. White），他和威洛比（F. Willoughby）是最早对公共行政这门学科的内容进行了系统研究和阐述的学者，而且，他们分别于1926年和1927年出版了《行政学导论》和《公共行政原理》这两本具有经典意义的教科书。这两本书与1930年美国加州大学教授费富纳（J. M. Pfiffner）所著的《公共行政学》，被誉为公共行政学的“三足鼎立”的作品。此外，1937年，美国学者古立克（L. Gulick）和英国学者厄威克（L. Urwick）共同编辑出版了《行政科学论文集》，这本文集包含了反映当时研究成果的一系列重要论文，成为公共行政学达到一定高度的标志性文献。在这一时期，玛丽·福莱特（Mary Parker Follett）的动态公共行政学理论、彭德尔顿·赫林关于利益集团和公共利益的研究、罗伯特·默顿的官僚制结构理论等，也都对公共行政研究的深化发挥了重要作用。
当时，公共行政的研究者与实践者之间的关系是很紧密的，很多学者都曾在政府部门供职，在行政管理的理论和实践两方面都很有建树。因此，对公共行政的研究并没有停留在纯理论层面进行构建，而是希望通过教育去传播行政管理的知识和培养行政管理的人才，这是被作为影响行政管理实践的一条重要通道来看待的。1911年，美国纽约市政研究所创办了公共服务培训学校，正式开启了美国对公务员的教育。1912年，美国政治学会成立了公共服务职业培训委员会，两年后，这个协会提出了一项极有远见的建议，即成立职业学校来训练公共行政官员，并为此设立了新的技术学位。因此，这个委员会自然而然地成为1914年建立的公共服务培训促进协会的核心，而后者正是美国公共行政协会的前身。1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立，从此，公共行政引起了世界各国的普遍重视。1936年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会。1939年，美国公共行政学会正式成立，从公共行政实践的角度进一步证明了公共行政学的发展。
尽管公共行政的理论研究以及实践进展都取得了巨大成就，而且，公共行政作为一个专门的研究领域也已经得以确立，但“公共”一词则在较长的时期内处于被束之高阁的窘境中。行政并不是由于它对公共利益的热情而具有了公共性，反而是由于它排斥了实质性意义上的“公共利益”，即在“非私人性”的意义上，而被认为是公共的。所以，在相当长一段时期之内，公共行政研究几乎未曾涉及公共性的问题，只是到了20世纪中期，公共行政才突然发现自己陷入了严重的“认同危机”，才开始对自己作为公共行政的“身份”产生了深刻的怀疑，并在这种怀疑的刺激之下开始了对公共性问题的探讨。
总的说来，公共行政是具有历史性的，它有着一个发生和发展的过程。无论是在学术研究还是理论叙述中，我们在使用“公共行政”一词的时候，都需要根据研究对象以及叙述内容而定，如果我们在使用“公共行政”一词时表现出了混乱的状况，不仅对于理论建设会造成消极影响，而且对于实践方案的设计，也会造成误导。就当今世界而言，无论是在东方还是在西方，公共行政都成为一种舍象掉了实质性内容的抽象形式，在很大程度上模糊了阶级、阶层的利益矛盾和冲突。在这种情况下，如果把公共行政作为社会治理模式的理想形式来对待，是可以的；如果作为一种事实描述，则是值得怀疑的。这说明，我们有着重建公共行政的任务，特别是在全球化、后工业化这样一场伟大的历史性社会转型过程中，我们应当承担起根据历史演进的新要求重建公共行政的责任。