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在现代社会，我们时时处处都可以感受到“公共”一词存在于我们的社会生活之中：帮助我们出行的是公共交通，保障我们健康的是公共医疗，各种直接或间接由政府提供的公共服务是社会正常运转须臾不可缺少的因素。我们也许难以想象，如果所有这些运用“公共”一词来加以定义的事项都改换了名称，或者统统用“私人”一词来加以定义，我们的社会将变成什么样子？这表明，我们生活在一个具有“公共性”的时代之中，在哲学的意义上，正是具有“公共性”的事项维持着我们社会的健康运行。因此，我们这个时代的社会治理体系及其过程都需要把维护具有公共性的社会事项作为其基本内容，而且，我们这个时代的社会治理体系也只有在维护这些具有公共性的事项中才能使自己获得公共性。人们往往把我们这个时代的社会治理称作“公共治理”，把开展具体的社会治理活动的行为及其过程称作公共行政，在很大程度上，就是因为我们的社会治理体系每日每时都在维护所有具有公共性的社会事项方面发挥着不可或缺的作用。不过，我们需要看到，所有这些与“公共”一词相关的社会事项都是历史建构的结果，是在工业化、现代化的过程中历史地建构起来的。如果说“公共”一词古已有之的话，那么作为一种观念，作为一个用来进行学术叙事的概念，则是在现代化的过程中得以发明的。
从词源上看，英语中的public与古罗马人所说的res publica（直译“公共事务”，亦作“共和国”）有着显而易见的联系。马修斯（David Mathews）更是认为，英语中的public以及common是直接起源于希腊语中的pubes与koinon的。
这些词源上的关系能够证明古代希腊人与罗马人的头脑中已经具备了现代英国人的“公共”观念吗？我们认为答案应当是否定的。显而易见，无论是公共的概念还是公共的观念，都不可能产生于古希腊和古罗马，而且也不可能出现在中世纪，公共的观念是在现代化的过程中逐渐生成的，作为学术概念的“公共”一词也只是近代学者们用以进行理论探索和学术研究的工具。
根据哈贝马斯的考察，“在英国，从17世纪中叶开始使用‘公共’（Public）一词，但到当时为止，常用来代替‘公共’的一般是‘世界’或‘人类’。同样，法语中的‘公共’（Le Public）一词最早也是用来描绘格林词典中所说的‘公众’（Publikum），而‘公众’一词是18世纪在德国开始出现，并从柏林传播开来的；到这个时候为止，人们一般都说‘阅读世界’，或干脆就叫世界（今天来看就是指全世界）。阿德隆（Adelung）把在公共场所围绕着一位演说家或表演家而形成的公众和从事阅读的公众区别了开来；但无论是哪种公众，都是在‘进行批判’。公众范围内的公断，则具有‘公共性’（Publizität）。17世纪末，法语中的publicité一词被借用到英语里，成了publicity；德国直到18世纪才有这个词。批判本身表现为‘公众舆论’，而德语的‘公众舆论’（Öffentliche Meinung）一词是模仿法语opinion publique在18世纪下半叶造出来的。英语中的public opinion大概也是在这个时候出现的。不过，在此之前，英语里早就有general opinion这个说法了。”
根据这段描述，在英语、法语和德语这三种较为现代的欧洲语言中，“公共”和“公共性”的概念都是在17世纪以后产生的，当它以名词的形式出现时——如the public，则是指当时正在形成之中的公众。
梅尔顿（James Van Horn Melton）认为，public在古罗马时期和中世纪后期或近代早期有着不同的含义。在近代早期所具有的是“公众”的含义，而在古罗马时期则具有“公共”的含义。梅尔顿说，“public在更加晚近的时候获得了一种含义，使我们可以在受众（audience）的含义上使用它，比如我们可以说一本书、一场音乐会、一幕戏剧或一场画展的公众。读众（reading public）、听众（music public）、观众（theater public）——这样的用法从17世纪开始出现，并在18世纪变得流行。不同于早前的含义，这些用法与国家权威的行使无关。它们所指的是由私人性个体所构成的公众，在对他们所读到、观察到或体验到的事物进行评价。”
从梅尔顿的这段话中，我们看到public在先前还有另一种含义，这种“早前的含义”所指的是古罗马的“公共”概念。根据梅尔顿的考察，“public拥有一段漫长的历史。在古代罗马，作为形容词的publicus可以指称一个由公民或臣民构成的集体（像在res publica中一样）及其财产。罗马人还将publicus与私人家庭领域对比，以表示诸如街道、广场和剧场等公共空间。作为名词的publicum带有更为具体的政治含义，指称国家的领土、财产或收入。公共与国家之间的这种联系在近代早期的欧洲——王朝国家建设的古典时期——重新获得流行，并一直延续到了今天：候选人为了公职而竞争，国家机构坐落于公共建筑之中，国家公园是公共财产。”
比较梅尔顿与哈贝马斯对public的不同认识，可以发现，哈贝马斯的理解更有历史感，或者说，更加合乎历史发展的实际情况。因为，在哈贝马斯那里，公共的概念是作为公众兴起的结果而被人们发明出来的，而这样的公众又是由“启蒙运动”中大众阅读及其公众舆论所造就的。如果把公众舆论的出现看成资产阶级革命的一项重要内容的话，那么公共概念的发明，也应视作资产阶级革命的成果。显然，哈贝马斯是了解罗马人发明了res publica的概念的。事实上，在《公共领域的结构转型》中，哈贝马斯对公共一词在古代世界中的起源问题也作了必要的回顾，但他却没有像阿伦特那样去到古希腊的集会广场agora上去寻找公共领域的起源，更不把古典世界中的“公共”视作现代公共概念的前身。这表明，哈贝马斯非常清楚地认识到了罗马人所使用的publica、publicus、publicum等概念是不同于现代人所理解的公共的。所以，哈贝马斯努力去把握中世纪后期以来的历史赋予公共概念的那些内涵。
可以肯定，从古罗马语中的publicus到现代英语中的public的转变，绝不只是一个语词以及其含义变迁的问题，而是反映了社会形态及其社会治理方式的根本性变革，即反映了从农业社会向工业社会、从共同生活向公共生活的转变。在历史演变的过程中去认识公共的概念，显然是一个可取的视角。因而，我们认为哈贝马斯的观点是更加合乎历史实际的。尽管古代世界中也存在着许多类似于公共的词汇，但其真实所指则是可以用现代词汇中的“共同”一词来加以置换的，也就是说，可以归入“共同”的范畴之中。只是到了现代，我们才把公共一词与社会治理方面的事务联系在一起，用来描述甚至定义社会治理方面的事务。我们认为，在人类历史上的农业社会历史阶段中，不存在作为一个现代概念的公共一词所指称的东西，当人们用相关的词语去描述或定义某些事务时，其真实含义是指那些属于“共同的”或“共有的”事务，而不是指领域分化条件下的特定领域中的存在物或事务。所以，在从农业社会向工业社会的转型过程中，也包含着从“共同”向“公共”转型的内容，具体地说，包含着从common good向public interest的转型。
道格拉斯（Bruce Douglass）的研究发现，common good是一个普遍使用于前现代世界的词组。在整个前现代的时期中，common good“被视为国家的一个目的——事实上是国家的最高目的。它是全部政府活动的一个象征。除了服务于common good以外，国家没有其他目标。一个好的统治者的全部所作所为大概都会被引向这一目的”
。道格拉斯特别注意到，“common good包含许多特定的目标，它们旨在促进普遍的人类福祉——比如和平、秩序、繁荣、正义以及共同体。因此，当政府不仅增进其自身的福祉，而且增进了更广大的社会福祉时，就有效地促进了common good。”
也就是说，common good是共同体的一种共同的善业，而政府则是被用来促进这一善业的工具。从common good的视角出发，道格拉斯看到的是，“中世纪作家们写到，当政治社会是井然有序且运行顺畅的时候，它就像一个有机体，它的各个部分处在彼此多方交叉的互动关系中，不仅能够促进各自相互的福祉，而且对一个更大整体的维持做出了贡献。”
common good向共同体成员提出的要求是，如果共同的福祉与个体的福祉发生了冲突，后者就需要为前者让路。当然，由于共同体本身对于它的成员也具有一种我们今天已经无法感受到的无微不至的关怀（希腊语中的koinon来源于另一个词kom -ois，即关怀
），共同的福祉也就同时意味着共同体成员个人的福祉。一般情况下，这种共同福祉的获得并不需要共同体的成员随时随地做出无条件的牺牲，只有在共同体处于危机的状态下，才会要求共同体成员作出某种牺牲。即使出现了这种状况，也只能证明共同体成员的个人福祉是与共同的福祉密切地联系在一起的，是一种“倾巢之下无完卵”的状况。也就是说，由于人们形成了根深蒂固的共同体意识，当他为共同福祉做出牺牲时，也往往不认为自己是在牺牲。这是一种个体意识没有萌芽的状态，是私人利益没有觉醒的状态。在这样一种共同体生活中，当一个人决定要做出某事时，影响他行为选择的因素往往是这件事情是否能给共同体带来好处，而不是因其是否符合他自己个人的利益。在这里，共同体被置于优先于个人的地位上。
然而，在绝对国家生成的过程中，情况发生了变化。“随着中世纪封建主义的垮台与民族君主国家的兴起，common good越来越多地与君主利益以及该民族在国际政治中的名望与权力联系到了一起。此外，它还开始被用来替王室因资助对外探险而征召其臣民的生命与财产的行为辩护。”
也就是说，随着君主及其王室攫取了共同体的主权，他们也随之掌握了common good的解释权，并把它与王室的特定利益等同了起来，使common good变成了王室利益的代名词。在这种情况下，新兴的资产阶级要实现自己的利益诉求，势必要与王室所把持的common good话语相对抗。于是，新兴资产阶级发明了新的概念武器，这就是反王室的public interest一词的出现。“由此就产生了public interest的概念。特别是在17世纪中期英格兰的动荡历史中，这种语言和观念上的转变非常明显。”
所以，public interest一词有着不同于common good的内涵，或者说，public interest所代表的是一种全新的观念，在直接的意义上，是与王室所解释的common good相对立的，而在其更为深层的含义中，则反映了社会的转型和历史的变革，标志着封建共同体的解体和个体意识的生成。毫无疑问，public interest一词意味着人们开始在分散的、孤立的个体之间寻求一种具有public属性的东西，而首当其冲的就是interest，它不是可以由王室加以掌握和控制的good。可见，与common good不同，public interest具有一种明显的个体取向。“至少在最初的时候，那些言说着利益语言的人往往是根据个体公民的私人福祉来定义政府的目的的，他们尤其关心物质上的幸福——也就是财产和财产权。与那些到处宣扬国王特权和民族荣誉的人针锋相对，他们则宣扬public interest——它的首要的和最重要的含义是指通过培育私人财产而带来的繁荣。”
也就是说，尽管带有public的定语，但public interest是以个体的利益为出发点的，是包含在个体利益之中的公共性因素。所以，在public interest一词中，是包含着个体利益觉醒的内容的。进一步说，从common good向public interest的转变，也就是共同体为个体所取代的过程。其实，西欧的客观历史进程经历了这样一个一波三折的过程：由于绝对国家的出现，王室/君主攫取了主权，原有的政治共同体受到了破坏，从而使作为共同福祉的common good受到了王室利益的篡改，使大量无法在新的common good中得到体现的社会成员作为个体而被释放了出来。当这些个体联合起来反抗王室/君主的时候，就形成了一种存在于个体之间的public interest。“由此，利益的观念作为一场针对王室需求的自由的和民主的反抗运动的一部分而产生了影响。”
在利益观念的影响下，原来共同体成员间以友爱形式出现的亲密关系也就变成了个体间冷冰冰的利益关系，之所以这种冷冰冰的利益关系没有使人们隔离开来，是因为在这种利益关系之中又包含着一种public interest。
总的说来，public interest这个概念从一开始产生的时候就是根源于个体利益的，用这个概念去反对那种反映了王室利益的common good，实际上也包含了告别传统的共同福祉的含义。当然，在绝对国家形成之前的漫长历史中，common good是否真的意味着一种共同福祉，也是一个值得怀疑的问题。因为，如果说在农业社会的历史阶段中存在着奴隶社会和封建社会的话，那么这两种社会形态中的共同体尽管都是同质性的共同体，却是以等级制的社会结构形式出现的。在等级制的条件下，common good可能只在极少的情况下才意味着共同福祉。所以，在public interest出现之前，common good基本上是作为统治者的good而存在的，只是因为统治者往往被看作是共同体的化身，同时被统治者又缺乏个体意识，才使共同体成员误以为统治者所把持的good是common good。随着个体意识的觉醒，这种同质性状态也就被打破了，common good概念也失去了意义，并在个体意识的理性化过程中发现了public interest。所以，以interest的定语形式出现的public，本身就是在现代化的过程中产生的。或者说，它的出现本身就标志着人类历史进入了现代化的过程。
在每一次历史转型的时期，人们在使用概念上都会表现出极大的随意性。这时，虽然新的概念被建构了起来，而更多的人却习惯于使用旧的概念，即便人们接受了新的概念，也会用新的概念去定义旧的事物。也就是说，不仅在我们这个时代会有人去谈论所谓奴隶社会的公共行政、封建社会的公共行政，在历史上的一些历史转型时期也存在着类似的情况。当public interest的概念被提出之后，很多人是不理解public与common之间的区别的，迄至20世纪后期，一些不具备历史意识的学者也依然弄不清它们之间的区别。其实，如果人们具有基本的历史意识的话，就可以看到common good与public interest的区别是非常清晰的。
从字面上看，common good在通俗的意义上可以被理解为“对大家都好的事情”，是一种非常笼统的价值判断，农业社会家元共同体的成员往往就是根据这种笼统的价值判断来决定他们的行为选择的。随着利益意识的觉醒，人们开始关注那些有益于个人利益实现的事情，这种事情不是存在于人的感觉之中的，而是在理性的分析和认识过程中才能发现的事情，它就是存在于个人利益之中的具有普遍性的公共利益。从社会构成的角度来看，近代社会与此前的社会之间的根本区别在于个体的人的出现，由于个体的人的出现，农业社会的同质性共同体瓦解了，这是一个基本的历史事实。
但是，并不是所有的学者都具有这种历史意识，所以，许多人并不理解近代社会与其之前的社会之间存在着的这种区别。因而，他们也就不理解特殊与普遍、私人与公共之间的辩证法。结果，一些学者就把common good和public interest混同了，特别是在不同语言版本的文献中，我们经常发现，一种语言版本中的good在另一种语言版本中往往被翻译成了interest，而前者中另一个地方的interest在后者中又被翻译成了good。同样，随着使用频次的增多，common与public的区别也开始变得模糊了起来，学者们经常会在同一个句子或段落中混同使用这两个概念。这为我们判断作者的意图增加了难度，如果不能在前述理论范畴的意义上去区分common good和public interest，甚至会让我们无法正确地去理解历史。
其实，正如马克思所说的，“人是社会关系的总和”。在农业社会的微观生活中，这种社会关系主要就是共同体成员间的亲缘关系，或者说，农业社会中的人们生活在一种家元共同体之中。这种共同体阻碍了他们成长为独立的个体，也阻碍了他们与其他共同体及其成员的相互承认与接纳。所以，家元共同体中的人们只能看到共同体自身的common good，而看不到个人与个人之间、共同体与共同体之间的public interest。但是，当中世纪后期开始造就个体的人的时候，同质性的家元共同体也就遭遇了一波又一波的挑战，并最终解体。在家元共同体解体之后，个体的人面对着全然陌生的环境，在个人的利益追求中与他人开展激烈的竞争，陷入了霍布斯所说的“自然状态”之中。
“自然状态”是人的一种不同于农业社会的新型社会关系。“社会契约论”的历史贡献也就在于从理论上承认了这种关系，并确认了个体的人在这种关系中的先在性地位，从而为个人的利益与财产权争取到了一种自然法上的价值，使它们获得了相对于共同体——尤其是国家——需要的优先性。在进一步的逻辑延伸之中，个体的人出于自我持存的需要而彼此订约，自愿地将其所有的部分自然权利让渡了出来，形成了一种“主权”。为了说明这种主权不是绝对君主所宣称的那种主权，就需要强化这种主权的来源观念，即指出这种主权是每一个个体的部分自然权利让渡出来后凝结而成的，属于“人民主权”。但是，每一个人所让渡出来的都不是其完整的权利，而是部分的权利。这种“部分的权利”又是无法形象地图绘出来的，而是一种抽象意义上的权利。所以，由这些抽象的权利结成的“主权”也是一种抽象的存在。如果它仅仅是一种抽象性的存在的话，那是没有什么意义的，所以，必须与一些被选拔出来的人结合起来。作为这种结合的结果，则是主权被转化为一种权力。如果说人民主权的概念中还包含着某些common的话，那么当主权转化为权力后，就完全清除了common的内涵，从而成为一种具有public属性的权力，它就是公共权力。另一方面，个体的人也因其让渡出了部分权利而实现了身份的转换，即转变为“公民”。就人是个体的人而言，他拥有属于他个人的一切；就他是公民来看，则是“公共人”，必须参与到公共生活之中，必须在公共生活之中体现出他的“公共人格”。这样一来，common一词只有在描述一些微小的群体形态时才有着应用的价值，而在公共生活的广大空间中，则没有可以放置它的场所。
在近代思想史上，霍布斯是较早努力从绝对国家中去发现“公共性”的思想家，他在区分“王室家臣”与“政府大臣”时提出了“公共大臣”的概念。“公共大臣（publique minister）是主权者（不论是君主还是议会）用于任何事务并在该事务中有权代表国家人格的人。拥有主权的人或会议都代表着两重人格（Persons），用更普通的话来说便是具有两重身份（Capacities），一重自然身份，另一重政治身份（比如君主不仅具有国家的人格，而且具有自然人的人格；一个主权会议也不仅具有国家人格，而且具有会议的人格）；所以，为主权者的自然身份充当臣仆的人便不是公共大臣，只有帮助主权者管理公共事务的人才是公共大臣。”
在这里，霍布斯是根据主权的应用来定义“公共”的，只有根据主权的需要或要求去从事反映主权和代表主权的活动时，他的活动才能被认为是一种公共事务，也只有服务于这种公共事务的大臣才能被视为公共大臣。分开来说，“其所以是大臣，是因为他们所服务的是那一代表者人格（Person Representative），并且不能做出违抗他的命令或做没有他的权力为根据的事情；其所以是公共的，是因为他们所服务的是他的政治身份。”
显然，霍布斯是把“公共”与“主权”这两个概念联系在一起进行考察的，根据他的思想，这两个概念是相互印证的。比如，霍布斯在对“诉讼”以及“罪行”的判断中就作出了这样的区分，“我所谓的民诉（Common Pleas）是指原告被告双方都是臣民的诉讼，而在公诉（Publique Pleas）（也称王室诉讼）中，原告则是主权者。”
当一些罪行既可以引发民讼也可以引发公诉的时候，就以诉讼者的身份而定，根据霍布斯的意见，“由于几乎所有罪行都不但对某些私人，而且对国家也造成了侵害，所以，当同一罪行以国家的名义起诉时就称为公罪（Publique Crime），以私人名义起诉时就称为私罪（Private Crime）。相应提出的诉讼则称为公诉（Judicia Publica， Pleas of the Crown）或私诉（Private Pleas）。比如在一个谋杀案的诉讼中，如果控告者是私人，就称为私诉；如果控告者是主权者，就称为公诉。”
同样，在谈到“敬拜”的问题时，霍布斯认为“敬拜也有公共的和私人的两种。前者是国家作为一个人而进行的敬拜，后者则是个人所表示的敬拜。”
不仅如此，甚至对于异端的“宗教裁判”也被纳入了以主权为据的公私二分之中：“异端就是违反公共人格（Publique Person）——即国家代表者——下令教诲的学说而顽固坚持的私人见解。”
霍布斯的上述意见是非常重要的，因为，在启蒙的时代，用公与私的视角去看问题是理论建构的起点。只有在公与私之间作出了区分，才有可能再去谈论社会契约论的其他主题。在某种意义上，霍布斯的启蒙先驱地位也恰恰是因为其在公与私之间作出区分而奠定的。尽管今天看来，他在公与私之间所作的区分并不准确，但其思想的现代性特征已经表露无遗。而且，最难能可贵的是，他已经把“公共”一词与国家——霍布斯、洛克以及他们同时代的其他英国学者大多是用common wealth而不是state来指称国家的——联系在了一起，认为“公共（Publique）一词总是要么指称国家人格本身，要么便是指称由国家所有的事物，对此，任何私人都不能主张其所有权”
。
在启蒙思想家中，孟德斯鸠是最早明确地根据财产权来定义公共利益的。在讨论共和国中的品德时，孟德斯鸠使用了l'intérêt public的概念，他认为，“我们可以给这种品德下一个定义，就是热爱法律与祖国。这种爱要求人们不断地在他个人的利益面前选择l'intérêt public。它是一切私人品德的根源，所谓私德不过就是这种选择本身。”
但在具体定义公共利益的时候，孟德斯鸠则使用了bien public的概念：“政治法使人类获得自由；民法使人类获得财产。我们已经说过，自由的法律是国家施政的法律；应该仅仅依据关于财产的法律裁决的事项，就不应该依据自由的法律裁决。如果说，bien particulier应该向bien public让步，那就是荒谬悖理之论。这仅仅在国家施政的问题上，也就是说，在公民自由的问题上，是如此；在财产所有权的问题上就不是如此，因为bien public永远是：每一个人永恒不变地保有民法所给予的财产。”
在翻译的时候，法语中的bien通常对应的是英语中的good，就孟德斯鸠上述这段话来看，《论法的精神》的第一个英译本是将bien译作good的，
而中文译本则将其译为“利益”。应当承认，这两种翻译都是可以接受的，因为，孟德斯鸠在使用bien和intérêt的时候，并没有要把它们严格区分开的意思。比如，在谈到查士丁尼法典关于禁止解除婚姻的规定时，孟德斯鸠写道：“他使一个妇女不能结婚，从而损害了bien public；他使她受到无数危险的威胁，从而又损害了l'intérêt particulier。”
可见，孟德斯鸠往往更多地是在行文的美学意义上来使用bien和intérêt。显然，由于孟德斯鸠的写作主要是以古罗马为参照对象的，以至于他受到了其感染而根据common good的传统使用bien的概念。尽管如此，在他使用bien这个词语时，在大多数情况下是赋予了其public interest的含义。
卢梭提出了公意（volonté générale）的概念，也同样对公共利益发表了自己的看法。但是，卢梭所理解的公共利益（l'intérêt public）不像是在权利让渡过程中所形成的一个抽象概念，而更多地具有道格拉斯所说的那种对抗性的特征。比如，在谈到法国的三级会议时，卢梭写道：“爱国心的冷却、私人利益的活跃、国家的庞大、征服、政府的滥用权力，所有这些都可以使我们想象到国家议会中人民的议员或代表的来历。他们也就是某些国家里人们所公然称之为的第三等级。这样竟把两个等级的特殊利益（l'intérêt particulier）摆在了第一位和第二位；而l'intérêt public却只占第三位。”
显然，卢梭在这里所使用的l'intérêt public是一个相对于此前作为王室利益的common good——在这里具体体现为前两大等级的l'intérêt particulier——的革命性概念，而不像是孟德斯鸠所描述的那样一种治理意义上的概念。
在卢梭这里，作为治理概念的公共利益反而是intérêt commun或bien commun：“以上所确立原则之首先而最重要的结果，便是唯有公意才能够按照国家创制的目的——bien commun——来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那末，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。正是这些不同利益的共同之点，才形成了社会的联系；如果所有这些利益之间并不具有某些一致之点的话，那就没有任何社会可以存在了。因此，治理社会就应当完全根据这种intérêt commun。”
从卢梭的这些论述中可以看到，经历过市民社会与王室、贵族的持久较量之后，在启蒙思想家们的视野中，所看到的是主权者业已形成的现实，他们正是在这一前提下去进行著述的。因此，他们所思考的对象都不再是“共同”问题，而是公共问题了，都是可以被纳入public interest而不是common good的理论范畴之中的。
如前所述，“公众”是在工业化的过程中出现的，它可以被看作是现代化的一项成果。然而，在早期启蒙思想家们的理论叙述中，公众的地位却没有得到应有的体现。不过，对于公众这一新的历史现象，如果说启蒙思想家完全没有关注到的话，也是不合乎事实的。事实上，在启蒙思想家们的伟大作品中，公众的概念（the public、le public）还是随时都可以看到的，这说明启蒙思想家们是看到了公众的存在，只是他们还没有意识到公众的出现对于理论建构的意义。
另一方面，从逻辑上来看，既然霍布斯在个体的人的基础上设定了“自然状态”，如果再把公众作为一个向量引入的话，就会对自然状态的假定造成冲击。因为，公众已经是个体的整合形态了，公众中必然会包含着一些后来被康德所确认的实践理性，个体必然会在公众中得到改造。所以，引入公众的概念就会冲淡个体的革命性意涵，以至于在公众的形成已经是一种不容否认的现实这样一个条件下却受到了启蒙思想家们的忽略。也就是说，启蒙思想家们是出于理论推演的需要而有意识地忽略了公众的重要性，目的是使从自然状态中推演出来的社会图谱有着更为清晰的线条。如果我们这一推测是正确的话，也就可以理解为什么今天许多思想家把启蒙思想归入机械论的范畴中去了。也就是说，启蒙思想家们为了使理论变得尽可能简单一些而不得不舍弃某些因素，尽管他们关于公共概念的理论建构极有可能是因现实中公众的出现而催生的，但在理论叙述中，他们却必须将公众置于一旁。这是因为，只有这样，他们才能实现与过往理论的决裂。
关于这一点，我们还需要从近代早期的时代需求中去加以认识。虽然经历了文艺复兴运动，但启蒙思想家们所处的时代依然承担着非常繁重的批判任务。尽管后人较多地从建构的方面来理解启蒙思想家们的贡献，而且他们也确实努力去绘制新世界的图景，但对旧世界的致命一击依然是启蒙思想家们放在首位的任务。显然，在对旧世界的批判中，所面对的是一个同质性的家元共同体，能够对家元共同体造成毁灭性攻击的无疑是个体的人。相对而言，公众的社会建构意义则要更大一些。正是这个原因，启蒙思想家们给予了个体的人以更多的重视，是把个体的人作为理论叙述的逻辑起点的。至于其他因素，要么受到排斥，要么被有意识地加以忽略。其中，公众就成了他们有意忽略的因素。可是，在历史演进的实践中，个体的人与公众之间不仅不像在理论上那样相互排斥，反而是共在的。社会朝着个体的人的方向分化得越是充分，公众的成长也就越迅速。到了卢梭开始著述的时候，公众已经发育得非常巨大，以至于卢梭再也无法忽略公众了，不得不对公众作出理论思考。
在契约论思想家中，卢梭可以说是第一个对公众表达了公开承认的思想家，他看到了l'opinion publique的存在，并试图从此出发去进行他的制度构想。在谈到古罗马掌管风纪的监察官制时，卢梭写道：“正如法律是公意（volonté générale）的宣告，监察官则是公共判断（jugement public）的宣告。”
这种判断通过监察官的宣告而成为l'opinion publique。在卢梭看来，“l'opinion publique是决不会屈服于强制力的，所以在为了代表它而设置的法庭里，并不需要有丝毫强制力的痕迹。”
也就是说，l'opinion publique应当通过监察官制度而得到确认。而且，由于l'opinion publique主要是一个风纪的问题，监察官制度也应当是一种柔性的制度，而不是强制性的制度。对于监察官制度，卢梭着墨不多，他对l'opinion publique概念使用得也较少，甚至还有一次是以l'opinion commune的表达形式出现的。
但是，l'opinion publique概念在理论发展史上的意义却是非常重大的。特别是到了20世纪，当民意测验成为政府与其他政治团体制定与调整行动纲领的基本依据时，l'opinion publique也开始作为公众舆论而得到了人们的普遍关注，甚至成了多学科研究的对象。
我们知道，在国家起源的问题上，卢梭与霍布斯的解释是基本一致的，而且他们二人都是绝对主权论者。不同的是，在17世纪，霍布斯只能观察或者说想象国家的起源，而看不到常态的现代社会治理过程。所以，对他来说，主权意志的形成是一个一次性的过程，在这之后，就再也不会发生改变。到了卢梭的时代，主权国家至少在英国已经变成了现实，所以卢梭得以观察到了霍布斯所无法预见的常态社会治理过程，特别是看到了以选举和投票活动为基本内容的主权国家运行过程。所以，卢梭从中发现，在国家形成之后，公意实际上是通过投票而得到表达的。在投票的时候，选民们所表达的既是一种意志，也是一种意见。当这些意见汇集到一起的时候，就形成了一种舆论，这就是l'opinion publique。
也就是说，到了卢梭的年代，作为抽象概念的公意或者说主权意志已经获得了非常确定的内涵，也有了明确的形式，它就是l'opinion publique。在今天，这一范畴甚至已经具体到可以通过数字——如支持率——来进行衡量了。需要注意的是，在卢梭这里，l'opinion publique并不是公共舆论，而是充满了分歧的，只能说是不同公众的意见，这种意见以舆论的形式而对国家的政策施展影响，所反映的也只是不同的公众对国家政策的影响。但是，由于卢梭注意到了公众舆论这一现象，也就从中发现了“公众”。在某种意义上，可以说卢梭是从舆论的视角出发发现了公众，并对公众作出了理论上的确认。也许正是因为看到了公众及其在政治生活中的舆论活动，卢梭才在进一步的思考中提出了公意（volonté générale）的概念，并努力去把公意与公众舆论区别开来，以表明公意更加纯洁和可靠。我们也可以把卢梭的公意理解成公众舆论的升华，是对作为不同公众的舆论的超越。
在卢梭之后，黑格尔也对公众舆论给予了关注。由于黑格尔掌握了特殊性与普遍性的辩证法，从而能够对卢梭的公众舆论加以提升，并形成了公共舆论的概念。黑格尔认为，“开放这种认识的机会具有更普遍的一面，即公共舆论初次达到真实的思想并洞悉国家及其事务的情况和概念，从而初次具有能力来对它们作出更合乎理性的判断。此外，它又因而获悉并学会尊重国家当局和官吏的业务、才能、操行和技能。”
根据黑格尔的意见，司法公开有利于增强公共舆论（öffentliche Meinung）的理性，从而增强其与国家互动的有效性，所以，司法公开可以成为特殊性通向普遍性的一个工具。不仅如此，黑格尔还对公共舆论的起源进行了探究，认为公共舆论是基于个体的言论自由而生成的：“个人所享有的形式的主观自由在于，对普遍事务具有他特有的判断、意见和建议，并予以表达。这种自由，集合地表现为我们所称的公共舆论。在其中，绝对的普遍物、实体性的东西和真实的东西，跟它们的对立物即多数人独特的和特殊的意见相联系。因此这种实存是经常存在的自相矛盾，知识成为现象，不论本质的东西和非本质的东西一同直接存在着。”
这样一来，卢梭的公众到了黑格尔这里就被看成是个体之间的一种偶然的或者说自由的联系，而存在于公众之中的公共则是个体之间的一种必然联系。所以，公共舆论是个体以及作为个体的集合形态的公众通向普遍性的中介。在指向国家制度的时候，也就同时赋予了国家制度以公共性。
根据黑格尔的定义，“公共舆论是人民表达他们意志和意见的无机方式。在国家中现实地肯定自己的东西当然须用有机的方式表现出来，国家制度中的各个部分就是这样的。”
作为一种无机（unorganische）的存在，公共舆论是不能代表真理的，“因此，公共舆论又值得重视，又不值一顾。不值一顾的是它的具体意识和具体表达，值得重视的是在那具体表达中只是隐隐约约地映现着的本质基础。既然公共舆论本身不具有区别的标准，也没有能力把其自身中实体性的东西提高到确定的知识，所以脱离公共舆论而独立乃是取得某种伟大的和合乎理性的成就（不论在现实生活或科学方面）的第一个形式上条件。这种成就可以保得住事后将为公共舆论所嘉纳和承认，而变成公共舆论本身的一种成见。”
所以，对于社会治理而言，既需要重视公共舆论，又必须实现对公共舆论的超越，要努力剔除公共舆论之中的那些特殊性的和非理性的内容，让其中那些具有普遍性的因素有益于国家制度。也就是说，öffentliche Meinung中包含公众舆论的方面，但是，对于国家而言，则必须在其治理活动中识别出公共舆论，而不是以公众舆论为依据去开展治理活动。只有当国家以公共舆论为治理依据的时候，才能使自身成为具有普遍性的存在。换句话说，公共舆论是舆论的理想形态，现代国家的社会治理活动应当以公共舆论为建构的依据。但在现实中，舆论则经常是以公众舆论的形式出现的。在这种情况下，国家必须从公众舆论中发现属于公共舆论的内容，否则，就可能使社会治理活动变成某一部分公众实现其利益的工具。所以，只有当国家从公众舆论中发现了公共舆论，才能赋予社会治理活动以公共性。
如果对卢梭和黑格尔进行比较的话，就会发现，当卢梭把“公意”与“公众舆论”区别开来的时候，所看到的是公众舆论包含着褊狭意见的一面，从而主张超越公众舆论，要求把公意作为社会治理的可靠资源。但是，公意在社会治理过程中的可靠性是由什么决定的？卢梭显然没有解决这个问题。黑格尔有所不同，他是运用特殊性与普遍性的辩证法来处理这个问题的。当黑格尔提出了公共舆论的概念时，实际上是赋予了公共舆论双重内容，即把特殊性和普遍性都赋予了公共舆论。公共舆论中的特殊性一面是来自市民社会的，反映的是市民社会中的各种各样的特殊性的要求，而公共舆论中普遍性一面则是属于国家的，是合乎国家的需要的。由此看来，“公共”一词正是在黑格尔这位辩证法大师的笔下才有了自己确定的内容，卢梭的“公意”也只有在黑格尔确认了公共一词的准确含义之后，才能被解读成“公共意志”或“公共意见”，而在卢梭那里，还是一个非常模糊的概念。
当我们把视线转向英国的时候，就会发现，在英国的思想家那里，一直没有把公众提升为公共。这一点在密尔那里表现得尤为清晰。密尔在《论自由》中这样写道：“说句清醒的真话，不论对于实在的或设想的精神优异性怎样宣称崇敬甚至实际予以崇敬，现在遍世界中事物的一般趋势是把平凡性造成人类间占上风的势力。在古代历史里，在中世纪间，以及以逐渐减弱的程度在由封建社会到当前时代的漫长过渡中，个人自身就是一个势力；如果他具有宏大的才智或者具有崇高的社会地位，他就更是一个可观的势力。到现在，个人却消失在人群之中了。在政治中，若还说什么公众意见现在统治着世界，那几乎是废话了。唯一实称其名的势力，只是群众的势力，或者是作为表达群众倾向或群众本能的机关的政府的势力。这一点，在私人生活方面的道德关系及社会关系中和在公众事务中是一样真实的。有些人，其意见假公众意见之名而行，却并非总是同一类的公众：在美国，他们所谓公众只是全体白人；在英国，主要是中等阶级。但他们却永是一群，也就是说，永是集体的平凡的人们。”
我们知道，密尔的全部著述都是要为个体的人进行辩护，所以，他为个体的人所找到的对立面也就是公众。在密尔眼中，公众舆论成为实际的统治者，并对个体的人的自由造成了严重侵害。“近代公众舆论的架构实在等于中国那种教育制度和政治制度，只不过后者采取了有组织的形式而前者采取了无组织的形式罢了。除非个性能够成功地肯定自己，反对这个束缚，否则，欧洲纵然有其高贵的先祖和它所宣奉的基督精神，也将趋于变成另一个中国。”
为了避免这种状况的出现，密尔极力反对公众对个体的人的任何干预：“在反对公众干涉私人行为的一切论据当中还有最有力的一点，那就是说，如果公众真去干涉，多数的情况是它作了错的干涉，干涉错了地方。在社会道德的问题上，在对他人的义务的问题上，公众的意见也即压制的多数的意见虽然常常会错，大概更常常会是对的；因为在这类问题上他们只需要判断他们自己的利害，只需要判断某种行为如任其实行出来将会怎样影响到自己。但是在只关个人自身的行为的问题上，若把一个同样多数的意见作为法律强加于少数，会对会错大概各居一半；因为在这类情事上，所谓公众的意见至好也不过是某些人关于他人的善恶祸福的意见；甚至往往连这个都不是，而不过是公众以完完全全的漠不关心掠过他们所非难的对象的快乐或便利而去考虑他们自己欢喜怎样和不欢喜怎样罢了。”
至此，可以看到，曾几何时在霍布斯与卢梭那里被视为自由象征的公众，到了密尔的笔下却变成了压迫自由的公众。
对于近代早期的社会变革而言，公众的产生是最为重要的历史事件，甚至可以说，整个现代史就是由公众来书写和推动的。正是公众通过舆论而进行的自由探讨，才使人类关于社会革命的走向获得了一种明确的理论方案；正是公众通过舆论而对国家施予的巨大压力，才使这场革命没有变异为新兴统治者的残暴统治，而是带来了民主制度的确立。在某种意义上，所有流传下来的启蒙著作以及其他无法计数的被遗忘了的小册子，都是公众舆论的一部分。因而，没有公众舆论，就不会有思想启蒙，更不会有工业化、现代化的伟大成就。可以说，正是公众舆论为个体的人争得了自由。当然，密尔的感受也是真切的，公众舆论的确存在着压制个体的人的自由的问题。正是由于公众舆论具有这种两面性，致使启蒙早期的思想家们有意忽略了公众舆论，只是因为公众及其舆论的成长逐渐显示出了其在社会治理过程中的力量时，才使思想家们不得不对这一现象发表意见。
随着公众进入了启蒙思想家们的视野，新世界的轮廓也就变得清晰了。具体地说，在近代之前的社会中，既没有个体也没有公众，那是一个消融了个体和公众的同质性共同体。然而，在启蒙思想家们所生活的世界中，个体与公众相伴而生，并在其成长中为近代以来的国家及其社会治理体系的建构，提供了各种所需要的材料。当然，在英法的启蒙思想家那里，所感受到的和加以描述的都还只是经验事实，并且，他们也是在这种经验事实的基础上去提出国家及其社会治理体系建构方案的。一旦这些经验事实进入了德国哲学的视野，就转变成了通过抽象的方式来加以重新描述的新画面。结果，根据德国哲学的重新整理，在个体与公众之中发现了一种普遍性的因素，从而建构起“公共”的概念。虽然公共的概念是在思维抽象中获得的，却反过来对国家及其社会治理体系的建构产生了巨大影响。在某种意义上，不仅是因为公共的概念传播到了美国而产生了公共行政学这门科学，而且在公共行政实践的每一项新的进展中，我们也同样看到“公共”概念发挥着一种向导作用。