下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
概念是学术研究由以展开的工具。要促进研究水平的不断提高，任何学科都必须对它的基本概念有着共识性的理解。“公共行政”这一概念是公共行政乃至整个公共管理学科的基本概念，但在“什么是公共行政”的问题上学者们却众说纷纭、莫衷一是，严重阻碍了公共行政学者之间的相互对话与公共行政学科的发展。从字面上看，公共行政的概念是由“公共”与“行政”组成的，因此，要把握公共行政一词的确切含义，首先需要理解公共与行政的准确内涵。历史地看，尽管公共一词古已有之，但作为一个学术概念，则是由学者们在工业化、现代化过程中建构起来的，是作为从农业社会向工业社会转型过程的一项结果而出现的，是对农业社会中“共同”观念的一种替代与超越。或者说，公共性是现代性的基本表现之一，只有在现代性的社会治理中才会拥有公共性的内容。
相比之下，行政则具有更多泛历史主义的特征，无论是在农业社会还是在工业社会，都需要通过行政活动及其功能来实现社会治理。不过，在不同历史时期中，行政的概念也是不同的，每一个历史阶段都会把其基本的社会现实以及社会治理要求赋予行政，从而使行政具有不同的历史内涵。总的说来，伴随着工业化、现代化过程中的权力分化，行政的概念经历了从“执行”到“行政”的演变，并最终在政治与行政的分化中定型。通过对公共和行政概念的考察，我们发现，公共行政的概念所对应的是一种历史性的行政模式，实际上所指的是一种在工业化、现代化过程中建立起来的管理行政，存在于农业社会中的那种统治行政是不能被称为公共行政的。但是，管理行政亦非公共行政的完成形态。因为，管理行政仅仅具有了形式上的公共性，作为形式公共性与实质公共性相统一的公共行政将会在后工业化的进程中展露身影。今天，我们需要建构的正是一种形式公共性与实质公共性相统一的公共行政，在与管理行政的历史对应中，它被称作“服务行政”。