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虽然民主政治（δημοκρατια，democracy）的本质是人民的统治（popular government），从梭伦到伯里克利的历代政治改革家都致力于人民权利的扩大，公民的直接参政。但有一点却是这些政治家所必须面对的，就是公民权利的平等、机会的均等并不等于政治素质和参政能力的平等。管理城邦需要个人才能与专门知识，某些职务并非所有公民都能胜任。然而，听凭运气安排的抽签制、频繁的轮换制、极为有限的任期制（唯十将军可连选连任）都有可能使才能平庸的公民偶尔当选。
因此，为了保证决策的正确、公正、合理，公开的讨论是投票前必不可少的程序。演说家们的重要作用在此时显得尤为重要。尽管理论上每个公民都有发言权，
但是在实际操作中，演说家却因其出类拔萃的辩才和对城邦内外事务的了解而拥有了“特殊话语权”。事实上，关于城邦事务的辩论大多是在演说家之间进行的。他们一般自认为是公民的代言人。雅典普通公民大部分是文盲，受过教育的占少数，多数人并不具备在公众场合发表长篇大论的能力。能言善辩、擅长此道的个别公民就成了所谓的“演说家”。在伊索克拉底看来，能够最大限度地把分布于他人头脑中的种种想法收集起来，然后用最好的形式表达出来的人，就是最成功的演说家。
德谟斯提尼则讲得更直率，他认为演说家的价值不在于他的演说风格或声音的有力，而在于他是民众政策的支持者，与他的国家有着共同的朋友和敌人。
在他看来，表达公民的意愿似乎是演说家义不容辞的责任。演说家们也常常以人民的建议者和指导者自居。城邦需要精通公共管理的人才，公民需要熟悉诉讼事务的专家。演说家热心城邦公私事务，自然就成为向公民们提供政策建议的最佳人选。德谟斯提尼在一篇演说中特别呼吁公民要注意倾听演说家的建议：“雅典人哪，我希望，在当前正在讨论的诸多事务中，如果能够弄清什么将是我们最好的政策时，你们就应当把它看作一笔巨大的财富而接受下来。如此，你们就应该热情地倾听那些给你们提供建议的人们。这不仅因为当有人来向你们提出一个深思熟虑的计划，你们会听取并接受，而且因为不止一个的演说家们会当场受到鼓舞激励，提出许多适当的建议，而这，我认为，也是你们的一份幸运。所以，在诸多建议中作出最佳的选择应该不是什么难事。”
但要公民听取建议的前提是演说家们必须提出最好的建议，必须为城邦负责。演说家应该专注于人民的事务，否则便是失职。有的演说家可能会在某个时期成了城邦的实际领导人，在民众享有崇高的威望。在这种特殊情况下，他的建议如果与大部分民众的意见相左，遭到公民大会的抵制，他仍可以坚持己见，继续劝说民众，甚至对公民进行适度的批评。伯里克利、德谟斯提尼、吕库尔戈斯都曾一度是享有这种“地位”的演说家。此外，公民大会议事时留给演说家的时间并不多，相关决议必须在很短的时间内就作出，一般在天黑之前要进行投票表决，
因此有机会向民众进行演说的只能是少数人。每当这种时刻，那些被民众所信任的一位或几位演说家就有可能成为城邦事务的实际领导者。
但是，值得注意的是，演说家的上述所谓“权利”和“地位”都是临时性的，是一种“情势需要时由公民授权、代表公民行事的一种非宪法机制”
，因此受到雅典民主监督机制的严格制约。其一，演说家虽然有时可以左右、影响公民大会的决定，但他们的成功与否，最终仍然取决于公民大会的投票结果。并且，演说家要为自己的建议、提案负责。在奉行简单多数票决制的希腊城邦中，有一条公认的原则：人民永远没错。人民可能会为某一决定而后悔，甚至为它平反，但责任不在民众，而在提议者。面对这样的政治生态环境，德谟斯提尼甚至发出了这样的感叹：政治家的生活太危险，动辄招人批评攻击，每天都受到被审判和厄运的威胁。
即使是拥有雅典“第一公民”之称的伯里克利，也曾因伯罗奔尼撒战争初期雅典的失利被公民大会罚款和免职。
其二，公民对演说家普遍抱有警惕心理。公元前5世纪末期以后，由于修辞术涉嫌“诡辩”受到多方批评，演说家开始越来越多地受到怀疑和猜忌。在雅典甚至出现了一种颇为有趣的现象：演说家甲频频呼吁或警告公民们注意演说家乙的雄辩。例如，埃斯基涅斯呼吁陪审员们注意德谟斯提尼的诡辩：“正如你们在体育竞赛中看到拳击手为了荣誉地位相互攻击一样，你们陪审员也必须为了城邦的利益与他整天做斗争以取得辩论的胜利，不要让他逃脱违法的控告，听他讲演时要察言观色，看看他到底说些什么，注意把他赶回到关于违法的讨论中，要警惕他演说中的迂回曲折。”
演说家将民众对于他们自己这一类人以及演说术的不信任心理当作了互相攻击的武器，从反面证明了这种“信任缺失”心理的普遍存在。由于害怕受到怀疑，演说家们经常假装谦虚地称自己“不会演说”“没有能力演说”等。
这种气氛无疑使演说家心有余悸，在发表演说时不得不三思而行。其三，雅典在长期实践过程中，形成了一套较为完备的权力监督机制，不仅适用于国家公职人员，也适用于向人民提出建议和指导的演说家。其中最有效的是陶片放逐法（Ostracism）和违法法案指控制度（graphe paranomon）。前者的目的是防范那些“权高位重者”，最初适用于那些与此前雅典僭主庇士特拉图（Pisistratus）沾亲带故的朋友，后来则是“被用来除去其他看起来过于强大的人”，
防止他们对稳定的城邦体制造成危害。地米斯托克利、阿里斯泰德、客蒙
等政治家，狄纳尔科斯等演说家都曾被此法所放逐。后者对演说家的制约更为有力。此法规定任何公民都要在一年内为自己的提案负责，而不论该法案被五百人议事会或公民大会或其他立法机关审查批准与否。如有其他公民在此期限内发现此法案与现行法律法规相抵触，或不适用，均可向陪审法庭提起诉讼，追究提议者（rhetor，即演说家）的责任。如果控告属实，该法案不仅要被撤销，提议者也会因欺骗和误导人民而受到惩罚。例如，公元前406年公民大会通过的处决六位将军的冤案不久即获平反，但提出动议的卡里克塞诺斯（Callixeinus）等人则获罪受到监禁。尽管一个偶然的事件使他逃脱了审判，但却因此成为千夫所指，因饥饿而死。
同时，为了防止违法法案指控制度成为党派政治斗争的工具，违法法案指控还规定，指控者若缺乏证据而未获得五分之一审判员赞成票，则被课以罚金并剥夺再次提出违法法案指控的权利。
公元前330年，埃斯基涅斯就因控告克泰西丰未能获得法定的赞成票而遭放逐。
这项法律无疑大大增加了演说家在提出法案时的风险成本，是对他们滥用提案权的一种制约。