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【引例1】
①森林王国的门坏了，森林王要招标重修。
A公司说：3 000元弄好，理由是材料费1 000元，人工费1 000元，我自己赚1 000元。
B公司说：要6 000元，材料费2 000元，人工费2 000元，自己赚2 000元。
C公司淡定地说：要9 000元，3 000元给你，3 000元给我，剩下3 000元给A公司干。
森林王拍案：C公司中标！
②后来海洋国的门也坏了，海洋王吸取了森林王的教训，制定了控制价3 000元。
A公司看了一眼，走了。
B公司报价3 000元。
C公司给了评标专家500元，报价3 000元，又中标了。
A公司、B公司很纳闷。之后，C公司花了500元材料费，500元人工费，修了一半宣布停工。拖了半年，海洋王被迫追加投资3 000元，完工。
③再后来，森林连接海洋的电梯坏了，也要重修。经过前两次的教训，控制定价3 000元而且规定要一次性修好。
A公司又来了，看了一下走了。
B公司报价3 000元。
C公司也报价3 000元，并称完工后有“茅台”送，又中标了。
拿到钱后C公司开工，材料费500元，人工费500元。完工后，森林王叫人验收。事先收了C公司红包500元的验收员声称“合格”。
不久电梯又坏了，安监、质检（都收了钱）等部门说超载所致，要重建。森林王被迫追加资金9 000元重建！
④再再后来，森林通往海洋的大门也坏了，两国交流受阻，森林王与海洋王都很着急，问题很严重。经过前几次的教训，森林王严格定价3 000元，监理、审计现场跟踪！并且免费保修1亿年。
A公司不敢来了。
B公司报价3 000元。
C公司报无偿修理，且免费保修2亿年，但要1亿年的管理权，森林王和海洋王都同意了。
C公司修好门后，在门口设了一个收费站，30年收回了全部投资。
【引导问题1】 招投标应用在哪些领域？招投标的目的是什么？涉及哪些工作环节？本案例反映出现行招投标的主要问题有哪些？如何解决？
工程招投标是指在国内外的工程承包市场上，发承包方为买卖特殊商品进行的由一系列特定环节组成的特殊交易活动。“特殊商品”是指建设工程，既包括建设工程实施，又包括建设工程实体形成过程中的建设工程技术咨询活动。“特殊交易活动”是指交易标的价格和交易对象事先未定，须通过一系列特定交易环节来确定，即招标、投标、开标、评标、授标和中标以及签约和履约等环节。同时，这种交易行为须在特定的有形建筑市场有序进行，即项目所在地的建设工程交易中心。建设单位（业主或项目法人）通过发布招标公告或邀请的方式，将工程建设项目的勘察、设计、施工、材料设备供应、监理等业务，一次或分期发包，通过投标人的投标竞争，对投标人技术水平、管理能力、经营业绩与报价等方面进行综合考察，最终将工程发包给最有承包能力而报价最优的投标人承接。其最突出的优点是：
①将竞争机制引入工程建设领域，将工程项目的发包方、承包方和中介方统一纳入市场，实行交易公开，给市场主体的交易行为赋予了极大的透明度。
②鼓励竞争，防止和反对垄断，通过平等竞争，优胜劣汰，最大限度地实现投资效益的最优化。
①掌握强制招标的范围、招标的种类、招标的方式及组织形式和招投标基本程序。
②熟悉建设工程交易中心的性质与作用、基本功能、运行原则和运行程序。
③了解建设工程招投标重要历史事件与现状，完成招投标实务的知识准备。
追溯招投标的发展历史，西方发达国家利用招标投标的方式并以此规范政府采购行为，已走过了两个世纪的漫长历程。第一个采用招标投标交易方式的国家是英国。继英国之后，世界上许多国家陆续成立了类似的专门机构，许多国家还立了法，通过专门的法律确定招标采购及专职招标机构的重要地位。招投标在世界经济发展中，由简单到复杂、自由到规范、国内到国际，对世界区域经济和整体经济发展起到了巨大作用。
我国的工程建设招标投标，以中山陵工程开启了中国近代工程招投标的先河，深圳国际商业大厦招标是中国现代工程招标史上的里程碑。
招标是为了最经济有效地实现项目综合目标（包括时间、成本、质量与范围，归纳起来为效率与效果两个方面），而不是为了单纯追求低报价。招标是为了使众多的投标者在一定规则下公平合理地竞争一个机会，而不是为了把他们逼到一座“独木桥”上，形成一胜多输的局面。招标是为了公平地对待所有的投标者，而不是为了在个别投标者与招标方之间建立某种特殊的关系，并以此来损害其他投标者的公平机会。
投标竞争不是火并，更不是打击别人，而是做出自己的特色，不断提高自己，使自己成为有关方面的领先者。投标文件是今后实施合同工程的计划，而不是“鱼饵”。投标是锻炼队伍、展示自己、营销自己的有效手段，不是只有中标的投标才是成功的。投标中的许多条款都是决定未来合同价格的因素，但未来的合同价格不是只取决于投标报价。
评标是要选择一个综合最优的承包商，而不是选择一个投标报价最低的承包商（虽然报价是很重要的考虑因素）。评标是评价、澄清投标书的内容，不是补充、修改投标书的内容。评标是按事先确定的、与工程建设密切相关的标准对所有投标一视同仁地进行评价、比较，不是按投标者与评标人的关系好坏、亲密程度来评价投标。
授标是标志土建施工合同成立的“承诺”，不是仅起邀请对方来签署合同的目的。授标对投标方也具有约束力，投标方必须接受，而不能任意选择。
近十年，工程建设项目审批周期明显缩短，营商环境持续优化。中国共产党第二十次全国代表大会为建筑业指明了发展方向，智能建造、绿色双碳、民生福祉、创新驱动等将成为招投标市场的关键词。
【引例2】
鲁布革是布依语，意思是山清水秀的地方。鲁布革水电站（图1.1）位于云南省罗平县和贵州省兴义市交界处黄泥河下游的深山峡谷中，距罗平县城40 km。这里河流密布，水流湍急，落差较大，1990年在这里建成投产了装机容量为60万kW的水电站。
鲁布革水电站引水系统工程（图1.2）是我国第一个利用世界银行贷款，并按世界银行规定进行国际竞争性招标和项目管理的工程。曾有8个国家的专家在这里帮助建设，世界第二大输电斜塔耸立在百丈悬崖之上，全部计算机程控的厂房深藏在大山腹中，十几个工作层面使观者如置身于迷宫。1982年国际招标，1984年11月正式开工，1988年7月竣工，创造了著名的“鲁布革工程项目管理经验”，受到中央领导同志的重视，号召建筑企业进行学习。
图1.1 鲁布革水电站全貌
图1.2 鲁布革水电站引水系统工程
【引导问题2】 哪些建设工程项目必须招标？招标范围和招标方式有哪些强制性规定？
（1）强制招标的建设工程项目
凡在中华人民共和国境内进行的下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。一般包括：
①大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公共安全的项目。
②全部或者部分使用国有资金投资或国家融资的项目：
a.使用预算资金在200万元人民币以上，并且该资金占投资额10％以上的项目；
b.使用国有企业、事业单位资金，并且该资金占控股或主导地位的项目。
③使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目：
a.使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目；
b.使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。
④项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：
a.施工单项合同估算价在400万元人民币以上的；
b.重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上的；
c.勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的。
同一项目中，可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价达到前款规定标准的，必须招标。
凡按照规定应该招标的工程不进行招标的，应该公开招标的工程不公开招标的，招标单位所确定的承包单位一律无效。建设行政主管部门按照《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）第八条的规定，不予颁发施工许可证；对于违反规定擅自施工的，依据《建筑法》第六十四条的规定追究其法律责任。
（2）可不招标的建设工程项目
《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第六十六条规定：涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。
①涉及国家安全的项目主要是指国防、尖端科技、军事装备等涉及国家安全、会对国家安全造成重大影响的项目。
②涉及国家秘密的项目是指关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人知晓的项目。
③抢险救灾、时间紧迫的项目。
④利用扶贫资金实行以工代赈，需要使用农民工的项目。
《公路工程建设项目招标投标管理办法》第九条规定，有下列情形之一的公路工程建设项目，可以不进行招标：
①涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况；
②需要采用不可替代的专利或者专有技术；
③采购人自身具有工程施工或者提供服务的资格和能力，且符合法定要求；
④已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行施工或者提供服务；
⑤需要向原中标人采购工程或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；
⑥国家规定的其他特殊情形。
招标人不得为适用前款规定弄虚作假，规避招标。
（1）建设项目前期咨询招标
建设项目前期咨询招标是指对建设项目的可行性研究任务进行的招标。投标人一般为集项目咨询与管理于一体的工程咨询企业。
（2）勘察设计招标
勘察设计招标是指根据批准的可行性研究报告，择优选择勘察设计单位的招标。勘察和设计是两种不同性质的工作，可由勘察单位和设计单位分别完成。
（3）材料设备采购招标
材料设备采购招标是指在工程项目初步设计完成后，对建设项目所需的建筑材料和设备（如电梯、供配电系统、空调系统等）采购任务进行的招标。投标人通常为材料供应商、成套设备供应商。
（4）工程施工招标
工程施工招标是指在工程项目的初步设计或施工图设计完成后，用招标的方式选择施工单位的招标。施工单位最终向业主交付按招标设计文件规定的建筑产品。
（5）一体化招标
一体化招标是指将工程建设程序中各个阶段合为一体进行全过程招标，通常又称为总包。
①土木工程招标，是指对建设工程中土木工程施工任务进行的招标。
②勘察设计招标，是指对建设项目的勘察设计任务进行的招标。
③货物采购招标，是指对建设项目所需的建筑材料和设备采购任务进行的招标。
④安装工程招标，是指对建设项目的设备安装任务进行的招标。
⑤建筑装饰装修招标，是指对建设项目的建筑装饰装修施工任务进行的招标。
⑥生产工艺技术转让招标，是指对建设工程生产工艺技术转让进行的招标。
⑦工程咨询和建设监理招标，是指对工程咨询和建设监理任务进行的招标。
（1）项目全过程总承包招标
这种类型是选择项目全过程总承包人的招标，又可分为两种，一是工程项目实施阶段的全过程招标，二是工程项目建设全过程的招标。前者是在设计任务书完成后，从项目勘察、设计到施工交付使用进行的一次性招标；后者则是从项目的可行性研究到交付使用进行的一次性招标，业主只需提供项目投资和使用要求及竣工、交付使用期限，其可行性研究、勘察设计、材料和设备采购、土建施工设备安装及调试、生产准备和试运行、交付使用，均由一个总承包商负责承包，即所谓“交钥匙工程”。
（2）工程分承包招标
工程分承包招标是指中标的工程总承包人作为其中标范围内的工程任务的招标人，将其中标范围内的工程任务，通过招标的方式，分包给具有相应资质的分承包人，中标的分承包人只对招标的总承包人负责。
（3）专项工程承包招标
专项工程承包招标是指在工程承包招标中，对其中某项比较复杂，或专业性强、施工和制作要求特殊的单项工程进行的单独招标。
①工程咨询招标：以工程咨询服务为对象的招标行为。工程咨询服务的内容主要包括工程立项决策阶段的规划研究、项目选定与决策，建设准备阶段的工程设计、工程招标，施工阶段的监理、竣工验收等工作。
②交钥匙工程招标：“交钥匙”模式即承包商向业主提供包括融资、设计、施工、设备采购、安装和调试直至竣工移交的全套服务。交钥匙工程招标是指发包商将上述全部工作作为一个标的招标，承包商通常将部分阶段的工程分包，即全过程招标。
③工程设计施工招标：将设计及施工作为一个整体标的以招标的方式进行发包，投标人必须为同时具有设计能力和施工能力的承包商。我国由于长期采取设计与施工分开的管理体制，目前具备设计、施工双重能力的施工企业较少。
设计—建造模式是一种项目组织管理方式。业主和设计—建造承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责项目融资。一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，可显著减少项目的成本和工期；同时，在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，可保证业主得到高质量的工程项目。
④工程设计—管理招标：由同一实体向业主提供设计和施工管理服务的工程管理模式。采用这种模式时，业主只签订一份既包括设计也包括工程管理服务的合同。在这种情况下，设计机构与管理机构是同一实体。这一实体常常是设计机构和施工管理企业的联合体。工程设计—管理招标即为以设计管理为标的进行的工程招标。
（4）BOT工程招标
BOT即建造—运营—移交模式。它是企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。中国一般称之为“特许权”，是指政府部门就某个基础设施项目与企业（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的企业（包括外国企业）来承担该项目的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府对这一基础设施有监督权、调控权，特许期满，签约方的企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。BOT工程招标即是对这些工程环节的招标。
（5）PPP工程招标
①PPP模式概述。
PPP（Public-Private-Partnership）模式即公共部门—私人企业—合作的模式，在公共基础设施领域，尤其是在大型、一次性的项目，如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。
如图1.3所示，政府部门或地方政府通过政府采购的方式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，它不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协议，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款。项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可以获得通过政府扶持所转化的效益。
图1.3 PPP模式结构图
PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念。采用这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。
②PPP模式基本操作流程。
A.项目发起阶段。项目发起阶段的主要工作内容包括启动准备和前期调研，即组建项目实施班子、制订整体工作计划、开展项目调查等。一是要组建一个PPP项目实施团队，由政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组；二是要制订具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等；三是要根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。
B.项目准备。项目准备阶段的主要工作是项目策划实施方案研究和编制。一是聘请顾问团队；二是起草项目协议；三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容（项目建设规模、主要内容和总投资）；四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案；五是设计项目主要商业原则；六是财务分析，编制财务模型；七是确定投资人比选方式和原则（确定投资人应具备的条件和能力及招标方式、双方的主要权利和义务）；八是组织相关单位讨论方案；九是实施方案公示和报批。
在项目准备阶段，还需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报政府批准和住房和城乡建设厅备案。
C.项目采购阶段。项目采购阶段主要涉及项目招投标，主要工作内容包括协议编制、确定竞争性程序、签署协议3个部分。
a.协议编制。协议编制的主要工作内容包括：
· 细化研究和分析项目的技术、商务边界条件（如投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划）；
· 落实建设内容分工、投资范围（投资建设期限、工程质量要求和监管措施），研究和编制项目协议等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等）；
· 落实招标条件。
b.确定竞争性程序。该环节主要包括两大工作：一是发布项目信息；二是确定投标人。具体内容涉及：准备招标文件；制订评标标准、评标细则和评标程序；成立评标工作组，开标、组织评标；编写评标报告，推荐候选人；与候选人澄清谈判。
c.签署协议。签署协议前应先草签项目协议，中标人在约定时间内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。
PPP项目发起与准备阶段工作内容、主要成果及责任单位汇总见表1.1。
表1.1 PPP项目发起与准备阶段工作内容、成果及责任单位汇总表
续表
续表
D.项目实施阶段。项目实施阶段包括项目建设和项目运营两个部分。
a.项目建设。在该阶段，项目公司首先与各联合单位签订正式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等；其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。
b.项目运营。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协议进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。
E.合同终结阶段。转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和项目公司解散等内容。
a.项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的经营权（或所有权与经营权同时）向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。
b.项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。因此，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。
（6）EPC工程总承包
EPC工程总承包即Engineering Procurement Construction模式，又称设计、采购、施工一体化模式，是指在项目决策阶段以后，从设计开始，经招标，委托一家工程公司对设计—采购—建造进行总承包。在这种模式下，按照承包合同规定的总价或可调总价，由工程公司负责对工程项目的进度、费用、质量、安全进行管理和控制，并按合同约定完成工程。EPC有很多种衍生和组合，如EP＋C、E＋P＋C、EPCm、EPCs、EPCa等。
工程项目招标的方式在国际上通行的为公开招标、邀请招标和议标，但《招标投标法》未将议标作为法定的招标方式。
（1）定义
公开招标又称为无限竞争性招标，是由招标单位通过报刊、广播、电视等方式发布招标广告，有投标意向的承包商均可参加投标资格审查，审查合格的承包商可购买或领取招标文件，参加投标的招标方式。
（2）公开招标的特点
公开招标的优点：投标的承包商多，竞争范围大，业主有较大的选择余地，有利于降低工程造价，提高工程质量和缩短工期。缺点：由于投标的承包商多，招标工作量大，组织工作复杂，需投入较多的人力、物力，招标过程所需时间较长。因此，这种招标方式主要适用于投资额度大，工艺、结构复杂的较大型建设工程项目。公开招标的特点一般表现为以下3个方面：
①公开招标是最具竞争性的招标方式。它参与竞争的投标人数量最多，且只要符合相应的资质条件便不受限制，只要承包商愿意便可参加投标。在实际中，常常少则十几家，多则几十家，甚至上百家，因而竞争程度最为激烈。它可以最大限度地为一切有实力的承包商提供一个平等竞争的机会，招标人也有最大容量的选择范围，可在众多的投标人中择优选择一个报价合理、工期较短、信誉良好的承包商。
②公开招标是程序最完整、最规范、最典型的招标方式。它形式严密，步骤完整，运作环节环环相扣。公开招标是适用范围最为广阔、最有发展前景的招标方式。在国际上，谈到招标通常都是指公开招标。在某种程度上，公开招标已成为招标的代名词。在我国，通常也要求招标必须采用公开招标的方式。凡属招标范围的工程项目，一般首先必须采用公开招标的方式。
③公开招标也是所需费用最高、花费时间最长的招标方式。由于竞争激烈、程序复杂，组织招标和参加投标需要做的准备工作和需要处理的实际事务比较多，特别是编制、审查有关投标文件的工作量十分浩繁。
（1）定义
邀请招标又称为有限竞争性招标。这种招标方式不用发布公告，业主根据自己的经验和所掌握的各种信息资料，向有承担该项工程施工能力的3个以上（含3个）承包商发出投标邀请书，收到邀请书的单位有权利选择是否参加投标。邀请招标与公开招标一样，都必须按规定的招标程序进行，要制订统一的招标文件，投标人都必须按招标文件的规定进行投标。
（2）邀请招标的特点
邀请招标的优点：参加竞争的投标单位数目可由招标单位控制，目标集中，招标的组织工作较容易，工作量比较小。缺点：由于参加的投标单位相对较少，竞争性范围较小，招标单位对投标单位的选择余地较少；如果招标单位在选择被邀请的承包商前所掌握的信息资料不足，则会失去发现最适合承担该项目的承包商的机会。
邀请招标和公开招标的主要区别：
①邀请招标在程序上较公开招标简化，如无招标公告及投标人资格审查的环节。
②邀请招标在竞争程度上不如公开招标强。邀请招标参加人数是经过选择限定的，被邀请的承包商数目为3～10个，不能少于3个，也不宜多于10个。由于参加人数相对较少，易于控制，因此其竞争范围没有公开招标大，竞争程度也明显不如公开招标激烈。
③邀请招标在时间和费用上都比公开招标节省。邀请招标可以省去发布招标公告费用、资格审查费用和可能发生的更多的评标费用。
但是，邀请招标也存在明显缺陷。它限制了竞争范围，由于经验和信息资料的局限性，会把许多可能的竞争者排除在外，不能充分展示自由竞争、机会均等的原则。
国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目，以及全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的工程建设项目应当公开招标。有下列情形之一的，经批准可以进行邀请招标：
①项目技术复杂或有特殊要求，只有少量几家潜在投标人可供选择的；
②受自然地域环境限制的；
③涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾，适宜招标但不宜公开招标的；
④拟公开招标的费用与项目的价值相比，不值得的；
⑤法律、法规规定不宜公开招标的。
《中华人民共和国政府采购法》与《招标投标法》适用的区别
（1）规范的主体不同
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规范的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织。
《招标投标法》规范的主体则无限制，凡是在我国境内的任何主体进行招标投标活动（强制或自愿），包括私人企业以及其他非法人组织。
（2）规范的行为性质不同
《政府采购法》规范的是政府采购行为。这种行为不仅包括招标采购，还包括竞争性谈判采购、单一来源采购、询价采购等。
《招标投标法》规范的是招标投标行为。甲方或招标人以招标公告或投标邀请书的方式，公开选择卖方的一种交易方式。政府采购行为要比招标投标行为流程长且复杂。
（3）强调的法律责任不同
（4）实施的程序不同
两者联系：《政府采购法》第二条规定：政府采购包括货物、工程和服务；同时，第四条又规定：政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》。因此表明两个法律是有密切联系的。
招标的组织形式可分为自行招标和代理招标。如果不具备招标评标组织能力的招标单位，应当委托具有相应资格的工程招标代理机构代理招标。
住建部发布《关于取消工程建设项目招标代理机构资格认定加强事中事后监管的通知》，明确自2017年12月28日起，各级住房城乡建设部门不再受理招标代理机构资格认定申请，停止招标代理机构资格审批。招标代理机构及其从业人员应当严格按照《招标投标法》《招标投标法实施条例》等相关法律法规开展工程招标代理活动，并对工程招标代理业务承担相应责任。各级住房城乡建设主管部门将加强招标投标活动监管力度，推进电子招投标，严格依法查处招标代理机构违法违规行为。同时，加强信用体系建设，推进部门之间信用信息共享共用，加快建立失信联合惩戒机制，构建“一处失信、处处受制”的市场环境。
依法必须招标的项目，应当具备以下条件才能进行招标：
①招标人已经依法成立；
②初步设计及概算应当履行审批手续的，已经批准；
③招标范围、招标方式和招标组织形式等应当履行核准手续的，已经核准；
④有相应资金或资金来源已经落实；
⑤有招标所需的设计图纸及技术资料。
【应用案例1】 某卷烟厂拟扩大生产规模，准备在原厂房旁扩建并安装一条现代化生产线，详细设计已完成，技术资料齐备，相应手续基本齐全，但资金尚未落实，现正与××银行商谈贷款事宜，并委托D项目管理公司代理招标采购。为便于管理设备和提高生产效率，经论证，将原生产线的两台主要关键设备更新成与新建生产线相同型号设备是较好的方案，只是一些细节尚需详细设计。该项目设备为专用设备，只有少数几家企业制造。扩建厂房为钢结构，设备安装要求二级以上资质。
【问题】 ①该项目可否开始招标？
②该项目设备采购、厂房建设、设备安装可否均采用邀请招标？为什么？
【专家评析】 ①该项目暂时还不能招标，因为其资金尚未落实，待与银行商谈贷款有结果后才符合招标条件。
②本项目是国有企业投资项目，属必须公开招标的项目。由于该项目设备为专用设备，只有少数几家企业制造，因此设备采购和安装符合邀请招标条件，但应该经过批准。厂房建设只能采用公开招标。
整个建设工程招投标过程，可从招标、投标两个角度进行梳理。
（1）招标工作程序
招标主要工作程序可概括为以下4个步骤：建设项目报建→编制招标文件、发放招标文件→开标、评标与定标→签订合同。
资格预审模式下，招标流程如图1.4所示；资格后审模式下，招标流程如图1.5所示。
图1.4 资格预审流程图
建设工程施工招标的资格审查
招标人可以根据招标项目本身的特点和需要，要求潜在投标人或者投标人提供满足其资格要求的文件，对潜在投标人或者投标人进行资格审查。对于大型复杂项目，尤其是需要有专门技术、设备或经验的投标人才能完成时，则应设置更加严格的条件。
资格审查分为资格预审和资格后审。资格预审是指在投标前对潜在投标人进行的资格审查。资格预审是在招标阶段对申请投标人的第一次筛选，目的是审查投标人的企业总体能力是否满足招标工程的需要。只有在公开招标时才设置此程序。
资格后审是指在开标后对投标人进行的资格审查。进行资格预审的，一般不再进行资格后审，但招标文件另有规定的除外。资格后审适用于工期紧迫、工程较为简单的建设项目，审查的内容与资格预审基本相同。
图1.5 资格后审流程图
（2）投标主要流程
建设工程投标主要包括以下步骤：
①建筑企业根据招标公告或投标邀请书，向招标人提交有关资格预审资料。
②接受招标人的资格审查。
③购买招标文件及有关技术资料。
④参加现场踏勘，并对有关疑问提出书面询问。
⑤参加投标答疑会。
⑥编制投标书及报价。投标书是投标人的投标文件，是对招标文件提出的要求和条件做出实质性响应的文本。
⑦参加开标会议。
⑧如果中标，接受中标通知书，与招标人签订合同。
当招投标方按照法定的程序和方式开展招投标活动时，如何才能有效地保障招投标活动运作程序严格规范、投标竞争公平和交易安全呢？我们需要一种全新的监管机构和机制，于是建设工程交易中心在建设市场有形化的改革中应运而生，它把所有代表国家或国有企事业单位投资的业主请进建设工程交易中心进行招标，设置专门的监督机构，这成为我国提高国有建设项目交易透明度和加强建筑市场管理的一种独特方式。
建设工程交易中心是非政府的服务性法人机构，它通过政府或者政府授权主管部门的批准而设立，不以营利为目的，任何单位和个人不可随意成立，它旨在为建立公开、公正、平等竞争的招投标制度服务。
建设工程交易中心实行集中办公、公开办事程序以及一条龙“窗口”服务。所有建设项目都要在建设工程交易中心内报建、发布招标信息、进行合同授予、申领施工许可证。招投标活动都需在场内进行，并接受政府有关管理部门的监督。由此，该中心有力地促进了工程招投标制度的推行，遏制了违法违规行为，在反腐倡廉、提高管理透明度等方面发挥了重要作用。
我国的建设工程交易中心具有三大基本功能，见表1.2。
表1.2 建设工程交易中心三大基本功能
（1）信息服务功能
通过收集、存储和定期发布各类工程信息、法律法规、造价指数和建筑材料价格、人工费、机械租赁费、工程咨询费、各类工程指导价、承包商信息、咨询单位和专业人士信息等，以指导业主和承包商、咨询单位进行投资控制和投资报价，从而实现信息服务功能。
（2）场所服务功能
通过设置信息发布大厅、洽谈室、业主休息室（图1.6）、开标室、会议室及评标监控室（图1.7）等相关设施，为招标、评标、定标、合同谈判等活动提供设施和场所服务，以满足业主和承包商、分包商、设备材料供应商之间的交易需要。同时，也为政府有关管理部门进驻集中办公、办理相关手续和依法监督招投标活动提供场所服务。
图1.6 业主休息室
图1.7 评标监控室
（3）集中办公功能
政府有关建设行政管理部门进驻建设工程交易中心（图1.8），公布各自的办事制度和程序，集中办理有关申报审批手续和进行相关管理。受理申报的内容一般包括工程报建、招标登记、承包商资质审查、合同登记、质量报监、施工许可证发放等。通过实行“窗口化”服务，既能按职责依法对建设工程交易活动进行有力监督，也可方便当事人办事，极大地提高了办公效率。
图1.8 建设工程交易中心服务大厅
（1）信息公开原则
及时公布国家政策法规，工程发包方、承包商和咨询单位资质，造价指数，招标规则，评标标准，专家评委库等各项相关信息，以保证市场各方主体都能及时获取有效信息资料。
（2）依法管理原则
建设工程交易中心的一切活动都应依法进行。依法尊重建设单位和投标单位的意愿，任何单位和个人都不得非法干预交易活动的正常进行。同时，进驻建设工程交易中心的监察机关也应依法监督。
（3）公平公正原则
公平公正是社会主义市场经济的基本要求。应防止地方保护主义、行业和部门垄断、官商勾结等各种不正当竞争行为的发生；应建立监督制约机制，公开办事规则和程序，制定完善的规章制度和工作人员守则，以保护交易各方的合法权益。
（4）属地进入原则
建设工程交易实行属地进入。除特大城市外，每个城市原则上只能设立一个建设工程交易中心。对于跨省、自治区、直辖市的铁路、公路、水利等工程，可通过公告在有关政府部门的监督下，由项目法人组织招标、投标。
一个建设项目进入建设工程交易中心应按照什么程序运行呢？如图1.9所示，将运行程序总结如下：
图1.9 建设工程交易中心运行程序
①办理报建备案手续。报建内容主要包括工程名称、建设地点、投资规模、资金来源、当年投资额、工程规模、工程筹建情况、计划开工和竣工日期等。
②招标监督部门确认招标方式。
③招标人委托招标代理机构办理有关招标事宜。
④招标人就建设单位的资格、招标工程具备的条件、拟采用的招标方式和对投标人的要求、评标方式等向招投标监督部门进行申请，并附招标文件。
⑤招标人在建设工程交易中心统一发布招标公告。
⑥招标人对投标人进行资格预审，在交易中心向合格的投标人分发招标文件及设计图纸、技术资料等。
⑦在交易中心接受投标人提交的投标文件，并同时开标。
⑧在交易中心组织评标，决定中标人。
⑨发布中标通知书，自中标之日起30日内，发包单位与中标单位签订合同。
⑩按规定进行质量、安全监督登记。
⑪统一缴纳有关工程前期费用。
⑫申请领取建设工程施工许可证。
以教师选用的教学项目为载体，讨论该项目是否需要招标？如果招标，将涉及哪些当事方？请列出各方工作流程，完成相关知识点梳理，并完成表1.3的填写。
表1.3 任务评价表
工程招投标是指建设单位（业主或项目法人）通过发布招标公告或邀请的方式，将工程建设项目的勘察、设计、施工、材料设备供应、监理等业务，一次或分期发包，通过投标方的投标竞争，对投标人技术水平、管理能力、经营业绩与报价等方面进行综合考察，最终将工程发包给最有承包能力且报价最优的投标人承接。
本任务介绍了工程招投标的发展历史，建设项目强制招标的范围，招标的种类，招标的方式和组织形式，招投标基本程序，建设工程交易中心的性质与作用、基本功能、运行原则和运行程序等内容，为之后的工程招投标实务做好准备。
一、单项选择题
1.在依法必须进行招标的工程范围内，对于重要设备、材料等货物的采购，其单项合同估算价在（）万元人民币以上的，必须进行招标。
A.50
B.100
C.150
D.200
2.提交投标文件的投标人少于（）个的，招标人应当依法重新招标。
A.2
B.3
C.4
D.5
3.应当招标的工程建设项目，根据招标人是否具有（），可以将组织招标分为自行招标和代理招标两种情况。
A.招标资质
B.招标许可
C.招标的条件与能力
D.评标专家
4.全部使用国有资金投资，依法必须进行施工招标的工程项目，应当（）。
A.进入有形建筑市场进行招标投标活动
B.进入无形建筑市场进行招标投标活动
C.进入有形建筑市场进行直接发包活动
D.进入无形建筑市场进行直接发包活动
5.《招标投标法》规定，依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门（）。
A.申请
B.备案
C.通报
D.报批
6.公开招标和邀请招标在招标程序上的差异为（）。
A.是否进行资格预审
B.是否组织现场考察
C.是否解答投标单位的质疑
D.是否公开开标
7.国际上把建设监理单位所提供的服务归为（）服务。
A.工程咨询
B.工程管理
C.工程监督
D.工程策划
8.根据《招标投标法》的有关规定，下列建设项目中不必进行招标的有（）。
A.利用联合国教科文组织提供的资金新建教学楼工程
B.某省会城市的居民用水水库工程
C.国防工程
D.某城市利用国债资金的垃圾处理场项目
9.应当招标的工程建设项目在（）后，已满足招标条件的，均应成立招标组织，组织招标，办理招标事宜。
A.进行可行性研究
B.办理报建登记手续
C.选择招标代理机构
D.发布招标信息
10.建筑市场的进入，是指各类项目的（）进入建设工程交易市场，并展开建设工程交易活动的过程。
A.业主、承包商、供应商
B.业主、承包商、中介机构
C.承包商、供应商、交易机构
D.承包商、供应商、中介机构
二、多项选择题
1.工程建设项目公开招标范围包括（）。
A.全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目
B.施工单项合同估算价在100万元人民币以上的项目
C.关系社会公共利益、公众安全的大型基础设施项目
D.使用国际组织或者外国政府资金的项目
E.关系社会公共利益、公众安全的大型公用事业项目
2.建设工程交易中心的基本功能有（）。
A.场所服务功能
B.信息服务功能
C.集中办公功能
D.监督管理功能
3.投标邀请书的内容应载明（）等事项。
A.招标项目的性质、数量
B.招标人的名称和地址
C.招标项目的实施地点和时间
D.获取招标文件的办法
E.招标人的资质证明
4.招标投标活动的公平原则体现在（）等方面。
A.要求招标人或评标委员会严格按照规定的条件和程序办事
B.平等地对待每一个投标竞争者
C.不得对不同的投标竞争者采用不同的标准
D.投标人不得假借其他企业的资质，弄虚作假来投标
E.招标人不得以任何方式限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标
5.下列（）等特殊情况，不适宜进行招标，按照国家规定可以不进行招标。
A.涉及国家安全、国家秘密项目
B.抢险救灾项目
C.利用扶贫资金实行以工代赈，需要使用农民工的项目
D.使用国际组织或者外国政府资金的项目
E.生态环境保护项目
三、简答题
1.《招标投标法》中规定哪些工程建设项目必须招标？
2.公开招标与邀请招标相比较，各自都存在哪些优缺点？
3.公开招投标的主要工作程序包括哪些？
4.招标投标制度在我国大体经历了哪些发展阶段？
四、案例分析
【案例】 某高校拟扩大校区，在相邻地块征地500亩（1亩≈666.67 m 2 ），预计投资4亿元人民币并按已批准的规划设计进行建设。项目概况见表1.4。项目审批核准部门核准各项目均为公开招标。办公区与教学区、生活区、实验区、休闲区中间均由校园道路相分隔。该项目计划工期为18个月，工期较紧，设备均采用国产设备，到货期为2个月。
表1.4 校园扩建项目概况
【问题】 ①电梯和货梯可否采用邀请招标方式？为什么？
②该校有工程造价专业，某教师是工程造价方面的知名教授，确定学校扩建项目投资、造价可否由该教师完成？为什么？
五、拓展训练
1.上网进入当地建设工程交易中心网站，查阅以下相关信息：工程材料价格、建设法规、施工企业资质、从业人员资格、招标公告与中标公示等工程，提交一份当地建筑市场现状报告。
2.案例讨论。
【案例1】 北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式，将工程的所有投资建设任务以7∶3的比例划分为A和B两部分，A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设，由政府投资方负责；B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护，吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP项目公司签订特许经营协议，要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标，对其进行考核。在项目成长期，政府将其投资所形成的资产，以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司，为其实现正常投资收益提供保障；在项目成熟期，为收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金（为简便起见，其后在执行过程中采用固定租金方式）的形式令政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
【案例2】 深圳地铁4号线由港铁公司获得运营及沿线开发权。根据深圳市政府和港铁公司签署的协议，港铁公司在深圳成立项目公司，以BOT方式投资建设全长约16 km、总投资约60亿元的4号线二期工程。同时，深圳市政府将已于2004年年底建成通车的全长4.5 km的4号线一期工程在二期工程通车前（2007年）租赁给港铁深圳公司。4号线二期通车之日始，4号线全线将由香港地铁公司成立的项目公司统一运营，该公司拥有30年的特许经营权。此外，香港地铁公司还获得4号线沿线290万m 2 建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股，自主经营、自负盈亏，运营期满，全部资产无偿移交深圳市政府。
【问题】 ①PPP模式主要适用在哪些工程领域？哪些环节涉及招投标？有什么特别要求？
②PPP模式的大幅度推广对招投标领域会带来哪些影响？
六、拓展思考
1.你怎么看雷神山、火神山医院建设中的建工精神？
2.扫码观看“中国工程十年建设成就”，结合中国共产党第二十次全国代表大会内容，思考如何在学习与工作中践行党的二十大精神。
