第一节
问题的提出

一、线性工程建设与耕地保护之间的冲突

（一）占用耕地数量多，补充耕地难度大

第一，占用耕地的态势明显。线性工程用地量大，并且选线既定，点多、线长、面广，为了减少运输时间，降低运输及施工成本，施工过程中项目方一般会尽可能选取最短或者最直的路线，因此不可避免地会占用大量优质耕地甚至永久基本农田，给国家粮食安全带来极大挑战。交通等线性工程建设存在的占用耕地数量多、优质耕地被浪费等问题，以广西为例，仅2019年，就有新开工、续建高速公路34条，涉及占用耕地面积8912.065公顷，其中涉及占用水田3832.218公顷。大部分线性工程会经过土地质量好、人地关系紧张的地区，因此，耕地占补平衡成为制约区域重大交通项目建设的难点问题。

第二，耕地后备资源紧缺，补充耕地难度大。我国的耕地后备资源严重不足，以经济发达地区浙江为例，2018年未利用地面积仅占土地面积的6.1%。此外，新增耕地率较高的易开发、整治资源已经基本耗尽，部分未开发后备资源因受自然生态环境保护政策的限制而无法开发，其他则多为无灌溉条件、有机质含量低、开发成本高的土地，因此补充耕地难度大，难以填补线性工程占用耕地的缺口。

（二）优质土壤浪费多，表土剥离实施难

线性工程建设多占用优质耕地，表土剥离时空匹配度低。从分布来看，大部分线性工程位于人地关系紧张的地区，并且占用的一般为平坦连片的质量较好的耕地。虽然在工程建设中实施表土剥离再利用可在一定程度上保护土壤，但由于开工时间、土方匹配等衔接方面的原因，以及宜耕土地后备资源主要分布在偏远山区或低丘缓坡的现实情况，经常出现表土剥离与利用时空不匹配、供需不匹配等问题。若表土剥离时间与回覆利用时间差较大，会造成土壤水分、养分流失，影响耕地质量。

（三）临时用地分布广，复垦技术难度大

第一，临时用地占地大、分布广。线性工程中涉及的临时用地类型较多，包括取土场、人员活动区、施工临时通道等，这些临时用地具有占地面积较大、分布广、多沿工程线路布设、有序但不集中等特征。如长余公路因穿越松嫩平原腹地，除主线需征用一定数量的耕地外，35个取土场用地还需使用约4000亩 耕地。

第二，临时用地地表硬质化强度高，复垦难度大。为保证工程质量和运输安全，线性工程建设施工机械设备、工程设施多厚实强劲，这就要求临时用地须能承受较大的载荷，在地基处理上突出表现为较密集的桩基础和较深厚的水稳垫层，由此导致对土地破坏严重，复垦技术难度较大，经济代价高。

（四）用地审批周期长，部门工作难协同

第一，线性工程难以在开工前完成用地报批工作，出现一定的违法占地现象。由于审批流程多、协调难度大，高速公路、铁路项目等线性工程在确定用地红线范围后至用地批复，一般需2～3年。目前全国的高速公路、铁路项目建设均不同程度地存在违法占地的情况，如东部某省2018年道路交通类项目边报边用土地占其违法占地面积的45.8%，未报即用土地占比为54.2%。

第二，工作机制未进行系统整合，部门之间的协同存在困难。线性工程建设和占补平衡的实施由交通部门和自然资源部门两套班子两线作战，自然资源部门补充线性工程占用耕地的工作压力很大。此外，线性工程建设并未直接服务于乡村振兴，两者之间联系不紧密，规划未关联，可能会造成工程的重复建设。工作机制的未整合和部门间的难协同，易造成信息碎片化、政策部门化及执行单线化等后果。

二、我国未来仍将处于线性工程需求增长期

公路、铁路交通项目等线性工程以其灵活、快捷、方便、覆盖面宽、通达度深等特点，成为现代交通运输的主要组成部分。近些年来，我国大规模的公路、铁路建设推动了我国社会经济的快速发展，给区域城市化带来巨大活力，有效地促进了交通线性工程沿线地区的产业发展，增强了区域间的经济联系与交流。

根据交通运输部《公路“十四五”发展规划》，到2025年，高速公路通达城区人口10万以上的市县，要基本实现“71118”国家高速公路主线贯通。在中央做出共建“一带一路”的重要部署下，广西再次迎来发展的重要机遇，启动了大规模的交通基础设施建设。2019年，交通运输部启动交通强国建设试点工作，广西是首批13个交通强国建设试点地区之一。2020年，广西壮族自治区交通运输厅印发《广西基础设施补短板“交通网”建设三年大会战实施方案（2020—2022年）》，启动了广西“交通网”建设三年大会战，3年计划实施重点项目151个，总投资约4885亿元；力争到2022年，实现“市市通高铁”“县县通高速”，初步形成各种运输方式布局合理、结构优化、便捷通畅、互联互通的现代化综合交通体系。2022年，全区高速公路通车里程已超过8000公里，规划到2030年全区高速公路里程达到15200公里。

三、统筹线性工程沿线土地综合整治具备必然性和可行性

随着时代的发展和进步，土地整治范畴、目标、内涵、作用和方式等均发生了深刻变化。土地综合整治不仅有利于补充耕地、保障粮食安全，还有助于推动生态文明建设和乡村空间结构调整。区域重大线性工程建设会对沿线耕地布局、农业发展、乡村聚落发展、景观格局等产生深远影响，而从国家粮食安全、乡村振兴及高质量发展中长期战略来看，结合交通项目沿线土地利用现状，以及土地整治、乡村振兴的实践需求，以交通沿线区域作为整体考虑，实现基于占补一体化的交通项目沿线土地综合整治项目布局规划将成为必然。

广西壮族自治区于2019年入选交通强国建设试点，之后便开展了一系列基于占补一体化的交通项目沿线土地综合整治探索。2021年5月20日，自然资源部批复同意广西壮族自治区开展交通项目沿线土地综合整治试点工作，这是全国唯一试点。虽然试点工作获得了较好的成效，但相关的理论方法研究相对不足。因此，基于占补一体化的思路，在线性工程沿线一定范围内进行总体谋划，实现线性工程建设和沿线土地综合整治一体化规划和施工具有非常重要的现实意义。基于“山水林田湖草生命共同体”理念，统筹考虑交通项目沿线区域范围内的耕地占补平衡、耕地提质改造、产业融合、乡村振兴等方面工作，探索创新交通项目沿线土地综合整治技术模式，让交通项目建设、耕地保护和生态文明建设协同发展，可从根本上破解交通项目建设面临的实际难题。本研究以崇爱高速为例，以该项目沿线范围内土地综合整治为研究对象，基于占补一体化的总体构想进行统筹谋划，可为有针对性地推进基于占补一体化的交通项目沿线土地综合整治项目的实施提供科学依据和参考。 pWKS9TkBP8iWC7cnkxLo5tP/HWP0taYqKoShDiO5hJftwo0ERyoi3w4JyPbRV5ea