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第一节
已有研究现状和进展

一、土地整治潜力评价

目前,国外学者有关农村土地整治的研究主要集中在土地整治技术方法的创新、作用和影响,以及土地整治效益评价等方面,对农用地整治潜力的研究涉及较少,土地整治潜力的内涵只能在土地整治目标、内容、依据以及项目可行性研究等方面获得。

国内研究方面,随着我国土地整治实践活动的不断开展,对农村土地整治潜力进行评价的研究也逐步增多,研究内容大致分为农用地整治潜力评价、农村建设用地潜力评价、土地开发潜力评价、土地复垦潜力评价等。从评价尺度来看,涉及国家、省、市、县、乡镇、村等不同级别的土地整治潜力评价。我国早期的土地整治潜力评价方法主要以定性评价为主,定量评价为辅,现阶段已经发展到以定性与定量评价相结合为主。随着社会的进步和科技水平的提高,土地整治潜力的评价方法也在不断改进和完善。从评价方法来看,主要涉及样区法、层次分析法、熵权法、多因素综合评价法等;从评价思路来看,多是先确定评价单元,分别建立土地整治潜力评价指标体系,再用定性和定量相结合的方法得出潜力测算结果。

目前线性工程沿线区域的土地整治已引起较多关注,相关研究主要集中在线性工程建设对沿线区域扰动影响评价、土地整治适宜性评价、土地整治规划设计等方面。例如,刘玉等在梳理分析国内相关研究的基础上,提出了应集成线性工程沿线区域土地整治项目时空配置技术,并使该技术服务于根据土地整治项目时空布局方案制定的研究展望(刘玉、吴丹、潘瑜春等,2014);袁中友等研究了高速公路临时用地土壤质量的差异(袁中友、吴家龙、刘春等,2018);郑光玉等分析了青藏高原东南部线性工程对区域植被的影响(郑光玉、宋词、吴展波等,2021)。

以上学者都对土地整治的潜力进行了大量的研究,并且多采用GIS等先进的技术手段,如图形叠置法、综合分析法、聚类分析法、多目标粒子群算法、神经网络算法等较为成熟的土地整治项目选址研究方法进行技术分析。

农村土地整治潜力评价研究取得了不错的进展,但仍存在较大的研究空间。从研究内容来说,当前的研究多集中在农用地整治潜力评价、农村建设用地整治潜力评价等单项土地整治潜力的研究上,关于未利用地开发潜力、土地复垦潜力的研究较少;从评价指标体系来说,目前还缺乏成熟完善的评价标准体系;从研究区域来说,对民族地区、贫困地区的土地整治潜力进行系统、全面的测算,并对其土地整治潜力进行分级的研究较少。

综合国内外相关研究,目前土地整治潜力评价研究尚未形成完善的衡量标准及完备的评价体系,评价方法过于简单,主要表现有:在土地整治潜力评价中,常常以新增耕地面积或新增生产能力为衡量指标,并未充分考虑土地整治在提高土地生产能力、改善生态环境及优化景观条件等方面的潜力。从评价角度来说,目前土地整治潜力研究多是单项的农用地整理潜力或农村居民点整理潜力研究,缺少综合的土地整治潜力评价研究。单项耕地整理潜力评价手段多采用典型调查法,但典型区域样点数据不能完全代表整个评价区域的实际情况,由此产生了评价结果误差。总的来说,土地整治潜力评价研究虽然取得了一些进展,但仍有较大的研究空间,土地整治潜力的理论内涵还需进一步深化,对土地整治潜力评价方法、综合潜力评价指标体系、评价角度的多元化等还需做进一步研究。

二、交通项目用地占补平衡

专家学者们在关于耕地占补平衡政策方面做了大量的研究工作。在政策建议上:陈美球等分析了落实耕地占补平衡政策存在的诸多现实困境,认为应围绕回归建设用地单位的耕地占补平衡责任主体和国土部门行使耕地保护监管本位职能这一核心来体现国土部门对耕地占补平衡政策落实的监管职能(陈美球、刘桃菊、吴萍,2016);卢曦认为湖南省自然资源厅制定《湖南省耕地保护监管系统建设方案》,探索提出“两个占补平衡”的做法,在建设用地占补平衡方面发挥了较好的作用(卢曦,2021);林依标认为现行的耕地占补平衡制度在实施中存在不顾条件进行硬性开垦而导致的成本高、效益差且影响生态环境等问题,应根据不同的自然禀赋条件采取差异性政策,使政策的刚性与经济人的理性相统一,让经济人在刚性政策的约束下做出理性的经济选择,才能真正达到保护耕地的目的(林依标,2020);宇振荣等认为我国在实施耕地占补平衡过程中还存在许多生态问题(宇振荣、郧文聚,2016)。在研究方法上:李陈等认为我国耕地占补平衡制度的持续实施面临重大挑战,探索构建了一套基于质量提升的规划期内县域耕地产能占补平衡潜力评价方法体系,并以浙江省平阳县为例,对该评价方法体系进行应用和检验(李陈、靳相木,2016)。

实际上,从耕地占用的角度来看,用地单位作为占用耕地的责任主体,并没有承担真正意义上的耕地补充任务。与坡度较大、位置偏远、地质基础较差的未利用地相比,用地单位更愿意将项目选择建设在位置优越、地势平坦、生态环境较好的已有开发基础的耕地区域,而忽略了耕地对于保障粮食安全的重要意义。从耕地补充的角度来看,土地开发是增加耕地的主要来源,土地复垦和土地整理是补充耕地的重要措施,但由于土地开发会对生态安全造成较大威胁,因此多数区域补充耕地的途径主要是土地复垦和土地整理。然而,随着土地复垦和土地整理项目的不断实施,许多地区能够做补充耕地的区域大多已被覆盖,特别是在耕地后备资源不足的区域,其补充耕地的能力较弱,满足不了本区域内新增用地占用耕地后的补充需要。在补充耕地愈加困难的形势下,新增耕地指标成了在新增建设用地报批中,除新增建设用地计划指标外的又一重要制约因素。完成耕地补充任务、确保建设用地及时报批,已成为多地自然资源管理部门重要而又艰难的工作。

从以上可看出,学术界在耕地占补平衡方面的研究主要集中在耕地占补平衡制度的发展完善,以及对耕地数量与质量平衡的测度方面。从实践层面来看,注重耕地数量的占补平衡政策目前已得到落实,以提升耕地产能为目的的耕地数量—质量平衡工作也在多数区域逐渐展开。但是由于耕地面积的有限性与质量差异的普遍性,已占用的耕地,特别是优质耕地难以恢复耕种,补充耕地工作的开展日渐困难,尤其是在耕地后备资源不足的区域,在本区域内难以实现耕地占补平衡渐渐成为当地社会经济发展的制约因素。

三、土地综合整治项目规划设计

土地综合整治项目规划设计是一项综合自然、经济、技术、政策等各方面因素,由多学科理论与方法支撑和指导,对田、水、路、林、村进行综合整治的工程设计活动,它是土地综合整治项目实施的重点,包括整体空间规划和路沟林渠等景观要素的工程设计。

发达城市与发达乡村并存是国家现代化的重要标志。在发达国家农村现代化进程中,土地整治作为乡村振兴的基本手段发挥了基础性作用。由于基本国情和社会背景不同,发达国家土地整治各具特色,典型的有德国的“村庄更新”、荷兰的“土地整理”、日本的“造村运动”。这三个国家在不同发展阶段的土地整治侧重点各有不同,但都经历了从单一的土地整治目标向全面综合整治发展的过程。近年来,国外对土地整理的研究主要体现在以下三个方面:一是土地整治功能,二是土地整治项目实施方法,三是土地整治效益评价。

土地整治在我国的发展历史较悠久,如奴隶社会时期的井田制,封建社会时期的屯田制、均田制等。随着时代的发展,我国土地整治的内涵不断丰富,形式更加多样,经历了从注重耕地数量增加到数量、质量、生态“三位一体”保护,再到统筹城乡发展、促进乡村建设的过程。

基于城乡统筹的土地整治角度:高明秀等通过对土地整治与城乡空间重构两者协调发展的逻辑分析,构建了耦合协调测度模型,对土地整治成效与城乡空间重构水平的耦合协调性进行了评价(高明秀、王瑷玲,2018);范垚等从促进城乡土地要素优化配置、农村公共服务水平提升和农民增收三个方面,构建了农村土地综合整治促进城乡统筹发展的绩效评价指标体系,对农村土地综合整治的绩效进行评价,以期更好地发挥土地整治促进城乡统筹发展的功能(范垚、杨庆媛、张瑞頠等,2016)。

基于农业现代化发展的土地整治角度:吴婕玮对农村土地整治与现代农业发展的相关内容进行了剖析,从实施现代农业的必然性出发,引出了目前我国农村土地整治工作中存在的一些矛盾与问题,并提出了相应的对策和建议(吴婕玮,2023);王玉莹等认为土地整治对农业现代化水平的提升具有正向作用,但区域差异较为显著,应针对不同地区在自然条件、社会状况、经济发展水平等方面的特征,开展差异化整治(王玉莹、金晓斌、范业婷等,2017)。

基于生态建设的土地整治角度:王晓蓉将生态保护作为土地整治的首要标准,综合归纳了影响生态型土地整治的因素及存在的问题,对比分析传统土地整治与生态型土地整治,总结了提高社会效益、经济效益和生态效益的科学方法与对策,提出要进行生态型土地整治,达到社会效益、经济效益和生态效益的统一(王晓蓉,2013)。

在表土剥离研究方面:刘金鹏通过建立博弈模型,分析工程建设区耕作层土壤剥离、储存与整治利用环节各核心利益主体的博弈行为及决策影响因素,构建了各环节协同管理机制,同时基于当前社会资本参与土地整治过程的收益分配方式,探索了建设单位进行耕作层土壤剥离和整治利用的投资收益均衡问题,最后从工程组合视角,对建设占用耕作层土壤剥离利用系统工程进行优化分析(刘金鹏,2020);高鹏以待剥离土壤空间分布及回覆利用优先级分析为基础,以村庄为单位划定供需圈,探讨基于线性规划的耕作层土壤剥离利用空间配置方法(高鹏,2019)。

从以上可看出,学术界从城乡统筹、农业现代化发展以及生态建设等角度对土地整治项目规划设计存在的问题进行了深入探讨,在优化农村土地整治、促进城乡统筹发展等方面进行了深入研究,但在生态建设方面,还需继续强化生态文明研究在土地整治项目规划设计中的重要地位。另外,从耕作层土壤剥离的角度来看,目前的土地复垦、土地改良、造地等表土在实现剥离土壤就近利用的工程设计上还需做进一步的研究。

四、临时用地复垦及利用

临时用地管理制度是土地管理法规定的重要制度之一。交通项目临时用地是指交通项目建设过程中需要临时使用、在项目建设完成后不再使用的国有或集体所有的土地,主要包括项目部、隧道驻地、弃土场、取土场、场站、施工便道便桥、搅拌站、预制场等,使用期限一般不超过两年。临时用地具有临时性和可恢复性的特点,但交通项目在临时用地的选址上一般优先选择项目区附近交通便利的地块,导致临时用地出现用地分布广、类型多和复垦难等问题。同时,在现行复垦利用过程中,往往过分强调临时用地的农地化利用或按占用前原貌复垦,未充分考虑不同用途临时用地的损毁程度和未来复垦方向,使部分临时用地面临生态效益差、经济成本高、公众满意度低等诸多问题。

目前交通项目临时用地复垦利用领域的相关研究较多,主要集中在复垦适宜性评价、复垦方案优化以及临时用地对沿线区域的扰动影响等方面。例如,金晓斌等对高速铁路建设临时用地土地破坏特征及复垦决策进行分析,开发了高速铁路大型临时设施用地复垦利用辅助决策系统,通过评价各复垦方向的综合效率来确定高速铁路大型临时设施复垦优化方案(金晓斌、周寅康、汤小橹等,2010);杜建平等对重庆市綦江区14个煤矿临时用地进行了适宜性评价,并提供了复垦利用方向的对策建议(杜建平、邵景安、周春蓉等,2018);张玉臻等将废弃土地相关利益群体的判断纳入土地再利用方向适宜性评价(张玉臻、熊建华、叶剑平,2021);朱英华等进行了公路建设临时用地工程全过程的实践探索(朱英华、周艳、王旭等,2021)。

目前临时用地利用多集中在复垦适宜性评价和复垦设计上,虽然也有部分学者在研究中适度考虑了土地因素和经济因素的影响,但总体来看考虑得还较为单一,很少能将交通项目临时用地利用与乡村振兴发展需求等相结合,将交通项目临时用地的利用放到粮食安全与乡村振兴相统筹的背景下进行综合研究的相对较少,同时缺少一定的现实性和实践性。而从乡村振兴与高质量发展中长期战略来看,将交通项目沿线临时用地与乡村发展规划相结合,统筹自然条件、经济成本以及规划协调等因素,综合确定交通项目临时用地利用方向十分重要。

高速公路的快速建设,对交通项目沿线经济社会的发展有积极影响,从全面推进乡村振兴的长远目标来看,高速公路项目临时用地利用模式与乡村规划的结合势在必行。 zAy8pO5k29HKAXQbk3+LFbkaRKgCHGeUim7GKe6x021Me80e71UBkh6eQ+sLaSBr

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