第二节
量化治理的重新政治化

专家和政客们的权宜之计

明确希望将权力放在恰当的位置，由各方面都合适的人运用权力，而不是由政客们大权独揽。关键决策的去政治化旨在让人民更接近权力。

——法尔科纳勋爵（Lord Falconer），英国宪法事务大臣

早在英国脱欧和特朗普当选总统之前，通过专家委托实现去政治化目标的策略就已经达到极限。这在很大程度上是因为政客们自己一再破坏这种策略。该策略的脆弱性在于政客们提出量化治理的初衷是反制右翼对于政府效率低下的攻击。这种策略本身就是有问题的，因为专家委托可能导致右翼批评者们所攻击的“行政国家”扩张和失责。为了反驳这些指责，主流政客开始运用量化手段对付专家们，制定了相关的数字绩效指标和公众情绪指标。因此，量化和专家之间的关系从根本上重塑了。其重塑的方式和民粹主义的量化逻辑相呼应。随着量化治理的扩张，专家逐渐被妖魔化了。同时，在政策话语中取得进展的数字目标往往不是来自量化专家，而是权宜的政治选择。这种投机主义削弱了公信力。基于以上种种原因，量化治理在2016年再度被政治化，其合法性逐渐减弱。

经历了大萧条、战时动员和随之而来的社会福利计划发展，官僚机构的规模呈爆炸式增长。20世纪70年代的滞胀动摇了公众对政客们的信心，公众开始质疑政客的能力，怀疑他们是否足够无私。美国总统里根和英国首相撒切尔对这些问题做出了有力的注解：“政府不是解决问题的方案，政府就是问题本身。” 这种“不信任政治模式”认为所有的政治参与者都是无能、自私或者腐败的，而国际机器则容易臃肿膨胀，成为被操控的对象。民众对于政府的信任开始下滑，而大西洋两岸国家的政府公信力一直没有恢复。

作为对以上不信任政治模式的回应，政客们开始采用非政治化的策略，借用量化治理的外衣来获取客观的、非意识形态和基于绩效的合法性。和反官僚主义的里根总统相比，美国总统克林顿大幅裁减联邦工作人员。他的“第三条道路”建立在其在自我形象的塑造上，他把自己塑造成一个“自称严格遵守数字准则且对针砭时弊缺乏兴趣的技术官僚”。英国首相布莱尔的执政口号是“行之有效”，政府官员们宣称自己致力于去政治化。在他们的继任者中，卡梅伦自称“全新的布莱尔”，一个务实的集大成者，在其领导下“基于证据的决策”得以蓬勃发展。奥巴马在竞选总统时发表了不少变革宣言，在担任美国总统期间，他却以理性和问题导向的管理风格而著称。上述政客都以出人意料的方式降低了集体审议的概率和他们自己的自由裁夺权，以此增强自己的政治信誉，同时转移决策失误的责任。他们引以为豪的去政治化宣言并不符合后民主主义的论点。因为后者认为这种趋势存在着某种神秘而邪恶的动机：实际上，这是一种面向公众的策略。

然而，将权力委托给专家并没有平息质疑的声音。右翼批判者对政府的糟糕管理和极权国家这两个相互矛盾的概念进行了抨击，并将他们的怒火转向那些涌现大量专家的“字母汤机构 ”（alphabet soup agencies）。在美国，对臃肿冗余的管理精英队伍的抨击是数十年来共和党的政治主题，在添油加醋的媒体报道的催化下愈演愈烈。在左翼的阵营中，量化专家被妖魔化成了新自由主义的走狗、国家市场化和公司化的工具。对于左右两派而言，量化专家们俨然已经成为公认的新贵族阶层。克里斯托弗·纽菲尔德在本书第二章中称其为专家阶层。他们都受过高等教育，试图通过教育、资格认证和文化资本来划出自身的边界，同时致力于构建服务其自身利益的经济体系，而这种经济体系往往使传统工人阶级陷入困境。因此，政客们试图两面讨好，借用数字工具重新确立公信力的手段，同时攻击令人生厌的专家阶层。

有时量化手段被用来反对专家。政客们试图披着量化治理合法化的外衣对某些不受欢迎的专家阶层表达不满。根据经济合理性的理念，大西洋两岸国家的政府都接受了所谓的“新公共管理”信条，这在绩效指标、排名和目标的泛滥中体现得尤为明显。这些数字工具通常用来对付专家们，包括医生、教师、学者和庞大的国家机构。克林顿政府的“重塑政府”倡议旨在推进政府机构重组以及节省开支的“后官僚主义路线”，自称工商管理硕士总统的乔治·W.布什（小布什）这方面可以说是再接再厉，将其发扬光大。在英国，布莱尔政府在诸多社会政策领域引入了大量的星级评定和量化工具，其中以医院和公立学校的量化应用最为恶名昭著。最近，随着“新经验主义”循证政策、绩效管理和大数据从环保领域到国际发展等领域的推广，这一趋势也在加速发展。该策略破坏了量化和专家之间原有的联系，试图减少专家的判断和调解，取而代之更加透明和公正的数字。这些数字传达了一个信号，即数字是可信的，但是专家自身必须受到约束。

在数字目标以外，还有一组看似自相矛盾的数字：关于公众意见的定性和定量指标。政客们试图通过这些数字来凸显自己和选民的亲近感，表示公众意愿对决策的影响已经超越了专家建议。克林顿和布莱尔在竞选活动和执政初期都非常重视焦点小组和民意调查。专家认为正是民意调查数据动摇了克林顿对福利政策改革的强硬立场。大数据的崛起加速了这一趋势，在2016年希拉里·克林顿（Hillary Clinton）总统竞选失败时达到高潮。在总统大选前两年，希拉里的团队开始进行焦点小组调研，筛选其总统竞选的“核心信息”，最终用为各种选民群体量身定做的政策清单取代了一个全面性的叙事。她的竞选日程同样由算法驱动的数据分析、模拟甚至随机对照实验生成。

这种基于公众意见的政府可能在短期内能赢得一些选票，但是公众普遍认为这种政府是软弱且没有原则的。借用数学家凯茜·奥尼尔的类比，政客们的行为类似于“机器学习”，随着公众情绪变化而变更自己的立场和政策。在英雄主义式的理想决策中，量化治理主义者承诺能精确计算出一个最优解，以舆论为导向制定的政策过于灵活了，与量化治理主义者所承诺的精确计算相互矛盾。近些年来，政客们频繁马失前蹄，其中最常见的原因就是政策的急转弯和临时变卦。此外，民意驱动型政府的民主属性本身就有待商榷。这与民粹主义者青睐的民意调查不同（详见下文），这些捕捉公众偏好的技术倾向于迎合公众意愿，把贴近公众意愿作为其合法性的来源，与量化专家们的超然客观姿态形成了鲜明的对比。民粹主义者倾向于追求能刻画多数人的意愿和偏好，与民粹主义者不同的是，上述研究更加注重争取中间派的立场。焦点小组和数据分析主要用于研究中间选民，又被称为“蒙迪欧”人 （Mondeo man）。此外，焦点小组和数据分析也用于研究关键的摇摆州选民群体。然而，核心选民群体却被政客们视为理所当然的囊中之物。希拉里忽视了威斯康星州的选票，因为这个选区作为民主党的核心选区，她认为自己在这个州已经胜券在握。然而，这种疏忽带来了灾难性的后果。在这种主流的“市场民粹主义”式选举活动中，一位新工党评论家尖锐地指出：“所有的选民生而平等，但有些人比其他人更平等。”布莱尔和克林顿等政客们以技术专家自居，拥护数字治理，然而公众却认为他们不择手段，道德水准低下。

更糟糕的是，尽管量化治理主义者声称自己捕捉到了公众的意愿，量化专家的介入仍然难以避免。因为这些调研工具都由民意调查专家操盘。首席民意调查专家菲利普·古尔德（Philip Gould）团队和克林顿总统的顾问斯坦·格林伯格（Stan Greenberg）团队都是大名鼎鼎的民意调查专家。民意调研是新兴“舆论专家” （spin doctors）的反面。这表明了量化治理的过程中存在一种模糊性，政客们是真正关注公众意见，还是将公众意见进行塑造以便更加方便地达成自己的目标，这一点仍然是模棱两可的。这导致政客们对崇高原则或国家利益之外的因素过于敏感，对于传统选民群体的关切却越来越钝感（第二章）。政客们痴迷于政治营销，对于政策本身却糊弄了事。政客们的狂妄自大和民粹主义兴起的叠加效应导致了2016年主流政客们的失利，英国的脱欧公投就是一个典型的例子。

面对难以驾驭的量化治理任务时，政客们甚至会直接创造数据。量化的专业知识并不总是（甚至往往不是）决策的主导因素。相反，专业知识往往被机会主义者操纵利用，在公众较为敏感的领域更是如此。2009年，克里斯蒂娜·博斯韦尔（Christina Boswell）研究了欧盟移民政策的制定过程。她发现政客们往往先做出了决策，再请专家们为自己的政策背书。这种政治上的权宜手段通常影响着目标数值的选择。2010年英国政府制定了一个严苛到近乎荒谬的目标，将净移民数量从几十万减少到十几万，后来变成匪夷所思的整十万。这种目标作为组织管理的工具不甚合理（在欧盟的框架内基本上是不可能实现的），它更像是对公众的解决移民问题的承诺。未能实现该目标成为英国脱欧公投的主要原因，脱欧派认为未能实现的目标会侵蚀公众对政客的信任。正如统计学家、社会学家阿兰·德罗西耶尔（Alain Desrosières）所指出，量化专家们本身就很容易受到意外反馈效应影响，他们所创造或者操纵的数字往往会脱离其掌控。

专业知识和政治之间的权宜关系在英国脱欧运动中得到了显著体现。臭名昭著的“脱欧巴士”的广告承诺每周将从欧盟收回夸大的3.5亿英镑（图1.1）。

同时，留欧派则采取“恐惧计划”，祭出一大串专家名单，认为他们“凭空捏造数据恐吓公众，称脱欧后会遭受经济打击，毫无遮拦地搅动公众情绪”。2016年，民粹主义者利用一些似是而非的数据，比如英国脱欧巴士上的数据和特朗普声称的数百万张欺诈选票，这些都不是那些谈论“后真相时代”人们所声称的“非同寻常的新鲜事物”。 长期以来，政治数据一直试图利用理性的、所谓由专家产出的统计数据来增加其可信度，同时摒弃那些可能带来不便的约束程序。毕竟，有史以来最畅销的统计类书籍仍是达雷尔·赫夫（Darrell Huff）所著的风行七十年的1954年版《统计陷阱》（ How to Lie with Statistics ）。因此，当剑桥大学的一项研究指出55%的英国人认为政府“隐瞒了移民数量”时，我们无须感到惊讶。美国的调查发现大多数人认为全国人口普查系统地低估了本国的人口。

最终，政客们的炮口还是对准了量化专家们。在美国，两党对于量化治理的路线发生的分歧，预示着特朗普对专业知识的公开打击。在英国，专家治理去政治化模式根深蒂固，两个主要的执政党都参与了通过专家委托进行去政治化的进程。然而，政治化的重新崛起之势仍隐约可见。在整个20世纪90年代和21世纪初，无处不在的准政府组织时不时因为所谓的低效和对民主的威胁受到媒体的抨击。在大西洋的另外一边，政客们沆瀣一气，取缔了量化治理的合法性。卡梅伦政府上台后生起了一堆“准政府组织篝火”，斥巨资对一百多个类似的机构进行了清洗合并。卡梅伦首相的诸多保守党同僚都把枪口对准了欧盟。然而，去政治化的努力失败了，将权力委托给专家本身成了一个显而易见且不稳定的政治问题。

早在2016年之前，主流政客和量化之间的权宜关系，通过针对专家们的数字制度、公众舆论的量化、似是而非的数字以及专家的妖魔化，侵蚀了整个政治体系的公信力。绩效管理的数字技术旨在内化反体制的批判，旨在减少而非增加专家的中介作用。主流政客的机会主义行为削弱了量化治理的力量，导致了民粹主义的抬头，从而在主流政治阶层播下了民粹主义反专家批判的种子。主流政客依靠民意调查和大数据作为了解公众舆论的窗口，这种行为和民粹主义者对数字工具的运用相类似，在一定程度上也为民粹主义者的数字化手段提供了先例。主流政客兜售虚假数字和批判政府机构的行为进一步破坏了量化治理的公信力。

在复盘失败的量化治理项目时，人们通常将大半原因归咎于主流政客，数字语言成了政治沦丧的一部分，和其他的政治宣言一样受到了公众的质疑。让我们把目光投向2016年之前，研究英美的民众在当时是否就已经对数字产生了怀疑时，我们发现当时的民众对专家们吆喝的数字大失所望，他们甚至对量化专家们也持鄙夷的态度。 0rL5Pz33ms/3eg9sq4HfykpdTFNMxPQgKA9N1itjHkwQbOG4rNS4UB9dGa6KQGC3