第一章
治疗性警务的兴起

2009年一个凉爽的夜晚，我与大约150人聚集于午夜传教会庇护所门前，等待参加每月一次的贫民区安全步行活动。四年前，洛杉矶警察局、贫民区各大型社会服务机构，连同中央城东协会（Central City East Association，CCEA）合作举办安全步行活动，打造“安全城市计划”的公共形象。（中央城东协会作为商业改善区的管理组织，代表贫民区东部的鱼仓和其他存储公司。） 因此，它既是一场公共关系活动，又代表着社会服务范围的扩展。活动持续约一个小时，官方将其描述为“向政府领导人、公众及媒体普及贫民区生存（及死亡）之重重危险的媒介”。游行队伍穿行于条条街道，为居民提供前往社会服务机构的免费交通。

参加活动的有洛杉矶市检察官卡门·楚坦尼奇、洛杉矶警察局副局长塞尔吉奥·迪亚兹（中央分局负责监督“安全城市计划”部署的警督兼警长）、中央城东协会执行董事埃斯特拉·洛佩斯、贫民区最大社会服务机构的四位代表，以及洛杉矶无家可归者服务管理局（Los Angeles Homeless Services Authority，LAHSA）的三名外联人员。是月，来自美国各地的20多名市检察官和地方检察官加入了他们的队伍，参加由楚坦尼奇办公室主办的研讨会，讨论如何在各自辖区推行与“安全城市计划”相仿的执法政策。经过一整天的课堂教学与市中心刑事司法大楼参观，傍晚时分，他们参与到安全步行活动中来，见证洛杉矶贫民区的警务治理面貌。

依照惯例，楚坦尼奇在活动伊始会当众致辞。路边停靠着一辆中央城东协会的白色皮卡，他高高地站在后方货厢上，伸出双臂，邀请远道而来的客人欣赏眼前的景象。“看看这里，”他开始演讲，“此情此景将不仅发生在洛杉矶，在你们的城市同样可以！”他向街边指去：“我一有时间就在街边转转，百姓都知道我关心他们，我努力将这里打造成一个驿站，帮助人们让生活回到正轨，走出困境。这是我、地方检察官、我的伙伴们、市检察官办公室、治安官、中央城东协会和警察相互配合、共同努力的方向。”在他发言过程中，楚坦尼奇示意副局长迪亚兹登上这个临时演讲台。

“这是一种伙伴关系，”迪亚兹附和道，“我们与午夜传教会和中央城东协会这类组织建立起伙伴关系，这帮助我们改变这一切，能够为人们提供帮助，同时减少犯罪。”

随后，安全步行活动的其他引领者陆续发表了类似宣言，一行人开始在附近街区穿行。十名巡警环绕周围，形成坚固的保护罩，洛杉矶警察局派出三辆警车驶在游行队伍前方，车灯闪烁，封锁住条条街道，将行人从这片地区清除一空。少数居民置警察的命令于不顾，仍滞留在人行道上。这时，安全步行活动的引领者便会询问他们是否想要登上后方洛杉矶无家可归者服务管理局的货车，顺路被送到午夜传教会。直至步行活动结束，没有一位居民接受这个提议。他们曾行至一名上了年纪的黑人妇女面前，对方却以明显的敌意与怀疑严词拒绝。见此情状，一位社会服务机构代表向附近的参与者解释。

“我来告诉大家刚刚发生了什么，”他指了指身后的老妇人，不以为然地摇摇头，“我们刚刚向这位女士免费提供便车，注意是免费，请她来到我所在的这类组织，但她拒绝了。您可以看到，我们显然已经在努力帮她。我们每天都要应付‘抗拒服务’这类情况。因为这些人知道，如果参加我们的项目，他们必须在固定时间睡觉，到点就熄灯，他们必须遵守规则。但在这里就没有规则。这是生活方式问题。正因如此，我们才需要‘安全城市计划’，需要与执法者建立伙伴关系。我们要帮助这些人明白，他们的生活不能没有规则。”

每月举办的贫民区安全步行活动紧扣治疗性警务的核心逻辑，利用刑事司法系统的强制力量，直截了当地采取行动，纠正城市贫民的态度、举止及其对生活方式的选择。本章将追溯这种社会控制的规训模式的起源与发展，从洛杉矶贫民区的诞生至150多年后“安全城市计划”的推行。尽管在公众与学术界的常见论述中，近年来警察惩罚力度的加强意味着改造与康复理念的衰落乃至终结，贫民区警务史却指向截然相反的结论——惩罚性警务应被视为践行康复理念的新型举措。其实，“安全城市计划”相当于19世纪末执法政策的复兴。当时普遍将城市贫困问题归因于经济与道德病态，故而推行政策，积极寻求治愈之道。如今也是一样，诸多干预措施明确指向改造康复，同时是高度惩罚性的。

对于美国刑事司法中所谓的惩罚性转向，尚有另外两种常见假设，贫民区的警务历史也将之一一纠正。其一，正如乔·索斯（Joe Soss）与其同事所指出的，学者们之所以判定这是全盘转向惩罚与排斥，往往是根据一种潜在的功能主义。 根据他们的描述，惩罚力度的加强是由更宏观的社会力量“促成”的，这便在无意之中忽略了众多政治势力的作用。 其二，少数论述即使注意到政治的力量，也往往狭隘地聚焦于商业利益集团逐利性的“复仇主义”行为。据称，这些集团联合警察，将城市贫民从划定的士绅化重建区清除出去。 于是，上述势力也被更宏大的资本主义“需求”掩盖。

安全步行这样的活动提供了一种不同的阐释。准确地说，“安全城市计划”这类政策并非晚期工业资本主义的必然结果，而是警方在面对众多地方利益集团与合作伙伴的具体要求时所采取的相应对策。值得注意的是，这些合作伙伴包括午夜传教会这类社会福利组织，它们真正贯穿了洛杉矶贫民区历史的始终，在调节警察的惩罚力度与惩戒目的方面发挥了重要作用，但关于当代城市社会控制的大多数论述却常常将其忽视。与商业利益团体相比，社会福利组织的影响力有过之而无不及。

因此，若想更全面地了解近期的警务变革，我们需要重新审视警察在贫困治理的更大“组织场域”中的作用。 法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu）在著作中将组织场域定义为“在一定社会空间内，作为竞争者和合作者，为实现某类行动而相互联系的一系列组织” 。贫困治理的场域包括通常参与贫困人口管理的所有机构与组织——国家福利机构、市政官员、市警察局，以及私营福利组织与当地企业。无论住房政策、就业政策还是本书讨论的警务政策，任何组织场域层面的成效都是集体的产物，产生于各场域内的跨组织协议。

接下来，我将贫民区发展历史划分为三个主要时期，特别关注跨组织协议的变迁，以及由此引发的执法层面的变动。当下的激进执法不单是为了惩罚，也并非史无前例。19世纪时，有组织的慈善运动与洛杉矶警察局建立了一种共生关系，旨在改善在这一带聚集的“危险阶层”。慈善组织作为“道德企业家”，敦促城市制定严格的市政条例与执法准则，从而消除贫困，迫使人们采取新的生活方式。 在始于20世纪30年代的新政时期，这种趋势发生了逆转。随着中央集权的福利国家的崛起，有组织的慈善运动走向崩溃，取而代之的是一批更具对抗性的政治激进组织，最终迫使洛杉矶警察局在20世纪的大部分时间里采取更加宽松的方式维持治安，减少纠正性举措。不过，在20世纪末福利国家缩减开支，私有化程度提升后，家长式的治疗性组织在贫民区重现。这些组织试图将此地重塑为“恢复区”，也就是楚坦尼奇口中的“驿站……帮助人们让生活回到正轨，走出困境”。这说明早先警务工作的规训模式已重整旗鼓。在洛杉矶贫民区的历史中，当警察最希望将城市贫民从其自身问题中解救出来时，警务的惩罚力度恰恰是最大的。

让贫民重归社会：19世纪50年代到20世纪30年代

在早期历史中，洛杉矶贫民区与19世纪末20世纪初其他城市的“主干道”（或“市中心游民区”）并无二致。 洛杉矶新生的市中心临近洛杉矶河，地势平坦，这使得其周边地区成为发展包装及航运业的理想之地。1881年，当第一列火车驶入洛杉矶时，大量移民涌入这座城市，在季节性农业、工业及运输部门谋求工作。1870—1900年，洛杉矶的人口从5 782人激增至10.2万人。 分租房大量出现，为初来乍到和短暂停留的人提供低价住房与公共浴室。该地区“地狱半英亩”（Hell’s Half Acre）的名声逐渐打响，酒吧、当铺、妓院、舞厅及其他迎合单身男性需求的行当成了此地的标志。

与众多美国大城市一样，洛杉矶贫民区遍布慈善机构、志愿团体和其他私营福利组织。1854年，南加州首个志愿组织“希伯来慈善协会”成立。从此以后，私营福利组织深刻影响着这座城市的物质与精神面貌。在洲际铁路通车之前，这些组织聚集在市中心一隅，即今天的格兰德大街，当时人们贴切地将其命名为慈善大街。然而，随着贫民区的移民数量日益增多，这些组织开始向服务对象附近迁去，而后与来自东海岸的更知名的社会改革团体联合。1892年，“救世军”在贫民区中心的第五大街开办了其在南加州的第一个机构。第二年，联合慈善会和慈善组织协会也在附近设立分支机构，将洛杉矶的大部分社会福利工作整合到“科学慈善”的方针之下。

科学慈善的首要目标是通过再社会化来抑制贫困。改革者认为，许多身体健全的贫民不去寻求合法就业渠道，反而依附于政府及私人救助维持生计，而在高速的城市化进程中，这类穷人的数量、存在感与厚颜无耻程度均在增加。 慈善组织将贫困解释为公然反抗、道德缺失与缺乏约束的结果。为了让贫民阶层恢复到自给自足的生存状态，各组织采取了两个主要战略。首先，他们主张禁止乞讨，同时杜绝一切形式的无差别救济，从而约束正规就业以外的生计。用美国慈善组织协会创始人之一斯蒂芬·汉弗莱·哥尔亭的话说，无条件援助“助长了无所事事、铺张浪费和得过且过”，导致经济依附与罪恶行径在一定区域内聚集。 约瑟芬·肖·洛厄尔（Josephine Shaw Lowell）曾对美国慈善组织的原则做出著名阐释。他断言，慷慨施与的风险是贫困阶层的繁殖扩张，比起这种做法，贫困救济更应该“确保所有那些……被迫求助于救济的人在精神与物质层面均得到明显改善” 。洛厄尔声称：“规训和教育应与一切救济制度紧密结合。”

私营福利组织在限制其他生计的同时，还直接参与了道德改革。救世军创始人卜维廉将这种双管齐下的策略命名为“社会拯救计划”。 卜维廉动用一切手段将贫民吸引至救世军机构，包括食物、住所、音乐以及光鲜的工作服。一旦入内，组织将提供“一个稳定的制度环境，助其度过改造康复初期” 。对于在此阶段表现顺从的贫民，组织将为其提供旗下零售店的临时工作，培养有规律的工作习惯、冷静持重与责任意识。而对于违反规定者，救世军保留了更严厉的惩罚措施。19世纪90年代，福利组织根据穷人的自我改造意愿，将其重新划分为“值得改造”和“不值得改造”两类，并将后者驱逐至洛杉矶以外的乡村农场。救世军等组织以传染病用语描述他们对屡教不改者的态度：要使这些人不能再“传染给他们的同伴，掠夺社会，繁衍后代” 。

为了加大强制措施的力度，私营福利组织转向了当时最具权威性的地方政府机构：市警察局。19世纪后期，由于担心高速城市化与工业化带来的恶劣影响，中上层人士向市政当局施压，要求组建集权化的警察部门，从而管控贫民与白人移民。 相较于其他专门的城市机构，警察部门成立更早，因此在许多情况下，警察会被正式授权，或迅速承担起控制犯罪的责任，并且监督社会福利服务。 他们负责进行人口普查，规范卫生标准，提供救护车，还要在警察局提供暂时借宿。这些职责让警方获得了广泛而灵活的权力，使其深深介入城市贫民的日常生活。

19世纪，在与私营福利组织的共生发展中，警察的角色也不断变化。 一方面，福利组织利用其在州和市范围内的政治影响力，起草了禁止流浪、闲逛、乞讨和酗酒的法令。这些所谓的文明法条有意采用模棱两可的表述，赋予警察更宽泛的权力，管控人数渐增的游手好闲者，以及“欠缺管教”的人。 另一方面，在慈善组织的要求下，警员们往往就像这些组织的代理成员——慈善组织协会曾寻求警方协助调查被救济者的家庭状况，制定统一的贫民登记册，挨家挨户募集捐款，探查儿童受虐待及受忽视情况，协助寻找失踪的儿童。 正如纽约防止虐待儿童协会（New York Society for the Prevention of Cruelty）主席1887年所写的那样，“法律与人性密切相关……我们的地方警察不会……与协会的努力相对抗……欧洲国家常常出现这种情况，但我们协会在履行公务时会得到协助，效果倍增” 。二者日渐牢靠的伙伴关系在贫民眼中是显而易见的，本地杂耍剧院的经理与顾客很快就学会了“对社会工作者保持警惕，这些人与警察同进同出，以维护美国家庭的完整性为己任” 。

在洛杉矶，私营福利组织对警察的影响尤其显著地体现在镇压乞丐方面。乞丐是“科学慈善”最深恶痛绝的群体。在慈善组织协会的持续敦促下，洛杉矶警察局于1897年成立了“乞讨问题特遣队”。该小组成员皆为便衣警察，他们沿街巡逻，搜查乞丐，逮捕惯犯与职业乞丐，并将初犯与“尤为不幸的案例”移交至慈善组织协会办公室。 在随后的20年间，慈善组织协会不断对警察局提出更高要求，以消除这座城市的乞讨现象。在1901年的联合慈善会年会上，该组织主席H. W. 弗兰克宣称，洛杉矶已被那些佯装身体虚弱和残疾的“假乞丐”占领。 ^[1] 翌日，洛杉矶市市长梅雷迪思·斯奈德下令镇压，作为对它的回应。据《洛杉矶时报》报道，洛杉矶警察局驱逐并逮捕了一群“假装跛脚”的乞丐。 ^[2] 以往行乞者聚集的市中心春日街被清除一空，表明那些“依靠公众同情的谋生者将受到约束和劝阻，进而转向诚实劳动” ^[3] 。当市政官员告知慈善组织，现有的乞讨法限制了进一步执法时，这些组织联合游说市议会通过了一项紧急乞讨条例。此前，法律仅允许警察禁止身体健全者行乞，而新条例则将禁令扩及残疾人，同时加大了惩罚力度。乞讨作为一项轻罪，如今可被判处最高50天监禁与50美元罚款。 ^[4]

在洛杉矶打击乞讨的过程中，一个怪异的现象浮出水面：警察越是参与社会福利工作，其对无序行为的容忍度反而越低。警察历史学家埃里克·门克宁（Eric Monkkonen）曾比较1860—1920年美国23个城市的逮捕率，发现警察对乞丐、公共场所酗酒者、流浪汉、“街角混子”及其他轻微违反公共秩序的人承担的管理职责越多，就越频繁地实行逮捕。 而当我们认识到私营福利组织会影响所处时代的犯罪学思想时，警察容忍度的降低也就不足为奇了。警方领导人采纳了科学慈善的核心前提——试图改变穷人的不良思想和习惯，防止其最终外化为犯罪行为，从而防止犯罪。

20世纪初，“预防犯罪”的社会工作方式的最积极倡导者是奥古斯特·沃尔默。作为洛杉矶警察局的顾问兼国际警察局长协会（International Association of Chiefs of Police, IACP）主席，沃尔默强调，在严重罪行发生后才逮捕犯人是毫无意义的，等到那个时候，犯罪者的心态与行为模式早已固化。1918年，沃尔默在国际警察局长协会发表题为《作为社会工作者的警察》的演讲，其中提出，如果警察希望减少犯罪，“必须逆流而上，从源头堵住它” 。用同时期另一位协会主席约瑟夫·M. 奎格利的话说，“警察局长应当是辖区的道德医生” 。在这一理念的引领下，洛杉矶警察局走在全国前列，创建一系列明确以道德改革为目标的项目与分支机构，其中包括“女警分队”，集中防范有犯罪倾向的女性。最早几年，警察局直接从慈善组织中招募女警，并在社会工作学校对其进行培训。

由此可见，贫民区警务工作的基本任务，是对城市贫民的经济活动与道德观念进行管制。从行动上来看，警察与有组织的慈善工作者并无二致，他们所追求的是一种宽猛相济的规训式社会控制。他们相互协作，试图通过改变人们的私密生活细节来重建自给自足的生计、工作伦理和道德健康。著名慈善活动家雅各布·里斯曾描述这种强迫性的家长作风，认为“这是一个令人沮丧的古老真理，即为穷人而战就势必要与穷人作战” 。但不久之后，里斯口中的“真理”将受到严重质疑。美国经济与行政的新发展将使警务与社会工作脱钩，从而改变警察在穷人日常生活中的角色。

控制与隔离：20世纪30—90年代

20世纪30年代，洛杉矶贫民区的人口结构、基础设施与组织机构开始经历深刻转变，警务工作随之重构。1932年，富兰克林·D.罗斯福在经济大萧条最恶劣的严冬时节当选总统。失业率飙至历史新高（25%），贫民区街道混乱不堪，过去臭名昭著的群体中加入了一批新面孔，即内尔斯·安德森口中的“街头新手”。 白领、熟练工人、单身女性与无处可去的家庭纷纷涌入附近街区。 随着数以百万计的工人失业，慈善组织此前的道德评判让位于更富有同情心的描述——穷人是社会失序的受害者，他们需要更加安稳的生计。

在其后的20年里，政府的一系列干预措施将大部分人口驱离此地，无论是新来者还是过去那些声誉败坏的贫民。罗斯福新政下的各类机构，特别是联邦紧急救济署（Federal Emergency Relief Administration，FERA）、公共事业振兴署（Works Progress Administration，WPA）和民间自然资源保护队（Civilian Conservation Corps，CCC）创造了诸多就业机会，社会安全网空前牢靠。加利福尼亚州是美国最大的州之一，公共事业振兴署在此支出7.5亿美元，排名第五。除此之外，加州还收到联邦救济金逾5.8亿美元。 第二次世界大战爆发后，兵役制度与国内战时工业吸纳了留在贫民区的许多居民。在战后的几年里，联邦退伍军人的福利机制让许多归国者获得了稳定的工作和住房，避免他们回到过去的困境。 经过几轮筛选，洛杉矶贫民区剩下的只有条件最差的人口。它实际上变成了“退休社区”，聚集着饱受慢性病、残疾和酒瘾折磨的落魄老年白人群体。 人口锐减导致当地企业倒闭，地产闲置，城市一片破败。贫民区“Skid Row”这个带贬义的通称就是在此时第一次出现的。

在那些年里，志愿工作在关照失业者与贫民需求方面的作用也被重新界定。整个19世纪，社会福利的任务几乎完全掌握在慈善组织手中，但在20世纪初，特别是大萧条时期，贫困的顽疾暴露出志愿行动的局限性，中央政府行动已迫在眉睫。早在1913年，各州及地方政府就设立了福利部门，接管贫困救济工作。据福利史研究者迈克尔·卡茨（Michael Katz）所说，当慈善组织让位于政府官僚机构，“救济变为公共福利，县市镇收容所取代了救济院，县公共福利专员等官员取代了扶贫负责人与监督者，国家慈善委员会也让位于国家福利委员会” 。在新政初期成立的联邦紧急救济署让联邦政府有史以来第一次肩负起贫困救济工作。1933—1936年，联邦紧急救济署用于公共福利的支出超过30亿美元。更重要的是，联邦紧急救济署只向公共机构拨款，同时规定其不断改善行政管理，这进一步刺激了公共福利领域的发展。1923年，公共援助仅占政府支出的1%，而到1939年，这一比例已增至27.1%。在私营与公共福利机构之间，新政更倾向于后者。一个新兴福利国家逐渐建立起来，慈善组织则被驱赶至边缘。在组织层面上，慈善运动的许多领导人及成员被吸纳至尚在萌芽中的公共社会工作专业队伍。

随着有组织的慈善运动的瓦解，一股截然不同的势力接管了洛杉矶贫民区的管理工作。主导当地组织格局的是一批规模较小的机构，它们奉行更加“宽松”，有时在政治上更加激进的方法。 无论是试图满足贫民日常食物、住所及祈祷需求的小型宗教救济厨房，还是在紧急救援之外提倡民权、工会和反战运动的天主教工人组织，都一致赞同对贫困问题的“系统性”解释。 相比之下，从前主导贫民区的各组织倾向于视贫困为道德松散的结果，如今留存下来的机构则接受新政的说法，将贫民解读为被剥夺者，是市场与政治变幻无常的无辜受害者。 在描述贫民区居民的语言中，我们可以明显感受到这种风向的转变。天主教工人组织这类组织不使用“无业游民”和“流动人口”等词语，而是战略性地创造了“无家可归者”一词。如此一来，缺乏住房就成了极度贫困人口与其他更讨喜人群之间的唯一重要分别。

在社会福利领域的话语转变的同时，城市重建的倡导者开始对洛杉矶贫民区产生新的兴趣。在战后的几年里，洛杉矶市中心的商业区逐渐衰落，而限高条例禁止修建超过13层（150英尺）的建筑物，也阻碍了洛杉矶发展出对手城市中心那种标志性的天际线。然而，1959年，洛杉矶取消了建筑高度限制，市中心进入高速发展期。作为战后城市重组的典型，洛杉矶市中心成为跨国公司的首选目的地之一。在短短十年间，它在企业总部数量的城市排名中由第九位跃升至第五位。

为了吸引新的流动资本到洛杉矶，当地金融集团与市中心的商户联合创立“市中心商业协会”（Downtown Business Men’s Association），随后更名为“中央城市协会”（Central City Association，CCA），以便对建筑环境施加影响。包括贫民区在内的市中心最东部被该协会划定为全面重建与振兴事业的最大阻碍。20世纪50年代和60年代，美国各城市的商业协会纷纷策划了大规模的城市发展项目，将美国最大的几处贫民区从地图上抹去。然而，在洛杉矶，相对缓慢而逐步推进的举措为反对派团体提供了发声的机会，最终将贫民区保留下来。

中央城市协会成功游说市政府将该地区最易滋生事端的酒吧关停，同时拆除违反抗震规范的建筑，这相当于清除了当地20%的廉租房存量。 1972年，中央城市协会制定了更全面的重建战略，名为“银皮书计划”（因金属色封面而得名）。该计划决定将东部城区全部拆除重建，以“中央城东”为名打造区域性大学城、中央图书馆、大都会警察局、大型停车场和一条单轨铁路。 这个项目的负责机构为洛杉矶社区重建局（Los Angeles Community Redevelopment Agency，CRA），募资方式为“税收增量融资”。也就是说，当地的税收将直接转入洛杉矶社区重建局的重建预算中。

尽管中央城市协会得到了市政府的大力支持，但在贫民区余留组织的集体反对下，银皮书计划最终未能实施。洛杉矶天主教工人组织的创始成员杰夫·迪特里希与凯瑟琳·莫里斯在计划起草之初便意识到，这个设计将取缔他们的小型救济厨房（当地人称之为“嬉皮士厨房”），并驱散他们的服务对象。鉴于此，迪特里希和莫里斯组成了一个联盟，提出了一个替代方案。联盟成员还包括为低收入公民提供民事法律服务的“洛杉矶法律援助基金会”，设计、开发及保护保障性住房的“洛杉矶社区设计中心”，以及数位富有同情心的慈善家。

天主教工人组织的替代方案（被称为“社区计划”或“蓝皮书”）为贫民区指出了一条截然相反的命运之路。比起大规模拆除，社区计划呼吁市政府采取必要措施，维持当地保障性住房及社会服务的稳定供应，围绕贫民区展开新的设想，将其打造为可持续运转的低收入住宅区。为此，他们大胆革新，提出不同寻常的策略。第一，他们明确划定了此前模糊不定的贫民区边界。迪特里希表示，“20世纪70年代，如果让人在地图上把贫民区指给你看，人家可能会说‘整个市中心都是’。这显然太分散了，所以我们决定坐下来，把它画在地图上，真正突出这片区域”。第二，他们选择接受贫民区的恶名。用迪特里希的话说：

我们的想法是，我们越是把“贫民区”局限到某个特定地区，效果就越好。与此同时，我们也有意利用人们对贫民区的恶劣印象，希望其继续保持这种骇人的面貌。这样一来，白人中产阶级就不会萌生兴趣，只会避之唯恐不及。开发商更不会打贫民区的算盘。当人们感到害怕时，这片空间内的纷争就会减少。

第三，他们抓住市议员的邻避心理，警告说银皮书计划将使贫民区的人口转移到周边地区，导致附近房产贬值，激怒选民。迪特里希说道：“我们开始向人们游说，‘你看，如果你想清除这里，就会出现这种情况。看看市中心会变成什么样子’。”

这番恐吓战术让市长汤姆·布拉德利有些动摇，他命令一个蓝带公民咨询委员会将这些观点融入东部城区的新蓝图中。新设计方案最终被命名为“1976年遏制计划”，尽可能折中调和各方利益。为满足天主教工人联盟的诉求，洛杉矶将其标出的50个街区划定为贫民区。通过调控住房存量，遏制计划将低收入住房集中在划定范围内，并做出改善。同时，洛杉矶还建造或重设各项社会服务机构，包括庇护所、救援团队、救济厨房，以及洗手间、公园、长椅、娱乐中心和阅览室等便民设施。

商界与城市领导人也愿意把贫民区当作一块“磁铁”，将贫困与问题人口从周边地区吸引出来。为了增强贫民区的吸引力，遏制计划反对在贫民区之外建造低收入住房，并鼓励在贫民区与其他类型土地之间建造由轻工业建筑构成的“缓冲区”。 该计划中的社会工程学非常明确：“当贫民区居民进入缓冲区时，熟悉的贫民区环境带来的不适感将会消失，他们也就不再想要远离遏制地区。” 如此一来，贫民区可以完好地保留下来，但它的存在感与“影响范围”将大大缩小。

几乎在一夜之间，该联盟就将贫民区模糊的地理范围变得清晰明确，同时得到了官方的认证。遏制计划将其描述为“一个贫民区居民可以称作‘家’的地方” 。在随后的几年里，该联盟采取了一系列策略，以保护贫民区未来免遭拆迁与重建。首先，他们成立了几个新组织，用心选取名字，以促进对贫民区新身份的认可。1978年，洛杉矶社区重建局资助的非营利性公司“贫民区发展公司”（Skid Row Development Corporation，SRDC）正式成立，成为这片地区的官方“开发商保护者”。 在天主教工人组织的领导下，贫民区发展公司仅仅三年时间就获得了超过300万美元的地方与联邦拨款，用于建造新的低收入住房。在此势头下，另外两个住房开发组织随之成立：1984年的分租房公司和1989年的贫民区房产信托。二者同样由洛杉矶社区重建局资助，负责将贫民区破烂不堪的廉价房屋改造为永久住房。除此之外，这些组织还修建了两个“袖珍公园”，开展老年人住房项目。1987年，遏制计划启动仅十年之后，洛杉矶社区重建局就为此投入了5 800多万美元。

除增加住房与便利设施外，天主教工人联盟还组建了新的社会服务机构。其中最著名的是“洛杉矶男性项目”（LAMP），它旨在改善更广泛的社区环境，并提供支持。 用其创始人及执行董事莫利·洛厄的话说：

尽管贫民区功能失调，但它是这些成年人的唯一家园。在“洛杉矶男性项目”成立后，贫民区真正成为包容并接纳他们的安全港湾。我们看到了成效。我意识到现在需要加大投资，将贫民区打造为更高质量的生活社区，让这里的人不仅仅是生存，我们要找到一种办法让人们真正蓬勃发展……我们不仅是提供服务，而且是为居民谋利益的倡导者，我们倡导制度变革。

为进一步贯彻贫民区作为极端贫困者稳定家园的理念，巩固现有成果，“洛杉矶男性项目”还引进了更传统的社区惯设的市场和自助洗衣店等机构设施。此外，为与此前的私营福利组织划清界限，“洛杉矶男性项目”与其他联盟组织不再将贫民区住户称为“委托人”，而是用“社区居民”或“社区成员”代替。

天主教工人联盟的行动在历史上的重要性，无论怎样强调都不为过。当美国其他主要城市纷纷消灭贫民区时，洛杉矶的遏制计划却确保了贫民区的长期存续。天主教工人组织及其盟友为这片街区构想了一种新愿景，承认此地居民的生存权。在实现愿景的过程中，他们与早期的福利组织同样明确地规定了警察的角色。但他们所要求的是宽容，是“放手”，甚至是尽可能弱化警力的存在。

随着社会福利模式从私营组织转向集中化、官僚化且专业化的政府机构，城市警察部门的角色也发生改变。警察不再充当预防犯罪的社会工作者，而是恪守法律条文、见招拆招的“犯罪斗士”，专注于逮捕犯下严重罪行的人。 门克宁考察了不同时期的逮捕率，发现美国警察部门在20世纪初虽然规模有所扩大，但对乞讨、流浪和酗酒等行为的逮捕量明显减少。 侵犯人身和财产的犯罪行为则成为其主要打击对象。

从地理分布上来看，各警察部门将其资源调离了贫民区的老年人口，转向与有组织犯罪、帮派活动和内乱有关的移民与黑人社区。 在洛杉矶，当地警察部门于1945年解散了乞讨问题特遣队，建立了“情报特遣队”（当地人称之为“黑帮特警组”）。20世纪60年代的内乱过后，洛杉矶警察局组建起许多新项目与分支部门，加强打击犯罪与收集情报的力度。民众骚乱情报部（Public Disorder and Intelligence Division，PDID）负责监视并渗透进犯罪活动之中，反流氓社会组织（Community Resources against Hoodlums，CRASH）主攻与帮派和毒品有关的犯罪，第40号特别命令负责审讯涉嫌非法移民的个人，而特殊武器与战术部队（Special Weapons and Tactics，SWAT）则对抗全副武装的嫌疑人。

在洛杉矶其他地区的警务工作愈加强势时，洛杉矶警察局却故意对贫民区网开一面。这种处理方式不仅是警察局内部优先级排序的结果，也是因为天主教工人联盟的施压。在市中心各利益集团中，该联盟的影响力已位居第一，其对洛杉矶警察局的影响在1976年遏制计划中首次凸显出来——“若想为贫民区做些益事，洛杉矶警察局的充分合作对于‘保护和服务’贫民区居民的综合计划是必不可少的” 。这项计划呼吁给予贫民区居民更多宽大处理，并要求洛杉矶警察局采取“保护性而非压制性方法”。

天主教工人组织与全国各地的其他进步组织一道，通过法院命令进一步缓和了贫民区的警务管制。在整个20世纪60年代和70年代，他们成功挑战了19世纪文明法条的合宪性。1972年美国最高法院的“帕帕克里斯托诉杰克逊维尔市案”最为著名，法官一致同意推翻佛罗里达州长期存在的街头滞留法，因其“利用不悦情绪为严苛的歧视性执法提供了便捷工具，在这种管理体制下，贫穷和不受欢迎的人只有看警察的眼色，才被允许站在公共人行道上” 。

帕帕克里斯托案发生四年后，天主教工人联盟与其盟友组织“公共利益法律中心”寻求在贫民区促成类似裁决。这些组织曾代表三名声称受到不当和歧视性待遇的居民，对洛杉矶警察局、市政府和县政府提起集体诉讼。首席原告是一位名叫罗伯特·桑丹斯的49岁的奥格拉拉苏族人。他常常光顾嬉皮士厨房，与迪特里希、莫里斯等联盟成员关系密切。桑丹斯在贫民区生活的15年里，曾因在公共场合酗酒而被逮捕200余次，一共在监狱中度过了6年多。 这显然违反了遏制计划的原则。据莫里斯所述，“每当罗伯特打算放纵片刻，他都会把全部家当装进一个盒子里，到厨房交给杰夫（迪特里希），因为他知道警察绝对会来逮捕自己” 。除了批驳这些逮捕为过度惩罚，此次诉讼还指控洛杉矶警察局在运送被捕者时采用了非人道手段。莫里斯表示：“他们开一辆破烂不堪的囚车，把所有人一股脑叠塞进去，每到转弯时，车里的人就在后面滚来滚去，撞得头破血流。”

经过八周的审判，地方法院最终决定将在公共场合醉酒非刑事化，裁定“在贫民区公共场合的醉酒者受到的处罚应与其他轻罪被捕者一样”。如此一来，天主教工人联盟将贫民区打造为正常住宅区的长期使命得到强化。 根据法院的命令，醉酒后被捕者应被送入戒酒所，而不是被关进监狱。除此之外，厢式警车必须配有护垫和安全带，每次搭载的乘客不得超过10人。这个裁决具有分水岭意义，莫里斯在回顾时说道：“你可能无法相信，它真的完全改变了他们对待这里的人的方式。他们真的不到处抓人了。如果想逮捕，他们必须坐在醉酒者身旁，直到对方醒酒。这就……人性化得多。”

当地企业、市政府与洛杉矶警察局加强执法的企图被天主教工人联盟屡屡击败，贫民区因而延续着宽松的警务风格。这个过程体现在20世纪80年代洛杉矶警察局“无家可归者清扫”系列行动后的反复拉锯中。1985年，中央大道走廊沿线的业主与商家联合成立中央城东协会，形成商业改善区，将贫民区东部的工业地界包括在内。该协会创办之初便积极游说洛杉矶警察局清理贫民区人行道上的无家可归者，这也是其建立的主要动机。 从1985年2月开始，洛杉矶警察局开始对这一要求做出回应，在附近逮捕席地而睡的人，城市维护工作者紧随其后，将留下的“垃圾”收拾干净。对此，天主教工人组织迅速采取行动。莫里斯表示：“我们走上街……堵截那些推土机。一看到我们，那些警察就会给他们的主管打电话，双方陷入僵持。他们不会继续工作，我们也不离开，而后寻求法庭解决。”

当街对峙事件过后，洛杉矶法律援助基金会向市政府发起一系列诉讼，市长汤姆·布拉德利立即叫停了清扫行动。一周之后，当布拉德利下令恢复清扫时，他要求洛杉矶警察局至少提前12小时张贴通知，方可采取警务行动。天主教工人联盟对市长的让步并不满意，继续发动抗议与法律挑战，迫使市政府再次做出改变。市长办公室制定了新的指导方针，要求洛杉矶警察局公布长期有效的清扫计划表。 为了缓和矛盾，市政府还同意在附近的分租房旅馆开一间房，安置那些被警察清扫的人。 布拉德利向警员下令，除非能够提供住房，否则不得进行逮捕。在天主教工人联盟的持续抵抗下，市政府被迫于贫民区东部租下12英亩土地作为“帐篷城”，并全面开放了约两年之久，每晚可容纳大约500人。

于是，一批极具影响力的新组织在20世纪中叶登上了贫民区政治舞台。它们成功终结了早期规训式的贫困治理，代之以更加宽松的服务与市场保护举措。在此过程中，激进的家长式警务模式被推翻，警力干涉程度与力度大大降低。然而，20世纪末的事态发展证明，这些组织将沦为自身行动的受害者。随着更多资源与服务向贫民区涌入，天主教工人联盟无意中为一批对立组织敞开了大门，并最终被后者取代，使贫民区警务重新回到此前强制性慈善的阶段。

强制恢复与消除诱惑：20世纪90年代至今

在20世纪的最后几十年里，贫民区的人口密度、组织格局与盛行的警务模式与19世纪惊人相似。造成这种逆转的因素是多方面的。第一，自20世纪70年代开始的经济结构调整与去工业化导致贫困问题急剧恶化，许多人重新回到贫民区。到1982年的经济衰退时期，全国失业率已达10.7%（三年前为5.9%）。失业人数达1 200万人，其中120万人已对找工作失去信心。 由于南加州四分之一的就业岗位集中在汽车、石油、橡胶和国防等传统制造业，1978—1982年，洛杉矶县仅因工厂倒闭就失去了7.5万个工作岗位。 洛杉矶中南部贫民区的黑人居民因教育水平低下、拉丁裔移民带来的竞争，以及新兴的服务经济中的种族歧视，被迫迁移至市中心制造业工作遗留较多的地区，那里的保障性住房也相对集中。五分区，也就是洛杉矶贫民区，重新回到19世纪的状态，充斥着社会名声败坏的居民。只不过，如今贫民区的居民不再由贫民阶层与白人移民构成，而是充斥着大量就业经历断断续续的30~50岁的单身黑人男性。

第二个原因与社会福利责任的转移有关，这份责任从联邦、州与地方政府再次回到了私人领域。 里根政府在经济衰退水深火热之际上台，兑现了“停止政府对人民的管教”这一誓言，推翻了新政与“向贫困宣战”时期的诸多核心社会政策。1982—1985年，政府将每年指派用于扶贫的联邦资金削减了570亿美元。 新的福利政策也将直接援助的重点从津贴补助和收入维持转移到规训式项目，目的是促进就业与自主生活，反对不加甄别的援助（和19世纪一模一样）。 里根在上任第一年就推出了新的资格标准，将40.8万人从“抚养未成年子女家庭援助计划”的名单中清除。政府还从120亿美元的免费食品券预算中削减了20亿美元，从35亿美元的学校午餐计划预算中削减了10亿美元。

1996年，克林顿总统推行《个人责任与工作机会协调法案》，削减了更多援助预算。美国各大主要城市纷纷呼应，取消或减少了对贫困单身成年人的收入救济。自1976年以来，一般救济申请增加了400%。面对这样的局面，洛杉矶县将政府补助金从每月285美元削减至221美元，同时设下了每年不超过5个月的严格时间限制，拒绝向被证实有药物滥用问题的个人提供补助，除非他们参与治疗项目。洛杉矶县还给申请过程添加了各种官僚主义阻碍，包括就业要求、职业技能培训、药物滥用筛查、指纹识别与照片采样。 与其他地区一样，洛杉矶县为其行动辩护，指责福利领取者拿援助现金购买毒品，逃避必要的治疗与合法的工作。

在住房方面，联邦政府也不再为美国贫民建造和提供保障性住房。以前的联邦住房援助有赖于公共住房建设，而里根政府越来越倾向于使用“第8节住房券 ”，为私人租赁市场中的低收入者提供补助。1980—1988年，联邦住房预算中用于新建公共住房的比例从80%下降至4%，而租房补贴的拨款比例则从20%上升至96%。 在洛杉矶，公共住房建设停滞后，因租房券需求量过大，该县多次被迫关闭人满为患的等待名单。在供不应求的局面下，贫民区许多分租房旅馆被改造为第8节住房券适用的房屋，进一步将附近的穷人吸引而来，将贫民区打造为洛杉矶事实上最大的住房项目。

到20世纪90年代，新政时期打造的福利国家官僚机制已被地理学家珍妮弗·沃尔奇（Jennifer Wolch）所说的“影子国家”取代。 曾经由政府直接提供的服务，如今大部分交由一系列私营公用事业的非营利志愿组织提供。作为承包商与服务提供者，这些影子组织从政府那里获得了用于公共事业的40%资金，非营利性运营费用从1960年的184亿美元增至1993年的近5 000亿美元。1996年《个人责任与工作机会协调法案》进一步扩大了私营部门的作用，鼓励各州委任宗教类组织作为联邦资助的福利服务提供者。

在为居住条件不稳定的公民提供的诸项服务中，私营化现象尤其突出。据社会学家特雷莎·高恩（Teresa Gowan）所言，美国的“无家可归者产业”蓬勃发展，20世纪80年代仅有约1 500个志愿组织，到90年代初已超过1.5万个。 1991年，马萨诸塞州将无家可归者收容所移交给救世军。到1997年，纽约市已将其40个为无家可归的成人提供的收容所中的33个承包给了非营利组织。 尽管洛杉矶的无家可归者行业始终由非营利组织运营，但洛杉矶县在1993年成立洛杉矶无家可归者服务管理局时，也对私营领域做出了类似的承诺。每年，该管理局负责分配联邦及州县市超过7 000万美元的资金，主要以签订合同的方式，资金流向也以贫民区为主。

为了实现遏制计划中承诺给予贫民区穷人的各项服务，市政府协助在区域内建造了三个全国最大的私营“巨型庇护所”，其中之一名为“洛杉矶传教会”，1992年从遏制区域的外围迁来。该庇护所占地15.6万平方英尺，容纳306个床位，是过去的三倍多。《洛杉矶时报》将洛杉矶传教会称为“巨型传教会庇护所”，但其作为全国最大的传教会庇护所的地位仅仅维持了两年，第二个巨型庇护所就在贫民区建成了。联合救济会素有“传教会超市”之名，从遏制区域外迁到洛杉矶传教会附近。 这栋五层建筑占地23.5万平方英尺，耗资2 900万美元，可容纳1 000多张床位，每天可提供多达3 000份餐食。联合救济会的年度预算超过1 500万美元，拥有图书馆、计算机学习中心、完备的体育馆、教堂和122名带薪员工。2003年，第三个庇护所“午夜传教会”在距其他庇护所一个街区内建成。它的规模相对较小，耗资2 200万美元，占地12.3万平方英尺，拥有360个床位，用餐时间可容纳500人。

三大庇护所相继建成后，贫民区立即成为这一带的社会服务中心。 由于大多数服务集中在少数机构中，贫民区20世纪的长期组织动态被彻底颠覆。首先，与抵抗重建势力的天主教工人联盟截然相反，这些巨型庇护所与企业和城市领导人建立了互利合作关系。在洛杉矶传教会的搬迁和扩建过程中，市中心的支持者为其提供了大部分财政资源；作为回报，洛杉矶社区重建局向联合救济会提供了650万美元的搬迁补助金，还花150万美元买下了联合救济会的旧大楼，将其规划改造为“圣维比亚纳广场”。它是一个步行活动广场，包括艺术表演中心、图书馆、酒店、商户及居民楼。午夜传教会同样抓住了市中心土地升值的机遇，以1 200万美元的价格将原房产卖给一家私营开发公司，拿这笔钱在贫民区修建新设施。据负责人所言，午夜传教会选择搬迁的初衷是不愿阻碍市中心的复兴进程。 零售商与房地产业主深感欣慰，希望随着救援机构及其服务对象迁移至相对安全（但有益）的距离，他们可以借机将市中心宣传为“黑暗而惊险的先锋地标，以吸引乐于探索的城市年轻人” 。一家家商铺顶着“流落街头”“五分餐馆”这类名字，利用贫民区的恶名吸引中产阶级与上层社会顾客。主导市中心重建的利益集团曾对贫民区私营福利组织嗤之以鼻，但正如《洛杉矶时报》所言，双方的合作已迸发出“全新的活力”。

巨型庇护所构建的关系网使其能够取代天主教工人联盟，成为贫民区及其居民最重要的公众代表。在贫民区事务的决策中，天主教工人联盟很快失去了话语权。迪特里希回忆起他对该组织地位下降的认识：

好像我们突然开始四处碰壁。过去……［在贫民区］很少有人真正冒险公开反对我们……以前，如果我打电话给《洛杉矶时报》，说要在贫民区举行示威活动，他们一定会派记者过来。我们会得到很多关注。［市］议会厅里人人都会读……我们曾经每年都能登几次报纸的专栏版面。他们甚至会给我们打电话，问我们有什么计划！……但现在情况不同了，好像我们瞬间成了丧心病狂的边缘人，就是被社会遗弃的贱民。现在我们试着打电话给媒体，听到的是：“您是哪位？”

作为赤贫群体的新声音，巨型庇护所在贫民区人口问题上表达了不同的观点，并相应地提供了不同的服务模式。三巨头遵循新自由主义模式，将贫困的根源归咎于穷人自身的选择与缺陷，强调贫民区居民的再教育与重返社会。上述转变与福利政策的整体变化相吻合，其中最重要的是克林顿政府1993年的“持续照护”立法，将资金从提供住宿服务与紧急庇护所的组织中抽出，转而资助那些解决就业与自主生活障碍的机构，特别是药物滥用、精神疾病、生活技能差、劳动力培训不足等障碍。 为了尽可能吸引资金，全国各地的私营福利组织纷纷调整组织理念，开始追求新的宗旨：提供高强度的长期康复项目。

三大庇护所亦采用这种新说辞。其领导人曾公开批评天主教工人等组织的工作方式，声称宽松的服务虽然可以让贫民区居民的生活“稳定”下来，但最终会让人们深陷贫困的泥沼。洛杉矶传教会执行董事马克·霍尔辛格教士曾说道：“只为他们提供吃住，相当于让这些人像植物一样生存。” 而巨型庇护所与之相反，它们强调改造穷困者，帮助他们走出贫民区，重新融入主流社会，成为负责任、有工作与自我管理能力的公民。在霍尔辛格看来，唯有通过“严格的职业培训、工作职责、教育课程、精神咨询和《圣经》指导”，才能实现这个目标，让一个人“找到希望，达到健康的自尊状态，同时尽可能与家庭团聚，可以找到薪酬合理的工作，重新走上社会，创造价值” 。用联合救济会主席沃伦·柯里的话说，“我们扮演着父母的角色，对他们进行再教育” 。

巨型庇护所宣称不再一味地提供传统的“每日三餐和一张床”，有效恢复了19世纪卜维廉“社会拯救计划”的关键组成部分。与“洛杉矶男性项目”的服务理念截然相反，巨型庇护所最大限度地利用食物与住所的供应，作为联合救济会柯里主席口中的“喂食槽”，以此引诱穷人参加康复项目，并持续进行自我改善。 遵循“持续照护”模式，巨型庇护所设置的项目被划分成若干阶段，不断对参与者提出更高的要求。以午夜传教会为例，有意参加的居民首先必须签署一份合同，确保在进入康复项目前完成戒酒和戒毒。更有其他庇护所要求在进入机构前出具长达90天的“清醒证明”。联合救济会开办为期12个月的“持续康复项目”，接受紧急服务的居民开始会被安排到自助餐厅工作。

柯里强调让这些人肩负责任的重要性，因为救济会职工可以据此观察“此人是否态度认真”，是否缺乏继续参与项目所必需的决心。 工作人员会为通过考核的参与者颁发红色徽章，随后“着手项目安排，建立责任制度，并重新树立工作价值观” 。30天后，参与者会得到一枚黄色徽章，进入学习中心。在不断取得进展的过程中，他们会再得到一枚绿色徽章，以证明自身的转变。“大概经过6~9个月，我们会判定一个人可以毕业了，”库里谈到最后阶段时说道，“这就是我们让其重返社会之时。” 参与者在项目期间做出违规行为会被自动开除30天，违规行为包括言语辱骂、饮酒或吸毒、持有吸毒用具、全天未签到，或是在晚上8点后离开宿舍。

由于贫民区大部分社会服务由三大庇护所掌控，居民若不遵从这些机构的命令，就很难获得最基本的资源。法律学者加里·布拉西在分析贫民区紧急庇护资源的获取难度时发现，贫民区每晚大约有1 674人露宿街头，睡在帐篷或车里，但庇护所只对外开放11个床位，供那些没有参加正式康复项目的人使用。 这一小部分床位几乎每晚都按先来后到的顺序分配，通常每天下午3点就排起了长队。 布拉西进一步报告称，被拒之门外的人只能睡在人行道上，而庇护所中每晚都有大量空床位，这与资金用途脱不开关系。 “由于项目周转与资金的变化无常，”布拉西解释道，“许多床位明明无人使用，却无论如何都不会对外开放。”

在新的组织模式下，巨型庇护所将大量精力与资源用于管理贫民区更大的社区环境。与此前的天主教工人组织或“洛杉矶男性项目”不同，三大庇护所竭力消除让人们长期舒适居住的条件。据库里等领导人称，组织的成功与否在很大程度上取决于是否有能力使正在养成“新生活习惯”的服务对象隔绝于旧日同伴的“诱惑”及“负面影响力”，以及附近街道和人行道上的活动。

为了更系统地掌握威胁其工作的“外部障碍”，洛杉矶传教会和盖洛普咨询公司合作，对665名贫民区居民展开民意调查。洛杉矶传教会声称，民调结果显示，贫民区居民的“真正”愿望是参加职业培训和戒毒项目，而非施舍与捐赠，后者只会让他们继续逃避康复。 洛杉矶传教会根据民意调查结果发起了一项长期而广泛的运动，在贫民区和市中心区域禁止沿街行乞、闲逛和不设限的援助。1993年1月，洛杉矶传教会与中央城市协会共同推行“市中心安全清洁计划”（Downtown Safe and Clean Program），呼吁贫民区周边的企业聘请私人保安，驱赶乞丐、街头团伙和个人捐赠者。该计划还设置了“临时援助”程序，即安保工作者将相关人员引导至洛杉矶传教会。

在市中心安全清洁计划的基础上，三大庇护所又与洛杉矶女议员简·佩里合作，向市议会提出一项动议：制定市政条例，禁止在贫民区内分发慈善食品。鉴于超过60%的无家可归者将这类慈善活动作为常规食物来源，若在庇护所的一致努力下将其终止，这些人的日常生存将完全仰赖于巨型庇护所。 该动议最初提议将这类捐赠定为轻罪，可处以罚款或监禁。 也就是说，40多年来一直在贫民区街道上提供咖啡、燕麦片等食物的天主教工人组织，将突然因此受到严厉的惩罚。佩里批评这种善行既无序又不安全，还有损健康。她直截了当地向有意关怀贫民的人们提出指示：“请联系传教会，联系这些大型组织，贡献您的时间。” 她补充道：“如果我们任凭这些人流落街头，不去想办法让他们接受治疗，那么问题将继续存在。” 市中心的商业利益集团以压倒性的支持率欢迎这一提议。正如一位企业主所言：“事实上，这里需要的不是食物。住在这里，各个传教会足够供应一日五餐了……食物是我们这儿唯一不缺的。”

截至目前，三大庇护所及其政府和商业领域的合作伙伴仍未拉到足够选票，以通过这项“供养条例”，但相关支持与努力从未停止。他们重返一个多世纪前的老路，寻求警方提供替代性方案，改变贫民区人口的日常选择及行为模式。1999年10月，巨型庇护所与中央分局首次表现出正式合作的迹象，警察携带巨型庇护所宣传册参与到协同努力中，在巡逻时将人们引导至康复项目。 据媒体报道，警察在该地区实行全面清扫，对阻塞人行道、乱穿马路及其他危害公共秩序者一律施以处罚。骤然增强的执法力度令贫民区内外一片错愕，《洛杉矶时报》将此举描述为“打破了数十年来的休战，尽管其间暗流汹涌”，实际上它已向贫民区居民“正式宣战”。

可以想见，洛杉矶警察局口中是另一套说辞。时任中央分局队长斯图尔特·梅斯林表示，警察局是站在贫民区居民的立场上严加执法的。据他所说，清扫街道仅仅是创新战略的第一步，未来将在减少严重犯罪与伤害的同时创建一个适宜康复的环境。 这种执法方式越发受到专业执法人员、倡导者与学者的欢迎，同时，他们开始坚称城市警务应效仿过去，强调维护公共秩序。如今，破窗理论已广为人知，其设计师詹姆斯·Q. 威尔逊和乔治·克林认为，城市如欲减少骚乱及随之而来的犯罪，就必须重新制定文明法。 二人曾批判帕帕克里斯托案及20世纪60年代和70年代最高法院的类似判决，断言“这种希望将‘不伤害任何人’的不良行为‘非刑事化’，从而剥夺警察用以维持社区秩序的最终制裁权的做法，我们认为这是一个错误” 。

随着犯罪率飙升至历史新高，美国各城市在20世纪90年代初纷纷采纳了威尔逊和克林的建议，将一系列常见的公共行为重新定为犯罪。 到90年代中期，超过75%的城市通过了禁止或限制乞讨的法律，近70%的城市严禁在公共场所闲逛或睡觉。 在这些城市中，纽约市起到了引领作用。纽约警察局局长威廉·布拉顿从威尔逊和克林的思想中获得灵感，向贫穷的少数族裔聚居地派驻了大量警察，随机进行拦截与搜身，严格执行有关生活质量与其他轻微犯罪的法律。 这类打击行动主要针对无家可归者、耍赖擦车人和其他靠非正规经济行为谋生的人。

洛杉矶警察局紧随其后，开始将破窗理论运用于贫民区的政策制定。内部备忘录显示，中央分局的领导人与市议员合作起草了禁止在公共场所睡觉、公开便溺的市政条例。随后，中央分局向市检察官办公室提议，希望针对此类罪行起诉问题制定严格的准则。第三步，巡逻小组“东区特遣队”宣告成立，警员以马匹、自行车和摩托车为交通工具。中央分局的领导人强调，该小组将“完全致力于打击生活质量犯罪”，实际上复原了洛杉矶警察局的“情报特遣队”。

就在起草警务战略三周后，洛杉矶市聘请来自纽约的威廉·布拉顿担任洛杉矶警察局局长。布拉顿虽不是贫民区警务计划的初创者，但作为著名的破窗理论的实践者，他的到来极大增强了警务活动的影响与范围。这位新警长从纽约任职的经历中吸取教训，为洛杉矶警察局的初版计划增添了“社区警务”部分。尽管具体措施各异，但通常意义上，社区警务是“旨在使警方与社区之间加强互动的政策和计划，目的是促进社区对当地犯罪与骚乱引发的一系列社区问题共同担起责任” 。由此，布拉顿引入的社区警务举措让三大庇护所成为洛杉矶警察局政策的正式制定者。

随着谈判地位的上升，巨型庇护所开始着手高强度执法的设计、合法化及执行工作。随后，破窗警务的设计者之一乔治·克林在布拉顿的邀请下担任顾问，进一步增强了庇护所组织的影响力。克林耗资约55.6万美元，每月召集贫民区最著名的组织的相关人士参加社区警务会议。 在此后的四年里，克林成立专项小组，旨在将中央分局的现有努力落到实处，小组成员包括拉尔夫·普拉姆（联合救济会首席执行官）、拉里·亚当森（午夜传教会主席兼首席执行官）、特蕾西·洛夫乔伊（中央城东协会执行董事）和中央分局的领导层。在上述议程中，天主教工人联盟与贫民区居民明显被排除在外，而会议记录上赫然写着：“联合救济会表示，现在有一个新的服务提供者联盟愿意与其他机构合作，共同应对（贫民区）问题。”

为避免中央分局的高强度执法将来招致批评，克林请新联盟制定“未来贫民区工作的新闻传播协作战略”，帮助警察局“站在道德高地”。 该战略包括起草新闻稿和专栏文章，尽可能获得公众的同情。《洛杉矶时报》曾刊登一篇名为《贫民区新视角》的解释性专栏文章，洛杉矶传教会主席马歇尔·麦克诺特在文中抨击了过去的宽松之策，并将洛杉矶警察局与巨型庇护所的工作相结合：

没有人应该生活在腐败不堪的污秽中，同时给邻人带来危害。社区有责任营造安全的街道环境，即使是那些无处可去的人，也应为其提供选择。我们有责任帮助不太幸运的人找到这些选择。那种放任自流的做法或许暗合人性，却没有为需要帮助的人提供有意义的援助。食物、床、淋浴、长期项目……曾经更促进康复……我们社区的法律是在同情心与敏锐感知力的基础上构建的，我们支持洛杉矶警察局的执法。

基于此类言论，克林设计了许多联合警务与社会服务合作行动，包括每月一次的贫民区安全步行活动。这种合作还有一个相对隐秘的层面，即将逮捕作为康复项目的一种形式。根据街道或服务（Streets or Services，SOS）计划，社会工作者会对贫民区内因生活质量与其他轻微犯罪被捕的居民进行筛选，若被捕者没有未结案重罪或暴力犯罪史，他们将有两个选择——上法庭并可能被判入狱，或是参加康复项目。选择后者，他们的指控将被立即撤销，社工会将他们护送至指定设施之一。在街道或服务计划的高峰期，中央分局一周五天，从早7点至正午都会安排社工值守。

由于中央分局采取了更加严格的执法措施，该计划为巨型庇护所体系带来了稳定的新参与者，其中许多人此前并不情愿。据中央分局领导层所述，平均每月有30人因街道或服务计划而参加康复项目。然而，巨型庇护所即便已成为监禁的替代选项，却在留住新参与者方面分外艰难。在为期21天的街道或服务计划中，只有不到10%的人能够毕业，平均逗留时间仅有3天，近三分之一的人会在最初的24小时内逃跑，因此面临未到场指控和逮捕令。 街道或服务计划的统筹者认为，该计划被削弱的根本原因显而易见：“要留住人是很困难的，特别是在贫民区或附近地区，因为诱惑太多了……我们正在努力削弱贫民区的吸引力，但它总是不断把人们拉回原地。”

鉴于此，克林的团队开启了第二项集体计划。2006年2月，克林带领巨型庇护所联盟的25名成员前往纽约市进行“实况调查任务”，学习如何更好地应对这些破坏康复项目成效的“诱惑”。 除了常规参会者，克林代表团中还包括午夜传教会主任奥兰多·沃德、女议员佩里和中央城市协会主席卡罗尔·沙茨，以及加利福尼亚州众议院议员法比安·努涅斯和加利福尼亚州参议院议员吉尔·塞迪略。一行人参观了纽约的社会服务机构、法院和公园，还参加了关于破窗方法的指导会议。会上，克林强调警方与社会服务机构之间需要更加紧密的合作。 回到洛杉矶后，代表团遵从克林的指示，起草了州级法案，以消除他们认为“埋伏”在康复道路上的恶劣影响。 就在纽约之行结束几天以后，塞迪略提出了参议院1318号法案，其中在对康复机构1 000英尺范围内被抓捕的贩毒者加重了量刑。在努涅斯的支持下，州长施瓦辛格7个月后签署了参议院1318号法案，使其成为法律。

“安全城市计划”与恢复区禁令

2006年9月，随着“安全城市计划”的推出，巨型庇护所与洛杉矶警察局之间的合作达到顶峰。这项计划的几项关键原则源自克林召集的会议，包括重新部署50多名巡警与东区特遣队共同打击轻微犯罪，以及任命两名高级警员作为社区联络员。警察们将“制作并分发外宣传单”，这些传单“标注着庇护所和服务点位”。 三大庇护所一面继续“积极参与‘安全城市计划’” ，一面与洛杉矶警察局开展另外两个计划，利用与警察的联系作为康复项目服务对象的额外切入点。第一个项目名为“无家可归者流落街头替代方案”（Homeless Alternatives to Living on the Street，HALO），为每月收到罚单的数千名居民提供抵偿罚款的选项——通常是在巨型庇护所做基础清洁工作或体力劳动。负责监督该项目的助理检察官曾对我说：“干活儿不是主要问题，毕竟大家只是拿扫帚或拖把完成基本工作。首要的任务是让人们在庇护所时接受服务。”

第二个项目是“无家可归者法庭”，为无家可归的被捕者提供一个更宽大的审判制度。该法庭每月在三大庇护所中的一间开庭，只有连续参加康复项目不少于90天，且过去6个月没有再次被捕或被开罚单的人才可入内。任何人若想进入该法庭，必须在符合标准的设施中获得社工的支持信，详细说明申请者积极康复的进展。

在“安全城市计划”启动后的几年里，三大庇护所作为贫民区刑事司法政策主要起草者的地位得到了巩固。2010年4月，市检察官卡门·楚坦尼奇提交了一份由联合救济会执行董事安迪·贝尔斯设计的指令，正式将贫民区50个街区重新指定为“中央城区恢复区”。恢复区禁令以洛杉矶市长期的帮派禁令为参照，将参议院1318号法案的逻辑延伸下去，禁止那些制造麻烦的人——尤其是涉嫌参与毒品活动的人进入此地。洛杉矶警察局警长（也是中央分局前任队长）布莱克·乔表示，该禁令旨在“为警察的工具箱里增添一个额外工具” ^[5] 。警察被允许在没有合理根据的情况下，对特别指定的300个人（以及800个“代理人与同伙”，稍后将公布）进行逮捕——只要他们出现在贫民区范围内。

禁令中对犯罪行为的详细描述表明，警察干预的门槛明显降低。恢复区禁令重现了20世纪初洛杉矶警察局的做法，对佯装虚弱的乞讨者进行管制，指控贫民区中的一些人假装残疾和不幸，以此掩盖犯罪行为：

有些街头毒贩……利用周遭环境掩盖自己的行为，比如假装残疾，靠轮椅或助行器掩盖贩卖毒品的行径。这种情况也会让执法者感到棘手，因为逮捕残疾犯罪嫌疑人需要动用额外的法律保障和资源。

文件中有几页描述了犯罪分子“在公共街道、人行道、企业与餐馆门厅内外”频繁出没的情况，他们“擅闯私人区域，在庇护所和旅馆的浴室进行非法活动”，并“在某些街区来回兜圈，沿路贩卖毒品……用驾车路过的买卖方式，阻碍交通并干扰……中央城区恢复区”。

禁令的根本目的是更好地发挥巨型庇护所的作用，即使并未直截了当地说明，我们也可以从个人获准进入新限制区的理由中清楚认识到这一点——其中一个理由便是使用三大庇护所的“恢复性服务”（庇护所的名字被一一列举）。禁令中的“困难豁免”条件提出，个人可以参加经过批准的康复项目，获得为期一年的禁令暂免。根据规定，项目参与者必须取得书面证明并随身携带，以供警方查验。

在过去30年里，巨型庇护所在设计、合法化和最终加强贫民区警务工作方面发挥了不可或缺的作用，这为治疗性警务的基础与作用带来了一些新启示。自从19世纪美国建立起穿制服的警察组织，城市贫民日常生活受警力干预的强度就与福利国家的稳固程度此消彼长。在福利国家尚未发展完善的19世纪末，或是因权力下放及私有化而急剧削弱的今天，监管人们的日常行为始终是警方的一项首要任务。而在福利国家臻于鼎盛时，政府则通过专门的公共机构直接提供贫困救济。警察一般不会干涉居民的日常行为，而是将支持工作交由其他国家官僚机构。与常见的学术叙述相反，上述转变并不是庞大系统的某种自我纠正，而是被私营福利组织对警察的强势要求推动的。 福利国家被削弱后，更多的家长式治疗性组织纷纷涌入填补空缺。它们主导着贫困治理领域，在改造和提升穷人现状的合作项目中敦促警方发挥强制力。

在历史上，私营福利组织对警务政策影响颇深，但在目前有关执法力度的探讨与解释中，却几乎不见提及，这的确有些奇怪。若继续忽视这股社会力量，将严重曲解近期的警务趋势。首先，惩罚性的略微增强可能会被误以为与康复目的相悖。我们想想看，近年来，贫民区轻罪逮捕数量剧增，仅在“安全城市计划”推行一年内就有超过2 500例。 若孤立视之，这数量空前的逮捕数量，尤其是对轻微违法行为的处罚，似乎体现了一种复仇性质的后规训时代的做法，旨在围捕贫民，并将其关进监狱。但当我们扩大分析范围，将贫困治理中的组织场域纳入进来，却看到了截然不同的景象。这些逮捕直接服务于当地福利组织的无数康复项目，警察的惩罚措施（如逮捕）是康复项目接收参与者的主要手段。街道或服务计划、无家可归者流落街头替代方案、无家可归者法庭等联合行动的目的很明确：将被捕者转化为服务对象。

再者，忽视治疗性组织的做法可能会夸大企业势力凭一己之力随意扩大定罪范围的能力。 商业力量对城市空间管理的影响力固然不断提升，但它们对警务政策的干涉要通过私营福利组织。从历史来看，这些组织始终为城市贫民发声。以20世纪中叶为例，天主教工人联盟曾与主张重建的当地利益团体对抗，宣称激进警务损害了贫民区居民的利益，从而成功阻止定罪范围进一步扩大。但在过去的30年里，贫民区的巨型庇护所已彻底改变了二者的关系。它们与市中心的支持者合作，在提升执法强度的同时将其设计为对执法对象有益。

对其他城市的有关研究表明，在推行最严格的生活质量法律与惩罚性最强的执法政策时，私营福利组织是不可或缺的。例如，在加州的旧金山与伯克利，私营福利组织是提倡人行道坐躺禁令的最有力的支持者之一。 在西雅图，私营福利组织与警察部门签订了合同，推行“非法入内警告”，允许警察拦下那些“抗拒服务”、拒绝或阻碍康复项目的破坏性个人。 西雅图的“排除法令”更是对福利组织有利，其中规定贫穷者只有在积极寻求治疗和服务时才能进入城市的某些地区。与洛杉矶贫民区相似，这些人若试图与旧识相交，或进行有损于自己或他人提升自我的社会接触，就会被逮捕。

本章聚焦于治疗性警务在书籍、市政条例与官方执法政策中的体现，必须承认这只是局部图景。为使描述更加完整，下一章的关注点将转至治疗性警务在街头与巡警身上的表现。政治学家迈克尔·利普斯基（Michael Lipsky）曾提醒我们，巡警是“街头官僚”的典型代表。 与所有一线公职人员一样，这些警察拥有相当大的自主权与自由裁量权，可以准确地决定何时执法，以及如何执法（或不执法）。在自由裁量权下，警员的行为“增强”了公民对官方政策的体验，贫民区街道上的警员为了更大的规训目标而动用法律。

[1] Los Angeles Times (1901a).

[2] Los Angeles Times (1901b, 12).

[3] Los Angeles Times (1901c, 15).

[4] Los Angeles Times (1905, 1).

[5] “Do Gang Injunctions Work?” Airtalk , 89.3 KPCC. April 8, 2010. TC6zn/ByWS7LQLVPEFkUFEdPZv+6cfUK20LGw4sRrObnwMnYedYdU5Ga7piGB7Hg