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朱元璋出身寒微，其初以游方僧糊口度日，尔后又在信奉白莲教的红巾军中摸爬滚打，由小卒逐步上升，最终在南京登极为帝，开创大明王朝。这番不平常的经历使他对底层社会的佛道教流行情况洞然于胸，因此他做了皇帝后有意整顿元末以来佛道教的混乱和弊端，以利于新朝社会秩序的创建与巩固。但他对于佛道教的整顿，并没有一开始就使用雷霆手段，而是从探索建构佛道教翊赞体制着手，渐进地把佛道教事务纳入皇权统治和官府管理体系中，确立了从中央到地方体系完整的僧官制度。一些研究者注意到明初洪武帝强化皇权统治条件下整治佛教的一面，而往往忽视其赞护佛教的翊赞体制建构的一面，这种体制在洪武帝的“顶层设计”中应是与其文教治国大政方针相适应的。
洪武帝吸取历史经验教训，确立以儒治国方略，意图扭转元代儒学式微的趋势，因而开国初大力倡导恢复礼制。
洪武元年正月四日（1368年1月23日），朱元璋告祭天地于钟山之阳，即皇帝位于南郊。谕告曰：“昔帝王之治天下，必定礼制，以辨贵贱、明等威。是以汉高初兴，即有衣锦绣绮縠操兵乘马之禁，历代皆然。近世风俗相承，流于奢侈，闾里之民，服食居处与公卿无异，贵贱无等，僭礼败度，此元之所以失政也。中书其以官民房舍、服色等第明立禁条，颁布中外，俾各有所守，以正名分。”
礼部上奏考定礼仪。洪武帝敕曰：“礼者，国之防范，人道之纪纲，朝廷所当先务，不可一日无也。自元氏废其礼教，因循百年，而中国之礼变易几尽。朕即位以来，夙夜不忘，思有以振举之，以洗污染之习，故尝命尔礼部定着礼仪。今虽已成，宜更与诸儒参详考议，斟酌先王之典，以复中国之旧，务合人情，永为定式，庶几惬朕心也。”又尝谕徐达曰：“礼法，国之纲纪。礼法立，则人志定，上下安。建国之初，此为先务。尔等为吾辅相，当守此道。毋谨于始而忽于终也。”
朱元璋支持明代理学的正统地位，但他并不全然赞同理学家对佛道的排斥，他没有把佛道二教当作无用异端完全摒弃，而是采取务实明智的做法，坚持赞护与管控并用，一方面以释道辅助王纲教化，另一方面则以王法对佛道进行弹性管控与刚性约制。这应是明初佛教政策制度的内涵与实况。开国文臣宋濂对洪武帝的佛教翊赞体制建构用意深有体察，故在新刻《楞伽经》序中说：“真乘之教与王法并行。”其又在《新注楞伽经》后序曰：“皇帝既御宝历，丕弘儒典，参用佛乘，以化成天下。且以《般若心经》及《金刚》《楞伽》二经发明心学，实为迷途之日月，苦海之舟航。”
明初的佛教通过这条合法途径被嵌入了洪武帝文教政策框架体系之中，当洪武帝命令制作《心经》《金刚经》及《楞伽经》三经新注并颁行天下时，禅僧南石文琇（1345—1418）以七言赞叹之：
圣皇亲受灵山记，
手执金轮御万方。
诏谕僧徒令讲习，
丛林顿觉有辉光。
通过认真爬梳明初佛教史料，笔者发现，明代开国时期朱元璋对佛教的赞护态度在洪武十四年（1381）前后发生了明显变化，与之相应，在佛教翊赞体制建构上主要历经了善世院和僧录司两个阶段。
基本上可以说，朱元璋在善世院阶段对佛教以赞护为主，而赞护中寓有王者用心及管控机制。在僧录司阶段，出台了许多明显以管理和控制为主的榜文、条例，对佛教不务祖风之乱象加以整肃；而考“佛法付之王臣”内涵，正在于沙汰劣流不法的“狮子虫”，故其一再重申的禁例，对佛教之纯化终究有益。
有学者研究洪武帝对佛教的这种微妙变化态度的发生，“从1371年到1394年，大概某种事物改变了明朝创建者的内心世界”。其以下面两段朱元璋的原话来探察，在洪武四年（1371）前后，朱元璋认为“中国乃文明礼乐之邦，人心慈善，易为教化。若僧善达祖风者，演大乘以觉听，谈因缘以化愚”。可到洪武二十七年（1394），他眼中所见，“迩年以来踵佛道者，未见智人，但见奸邪无籍之徒，避患难以偷生，更名易姓，潜入法门”。朱元璋1371年和1394年态度之间的不同，或许与僧人素质的堕落有关，但有理由推测这种变化更有可能是朱元璋对治国之道及制度的认识发生了改变。与此相应，朱元璋改变了国家管理佛教寺院生活的法令。在洪武十四年（1381）到洪武二十七年（1394）之间，朱元璋陆续出台了一些法令，以期将僧人和寺院纳入国家权威管理体系之中。此后，佛教将不得不去适应这些法令。
善世院创设于明洪武元年（1368）正月或三月间，罢革于洪武四年（1371）或十四年（1381）。对此善世院的创设与罢革时间，有学者专门做过考证，论定为善世院创设于洪武元年正月，罢革于洪武十四年。
也就是说，善世院这个机构起始于朱元璋登极称帝当月，终结于僧录司成立之际。
兹对这个明初成立的统领天下寺僧的最高机构的成立背景、职掌定位及其存在意义，做一些分析探讨。笔者以为，其创设应是明代开国时期有关佛教的首书特书之大事，因该机构的存在不仅关系到明初佛教的兴盛，还涉及明初的朝政和治国方略，而其最终被僧录司代替，则应视作是明初佛教机构为适应国家政治制度变化而改进管理系统的结果。
1. 背景
明代开国元年，关系到天下佛教有两件大事，一是正月或三月成立善世院，二是九月举行蒋山大法会。官方文献对此言语简省：“洪武元年正月，立善世院，以僧慧昙领释教事；立玄教院，以道士经善悦为真人，领道教事。”
另稽合有关资料说，三月，慧昙建造善世院，受大禅师号，统领佛教；经善悦建立玄教院，受真人位，管领道教。洪武元年（1368）九月，朱元璋征召天下高僧入京，以国家之力举办蒋山法会，具体承办事宜当与善世院有关，此后连续四五年“复用元年故事”，对明初佛教的兴盛产生了深刻影响。
宋濂被朱元璋称为“开国文臣之首”，其在为僧人撰写的塔铭中对善世院的创设背景留有多处记载：“洪武元年，上即皇帝位，发号施令，雷动云合，开善世院以统摄释教。”
“洪武改元，皇帝御大宝，历弘阐佛乘，首开善世院，俾擢有道浮屠莅天下名山。”
“皇明龙兴，当建元洪武之初”，“中书被旨，俾浙水西五府浮屠道流，共甓京城，立善世院，以统僧尼”。
依宋濂上述几条记载，并综合其他僧家文献可知：其一，善世院之创设，系由洪武元年（1368）皇帝登大宝后，参考历代弘阐佛乘，而直接推动、发号施令的结果；其二，善世院开设的目的，是为了“统摄释教”，选擢有道浮屠莅任天下名山住持；其三，当时善世院成立，中书省奉旨召江浙五府名刹“浮屠道流”，会聚南京天界寺，共同筹划统辖僧众事宜。
据宋濂追记，“同监董其役，诸方耆德皆莫知所为，（原璞士璋）师独出方略，具有条叙。时十万之众咸仿法焉”
。根据这些零散、细微的非官方记录，我们隐约察知善世院成立之初，对诸山丛林影响甚大。
善世院的建置，虽可参稽综合元朝中央宗教机构宣政院及设在南京的行御史台管理制度
，但毕竟是明初革故鼎新的产物，必须满足元明政权交替后对国家开创、人心思定、治国人才等方面的时代需求。朱元璋在登极第一个月内，在推行文治、恢复儒家礼教的同时，参用佛教宗乘，着手建立了释道管理机构以翊赞教化。这就是善世院和玄教院创立的时代背景。换句话说，这两个僧道管理机构，是由明代开国皇帝直接推动设立的国家建制，也即以儒为主、佛道为辅的文教治国方略体制化的重要组成部分。研究表明，朱元璋是明代以帝王身份推动儒释道三教融合的最高统治者，一言而九鼎，这一点对明代思想意识形态领域三教关系的确立和国家制度革新更张产生了重大影响。
明代开国初，对治国人才多有需求，九月癸亥，诏曰：“天下之治，天下之贤共理之。今贤士多隐岩穴，岂有司失于敦劝欤，朝廷疏于礼待欤？抑朕寡昧不足致贤，将在位者壅蔽使不上达欤？不然，贤士大夫，幼学壮行，岂甘没世而已哉！天下甫定，朕愿与诸儒讲明治道。有能辅朕济民者，有司礼遣。”
吏部主事林弼《送李本仁特告归觐序》曰：“今上临御之年，疆宇既一，薄海悉庭，乃锐意求贤，布列中外，以谓文经武纬，皆古之规也。文治之兴，贤实其具。明诏屡下，礼罗益张。于是裸将之肤敏，岩穴之栖遁，咸迪简明，以任官守，稽礼象乐，治化翕然矣。”
朱元璋征召令不啻发向多隐岩穴的儒士，其没身丛林的儒僧也在网罗之列，于是才有洪武初创设善世院擢选高僧莅任诸山，也才有从元年九月起连续五年举办蒋山大法会征召天下高僧入京。为了动员儒释通达的僧人入世利生，朱元璋还专门撰写了《佛教利济说》《拔儒僧入仕论》《宦释论》等文章，晓之以释迦之道，实与圣贤之道无异。曰：“释迦之为道也，惟心善世。其三皇五帝教治于民，不亦善乎？”“丈夫之于世，有志者事竟成。昔释迦为道，不言而化，不治而不乱。仲尼亦云，西方有大圣人。然释迦本同于人，而乃善道若是。斯非人世之人，此天地变化训世之道，故能善世如此。”“古今通天下，居民上者，圣贤也。其所得圣贤之名称者云何？盖谓善守一定不易之道，而又能身行而化天下愚顽者也，故得称名之。其所以不易之道云何？三纲五常是也。是道也，中国驭世之圣贤能相继而行之，终世而不异此道者，方为圣贤。未尝有舍此道而安天下，圣贤之称未之有也。”
朱元璋从吴王时代起，就曾在南京设立礼贤馆，吸纳了刘基、宋濂等“浙东四先生”
这样的儒臣作谋士顾问，他们或内掌机要，或出佐郡府，或参与军事，为平定天下立创奇功，同为明开国的功臣元勋。明代开国创设善世院、玄教院，既可用于统领管理僧道事务，也可用来征召天下高行僧道，启建法会道场，超荐英灵，稳定人心，为国祈福。善世院设在大天界寺，该寺为元文宗潜邸大龙翔集庆寺改额而来。洪武元年（1368），朱元璋还在天界寺善世院开设了元史馆，征召儒臣英贤于此编纂《元史》，宋濂奉诏任《元史》编修总裁。因修礼乐书而授吏部主事的林弼在其文集中对明初洪武帝创设善世院的情况也有记录，可与前述宋濂所言相互印证。其文曰：“上临御之元年，制若曰：自昔有国家者，莫不参用宗乘，翊赞皇庆。盖其以善导世，实于政化为有助也。乃锡号开吉昙公为大禅师，赐印章，视三品，俾总僧之政，仍名其所治曰善世院。”
林弼于此指出，皇上参考往昔国家“参用宗乘，翊赞皇庆”之例，建立善世院以总僧之政，其以善导世，实于政化有助。
2. 职掌
关于善世院的职掌，明代正史所言不多，只说到洪武元年（1368）正月，“立善世院，以僧慧昙领释教事”，可见慧昙是善世院的首任统领。前文我们述及僧慧昙与朱元璋遇合，朱元璋先命他住持蒋山太平兴国禅寺，未久又诏他主大天界寺，对其可谓相当荣宠崇信。根据宋濂记载，洪武元年（1368）三月，正式于大天界寺成立中央佛教统制机构善世院，“秩视从二品”，特别授予慧昙“演梵善世利国崇教大禅师”称号，并令其“住持大天界寺，统诸山释教事”。
善世院设立的僧官职位有四，除主官统领有明确人选任命，另设副统领、赞教、纪化等属官，诸种文献却都未见任命人选。有研究者分析说：“从史料来看，善世院缺乏健全配套的职官体制，其官员在史籍中也很少记载，无太多的管理职权，时重要佛教事务皆由中书省及礼部负责办理。设立善世院，高其品秩，更多地体现了太祖对佛教的尊奉和个别僧人的荣宠。”
林弼作为吏部官员说善世院首任统领慧昙“视三品”，这与宋濂作的慧昙塔铭中所言“秩视从二品”并不一致。有理由推想，这是否意味着吏部建议提供的这个统领职位品秩，与朱元璋最终实际授予的品秩之间有些微区别？皇上没有沿用元代宣政院首官“秩从一品”，却也未采纳吏部建议的“视三品”，而乾坤宸断实授其“从二品”。这与当时中枢机构设置有关，但以儒臣看来，还是“高其品秩”的，因为“这一品级，仅次于当时最高行政机关中书省丞相（正一品）、平章政事（从一品）、丞（正二品），与参知政事（从二品）比肩，而高于六部尚书（正三品），可见其品秩之高”。
善世院的高品秩显然符合明初朱元璋崇尚法门、赞护佛教的政策理念，而其职掌定位也大抵根据朱元璋秉持的佛教翊赞王度理念来设计。至少有三大职掌可书：职掌之一，是征召天下高僧，组织、主持国家宗教法会仪式。职掌之二，是甄选诸山名刹住持，革除滥竽充数或才德不称职者。职掌之三，是对僧人不务祖风纲纪之管理督察。一般记载多注意到善世院建制的后两项职掌，而对第一职掌却没有加以充分的重视。有研究者认为，明初“太祖的僧才延揽及佛教统制机构的设置等政策的施行，不仅是整顿丛林结构的先决条件，也是重建社会秩序的重要一环”
。此种研判即基于对善世院作为中央佛教统制机构建制职掌的全面观察，认为善世院不仅有统领天下佛教僧众的行政职能，还因善世院统领与京中首刹天界寺住持职位重合，而承担行使国家宗教法会仪式的职掌。
慧昙荣膺善世院首任统领，被授予“演梵善世利国崇教大禅师”称号，实乃名望所归。文献表明，他自至正十七年（1357）八月二十四日孚中信禅师示寂后就被朱元璋命任大天界寺住持之职，迄至善世院成立已达12年，实际上他早先被朱元璋命为蒋山太平兴国禅寺住持，直到洪武元年（1368）九月蒋山法会举办时，还可能同时兼任蒋山寺的住持，因为没有证据显示当时他已卸任。这样一身兼任数职，说明了慧昙在明开国元年的佛教界具有举足轻重的地位。所谓“擒龙要擒首”，朱元璋借用领导江南佛教的大天界寺以及慧昙和尚的盛名，确实是整顿江南佛教及其社会秩序的重要措施。由此得见，善世院设在大天界寺，具有继承元大龙翔集庆寺时代所担任国家佛教行政以及国家宗教礼仪的双重角色。
关于善世院职掌的统领全国佛教行政角色，主要表现就是在甄选诸山名刹住持这方面卓有成效，深受开国文臣宋濂之钦赞，对此宋濂及明初僧家文献提供了不少相关记载：
（1） 《送觉初禅师还江心序》曰：“皇上正位宸极，隆兴佛乘，开善世院于大天界寺，置统领、副统领、赞教、纪化等员。海内诸名山悉隶之，抡选有禅行、陟资级者伸为之主，其非才而冒充者斥之。”
（2） 《净慈禅寺第七十六代住持无旨禅师授公碑铭》曰：“会朝廷设善世院，总统天下释教事。或劝公求檄以主名山，公笑而不答。”
（3） 洪武元年（1368）开善世院，以统摄释教，命大浮屠主之，诸方以师名闻，移主四明阿育王山广利禅寺，寺居五山之一。见于《扶宗宏辨禅师育王裕公生塔之碑》。
（4） 洪武改元，首开善世院，“擢有道浮屠莅任天下名山，杭之净慈主席尚虚，佥欲起白庵禅师居之，疏与币交至。浙江省丞复遣使趣之，师皆力辞。……已而有旨起师住持大天界寺”。见于《大天界寺住持白庵禅师行业碑铭》。
（5） “若夫位尊望重，光明盛大者，惟吾慧辩普闻法师而已。师讳祖祢，字日章，晚号用拙。国朝洪武二年，善世院移文升住上天竺。以高僧选留京师瓦官寺，有旨就天界禅寺升座，为众说法，闻者倾服。”见于《故慧辩普闻法师塔铭》。
兹以上述几例说明，文繁不累举。此外还有一例见诸宋濂撰《佛心慈济妙辨大师别峰同公塔铭》曰：“皇明御极四海，更化设无遮大会于钟山，名浮屠咸应诏集阙下，入见于武楼。独免公拜跽之礼，命善世院护视之。次日复召赐食禁中，及还，复有白金之赐。……濂总修《元史》时开局于善世院，始获识公。公以濂为文献公门人，时相过从，慰劳者甚厚。”这些细致入微的记载，让我们捕捉到善世院在征召天下高僧入京时所起到的铨选组织功能和后勤保障作用。
对于善世院的第三项职掌管理监察僧众祖风纲纪方面的情况，原则上善世院统领慧昙与洪武帝朱元璋并无分歧，但二人在对寺僧的具体管理上可能存在一些矛盾。如宋濂作慧昙《遗衣塔铭》记曰：“上闻寺僧多行非法，命师严驭之。师但诱以善言。诸郡沙门，污染习俗，实悖教范。或劝当痛治，师曰：谚有云‘大林有不材之木’，能尽去乎？祗益释门之累耳！事呈露者，勿恕可也。”
可见慧昙对明初佛教内护相当宽厚。
慧昙究竟是位什么样的僧人？其治僧风格有何特征引起非议？因何官方文献对其“噤若寒蝉”、言语简省？其在明初命运发生了何种变故？“师广颡丰颐，平顶大耳，面作红玉色，耳白如珂雪。目光烂烂射人，学者见之，不威而慑，及即之也，盎然而春温。”“虽位隆望重，恒处之若寒，素无毫发自矜意。为人寡言笑，喜怒任真，不能以贵贱异其颜色。当钩稽簿书，至不能辨真赝，卒为下人所欺，亦弗恤也。然而毗翊宗教，无一息敢忘，广厦细旃之间，从容召对，据经持论，每罄竭其蕴。”
这是一位有威严，有温度，“位隆望重”而“毗翊宗教”的明初佛教内护角色，虽“为下人所欺”也毫不在意。经由宋濂的细致记载，我们可获得一些关于慧昙生平变故的蛛丝马迹。这一点有学者也已大体阐明如下。
天界寺之所以被选为佛教最高统治机构的中心，多言其乃因天时地利人和。但具体方面，可根据宋濂所说的：“元氏有国，文宗潜邸在金陵，及至临御，诏建大龙翔集庆寺，独冠五山，盖矫其弊也。国朝因之，赐以新额，就寺建官，总辖天下僧尼。当是时，觉原禅师实奉诏莅其职。夫当兴王之运，亲受圣皇付嘱，以统释教之事。”
主要是因袭大天界寺前身即元朝大龙翔集庆寺的统治格局与机能。同时任命住持大天界寺长达10余年之久的慧昙觉原禅师就任善世院统领，宋濂指出这是因为慧昙是大龙翔集庆寺第一代住持广智大的直传弟子。但是，洪武二年（1369）冬，慧昙因中风而患喑疾（失声），遂中止院务职权。三年（1370）三月，哑疾治愈后，未复其职，却于同年六月，被遣出使西域。四年（1371）九月，示寂于西域之省合刺国（今斯里兰卡）。人们不免疑问：洪武三年（1370）慧昙已年届六十六，如此病魔缠身之躯，又有语言障碍，却被遣使西域，果真能负起太祖所赋予的外交使命吗？这无异于欲置之于死地的一种酷刑。到底慧昙哪里触犯了太祖而遭此罪刑？宋濂说，慧昙在调查大天界寺的账簿时，未能辨得真假，“卒为下人所欺”。而朱元璋直到洪武二十四年（1391）六月一日在颁布的《申明佛教榜册》中才透露其中缘故：“……天界首僧惠昙信从群小不才，如忘瑜伽诸僧，假以出入有验。凡有经斋去处验帖，验僧而出其归也。巧取民施以为常例，如此剥屑瑜伽诸僧。”太祖指责慧昙误信群小，任其滥用职权，仗势榨取瑜伽僧所得之衬钱，严重违逆他严惩贪渎的作风。由此来看，慧昙西域之旅，“名是荣誉之遣，实是流放之刑”
。
明初天界寺首僧兼善世院首任统领就这样荣极而衰，如同秋天寒风起兮的一片落叶，毫无声息地在海国他乡随风飘落。开国文臣、翰林院学士宋濂记述了他最后的旅程：“二年乙酉冬中风，得喑（哑）疾，遂罢院事。三年庚戌春三月，病良已。燕处东轩，诱接来学，匡弘祖道，孜孜无少懈。夏六月，奉使西域。廷议西域未臣伏，上以彼域敦尚佛乘，特命师往诏。尚书赵某为之副。师承命，即日登途。自浙闽而之洋，凡历国邑，布宣天子威德，莫不闻而来归。四年辛亥秋七月，至省合剌国。其国王喜甚，馆于佛山寺，待以师礼。九月庚午，示微疾，食饮弗进。”慧昙出使“敦尚佛乘”的西域，负有“布宣天子威德”的使命。洪武四年（1371）九月慧昙圆寂于异国，而七年（1374）甲寅冬，尚书赵某携其遗衣还朝，奏陈其事，“皇上闻而嗟悼，敕天界、蒋山二寺住持宗泐等，以师之遗衣藏于雨花台之左”
。最终，慧昙遗衣归国，换来皇帝至尊的一声嗟叹。
3. 存续
从洪武元年（1368）善世院成立，到洪武十四年（1381）废止，善世院存续凡14年。慧昙终止善世院统领之职是在洪武二年（1369）。第二任统领是白庵禅师，讳万金，字西白，吴郡姚氏子。洪武三年（1370）“诏住持京师天界寺”，主“善世院，统领释教”。
据宋濂记，洪武四年（1371）春，诏集三宗名僧十人及其徒二千，建广荐法会于钟山，命西白禅师总持斋事。“师能灵承上旨，凡仪制规式，皆堪传永久。寻以母年耄，举径山泐公自代。复还庵居。五年冬诏复建会如四年，大驾临幸，诏师阐扬第一义谛，自公侯以至庶僚，环而听之，靡不悦服。”“师神观秀伟，智辨纵横，以宗教为己任，不畜（蓄）私财，每得财施辄举以给贫者。尝以《楞伽经》及《法宝坛经》乃释门心要，当毒暑时，挥汗誊钞，锲梓以传。”
洪武年间规模最大的蒋山法会，不少文献都说是四年（1371）冬至五年（1372）春举办的，这里宋濂所记的法会时间可能有误差。洪武五年（1372）春正月举办盛大蒋山法会，“天界寺总持白庵万金、蒋山寺主僧行容”等率僧伽千人“演梵法”。
白庵禅师圆寂于洪武六年（1373）冬十二月二十四日。宗泐则由白庵禅师推荐，于洪武五年（1372）被命住持大天界寺。当慧昙遗衣于七年（1374）秋冬之际归国时，宗泐在宋濂文记中已然为“天界、蒋山二寺住持”，却未见被命出任善世院统领之职。
而白庵禅师辞去院职退居吴中，其以“母年耄”为由，总觉得理由有些不充分。从白庵与宗泐无缘执掌善世院统领或者从他们对此职位的态度来看，这不仅意味着大天界寺首僧与善世院统领职位的分离，也表明了明初国家与佛教领袖关系的不稳定，导致后者随时会带来被罢黜的风险。究实而言，这也反映了善世院的职掌在僧、寺管理制度上尚不够清晰。
洪武七年（1374）十一月，洪武帝授来朝的印度僧人撒哈咱失里“善世禅师”名号，赐予银印，“俾总天下释教”，命“于钟山依八功德水而庵居”；复谕礼部：“有愿从受戒法者，勿禁。”同时还授予和林国师朵儿只怯烈失思巴藏卜为“都纲、副禅师”，令“统制天下诸山，绳顽御恶，相为表里以施行”
。由翰林学士宋濂起草诰文分别授予二人，皇帝念其“劳心愿重”，“怀如来大法，舍父母之邦”，御赐《授善世禅师诏》曰：
佛教肇兴西土，流传遍被华夷，善世凶顽，佐王纲而理道，今古崇瞻，由慈心而愿重，是故出三界而脱沉沦，永彰而不灭。尔具生吉祥，本西域之民，生而慈敏，举契善符，怀如来之大法，舍父母之邦，冲阴埃而突瘴雾，越流沙东行，数万余程，达吾斯地。朕观尔劳心愿重，特加善世禅师，以神善道。更加朵儿只怯列失思巴藏卜为都纲、副禅师，统制天下诸山，绳顽御恶，相为表里以施行。于戏！佐王纲而不善，理道幽微，旷劫不生，千古不灭，愿力宏深，体斯之行，无往不复。戒哉戒哉！
撒哈咱失里“习通五明、经律论之学”，“复精修禅定”。
其早先于元至正年间自中天竺来游五台山六年，后率弟子十二人杖锡来南京，洪武帝嘉其远至，召见于奉天门，命居钟山佛寺。朱元璋车驾每幸钟山，必来慰问禅师，有时还赐诗作，如有《善世禅师游方归朝》：
前年拜辞去，今春二月归。未闻湖海阔，但见禅眸辉。踏雪来朝奴，家风祖佛规。默坐各无语，方寸究徘徊。樱花才脸笑，柳眼正舒眉。独翁任清静，愚俗多险危。奸猾不善死，到处家累累。尔心鉴此患，弃家永不回。年年尝作客，如蓬被风吹。哀悯自天佑，仁深久必为。切记无住相，与佛莫相违。
朱元璋君臣对善世禅师一职寄于殷望，无论诏中还是诗中均寓有告诫。初抵京都之年，其弟子智光即奉洪武帝之命在蒋山译出乃师所著《四众弟子菩萨戒》。洪武十四年（1381）五月，撒哈咱失里示寂钟山。九月，其弟子古麻辣室哩等乞归西域，获恩准还国。
上敕礼部曰：昔板的达来时，观其姿貌端洁，戒行精慎。朕甚嘉之。及居中国甚久，吾中国僧俗亦重其善行。板的达死，而古麻辣室哩等笃奉师教，敬如存日，可谓不背其师者矣。今乞归本国，且欲以所历中国风土人物，归语其国王，使王不出户庭，坐知中国之盛。特赐僧号曰孝净戒师。俾西还，凡经历诸国及诸酋长或问：僧何来，所历者几？僧必具言使彼知之。且僧来时，朕尝询其所历之地，闻其景物多异，朕亦喜焉，况彼闻吾中国之大者乎！尔礼部备录朕谕，俾僧持归，仍令所至诸国及诸酋长遇僧至，宜善送之。
该上谕显示朱元璋对彼时“一带一路”西僧之往来，以其所历“中国风土人物”沿途布宣“中国之盛”皆抱持嘉赏、欢迎之态度，想来此亦是“善世禅师”职中应有之义。尽管天界寺还保留着善世的名号，乃因洪武元年（1368）春即本寺开设善世院，四年改曰“天下善世禅寺”，五年又改为“善世法门”，但到洪武十四年（1381）五月，善世院随同板的达禅师圆寂而宣告终止。同年六月，改设僧录司，以统辖天下释教，仍设在大天界寺内。
对于僧司衙门，元代江南废而不置。“其时僧司虽盛而风纪寝弊，官吏不能干城遗法抗御外侮，返为僧害。世祖每论至此切忧之，乃选能者整维其失。故特授师为江浙等处释教都总统，帝亲劳送之。既至江南，尽削去烦苛，务从宽大，故遐迩僧寺赖以安之。随改统福、广。因师之气正德庄严峻不倚，是以多忤同列。尝自叹曰：‘天下何事耶？吾人自扰之耳。朝廷设官愈多，则天下之事愈烦。况释教乎？今僧之苦无他，盖官多事烦耳。所谓十羊九牧，可胜言哉。’遂建言以闻。得旨尽罢诸路总统，天下快焉。”
甲申至正四年（1344），江南诸山主僧请复僧司，且曰：“为郡县所苦，如坐地狱。”脱脱曰：“若复僧司，何异地狱中复置地狱耶？”不许。
明初对元代僧官制度有因袭沿革，但更多的是改制更张，并且形成自身制度变革的脉络。洪武十四年（1381），僧录司取代善世院而起，便是适应明代国家制度变革而对佛教僧众、寺院强化改善管理系统的产物。僧录司并未改变善世院翊赞王度善世利国之宗旨，在一定程度上恰可使政令传输得以上下贯彻，翊赞体制更加系统化。
1. 僧司成立背景
洪武朝中叶，明代国家政治制度和社会经济制度发生大变动，出现了前所未有的局面。洪武十三年（1380）正月，丞相胡惟庸案爆发，谋逆伏诛。朱元璋借此废除中国历史上沿袭千百年的宰相制度，而升格六部分理天下政务，直接对皇帝负责。政坛的剧烈震动和中央政府格局的重新调整都带来了职位的空缺和人才的需求。洪武十四年（1381）三月，朱元璋在同一个月里发布两份诏书，一是赦天下诏，二是丙辰求贤诏，标志着明代国家决意刷新政治，开创新局。
洪武十四年三月丙辰朔赦天下诏曰：在昔唐虞三代之君，任贤使能，民皆远罪，刑措不用，享年永久。朕恭膺天命，抚育黔黎，今十有四年，虽夙夜究心，以求民之安，而未臻其效。狱犹未清，良由委任非人，致民陷刑辟。朕甚悯焉！今大赦天下，与民更始。……民间有才高志广之士，愿出仕者即礼遣赴京，告谕天下，使明知朕意。
洪武十四年三月丙辰诏。求贤诏曰：自古有志之士，屈身寒微之时，未见其为贤智也。一旦遇君，则贤知称焉。朕常诏求天下贤才，其来者虽众而贤智者甚寡。岂君子怀韬椟之志而内美不自见乎？今再诏寰宇之内，果有才高识广之士，隐于耕钓，困于羁旅，虽有至智一时不能自伸者，有司以礼敦遣。朕将尊显之。于戏！智人潜光，常处寒微而阅世，天道成人，使之忍性动心而所为拂乱。斯世之上贤，朕虚心延伫，毋重自困焉。
洪武十四年（1381）正月，明代国家全面推行里甲制度。定赋役籍，造黄册，编里甲，查田亩，并令十年一改定。寺院也像普通民户一样被当作里甲中承担赋役的税户，向国家提供同样的劳役服务。里甲制的推行带动了其他方面的制度变革，在许多方面取得了成功，南京的城门和城墙就是靠里甲制度推行的赋役得以成功实现的见证，建造南京城墙的每块砖上都刻着当初里甲制实施后的年月、甲户和人名。僧官制度的变革也由此应运而生。
对于开设僧录司衙门，将僧众的管理嵌入明代国家行政体系之中，洪武帝毫不含糊地表明了他的看法：“夫僧者，立身于物表以化人，初不可烦以官守也。然而聚庐以居，合众而食，钱谷有出纳，簿籍有钩稽，不有所司，何以能治？故僧官之设，历代不废。”
洪武十四年（1381）六月，朱元璋命礼部准备开设僧录司有关事宜。
2. 僧司开设条文
洪武十四年（1381）六月二十四日，礼部为僧录司开设发布条文如下：
礼部为钦依开设僧道衙门事照得。释道二教流传已久，历代以来皆设官以领之。天下寺观僧道数多，未有总属。爰稽宋制，设置僧道衙门，以掌其事。务在恪守戒律，以明教法。
所有事宜开列于后：
一、在京设置僧录司、道录司，掌管天下僧道。精选通经典、戒行端洁者铨任之。其在外布政（司）府、州、县，各设僧纲、僧正、僧会，道纪等司衙门，分掌其事。
二、僧录司掌天下僧教事。善世二员（正六品），左善世、右善世。阐教二员（从六品），左阐教、右阐教。讲经二员（正八品），左讲经、右讲经。觉义二员（从八品），左觉义、右觉义。道录司掌天下道教事。正一二员（正六品），左正一、右正一。演法二员（从六品），左演法、右演法。至灵二员（正八品），左至灵、右至灵。玄义二员（从八品），左玄义、右玄义。
各府僧纲司掌本府僧教事，都纲一员（从九品），副都纲一员。各府道纪司掌本府道教事，都纪一员（从九品），副都纪一员。
各州僧正司，僧正一员。道正司，道正一员。各掌本州僧道事。
各县僧会司僧会一员，道会司道会一员。各掌本县僧道事。
三、各府州县寺观僧道，并从僧录司、道录司取勘置文册。须要开写某僧某姓名、年甲，某布政司、某府、某州、某县籍；某年于某寺观出家，受业某师。先为行童几载，至某年某施主披剃簪戴，某年给度开报。
四、供报各处有额寺观。须要明白开写本寺本观，始于何朝何僧何道启建，或何善人施舍。
五、僧道录司衙门，全依宋制，官不支俸。吏与皂隶合用人数，并以僧道及佃仆人等为之。
六、僧道录司体统，与钦天监相同出入。许依合用本品伞盖，遇官高者即敛之。
七、各处寺观住持，从本处僧道衙门举保。有戒行老成、谙通经典者，申送本管衙门。转申僧录司、道录司，考试中式，具申礼部奏闻。
八、各府州县未有度牒僧道，许本管僧道衙门具名申解僧纲司、道纪司，转申僧录司、道录司考试，能通经典者，具申礼部奏闻出给。
九、在京、在外僧道衙门，专一简（检）束僧道。务要恪守戒律，阐扬教法。如有违犯清规、不守戒律，及自相争讼者，听从究治，有司不许干预。如犯奸盗非为，但与军民相涉，在京申礼部酌审，情重者送问。在外，即听有司断理。
上述僧录司开设九条中，除了完善从中央到地方各级僧司体系外，颇值得注意的是对各府州县寺观僧道的规范化管理：第三条，设立勘置文册；第四条，呈报各处有额寺观；第七条，各处寺观住持的产生须通过本处僧道衙门举保，并逐级申报考试方可；第八条，规定各府州县未有度牒僧道者，须经过通经考试才能给予度牒。
3. 僧司人事任命
洪武十五年（1382）四月二十二日，准吏部咨，除授各僧、道录司，咨礼部知会：僧录司左善世戒资，右善世宗泐，左阐教智辉，右阐教仲羲，左讲经如玘（太璞），右讲经守仁（一初），左觉义来复，右觉义宗鬯。
四月二十五日，礼部为钦依开设僧、道衙门事。今将定列僧司官员职掌事理开坐前去，仰照验遵依施行：
一、戒资掌印，宗泐封印。凡有施行诸山，须要众僧官圆坐署押，眼同用印。但有一员不到，不许辄用。差故者，不在此限。
二、戒资提督众僧坐禅、参悟公案，管领教门之事。
三、智辉、仲羲亦督修者坐禅。
四、如玘、守仁接纳各方施主，发明经教。
五、来复、宗鬯检束诸山僧行，不入清规者，以法绳之。并掌天界寺一应钱粮产业，及各方布施财物，置立文簿，明白稽考。其各僧官执掌之事，宗鬯皆须兼理。
六、考试天下僧人能否，公同圆议，具实奏闻。
此中对各僧官职掌事理分工明确，尤可注意者有下列三点：其一，凡有施行诸山的号令及考试天下僧人，采取众僧官集体议事制。其二，检束诸山僧行，为僧官的重要职责，特别强调“不入清规者，以法绳之”，对于不务祖风、不守清规的僧人则以“戒法”加“王法”治之；而以天界寺为首“钱粮产业及各方布施财物”，皆须“置立文簿，明白稽考”。其三，善世、阐教、讲经、觉义四种僧官，与善世院统领、副统领、赞教、纪化等职官名称虽异，但其内涵相差无几，都以翊赞王度善世利国为宗旨，而职掌更为清晰，包括督修坐禅、发明经教、检束僧行等。
其后，礼部奉旨对僧寺分禅、讲、教三类及有关应付寺院教僧做了特别规定，另外又奉旨晓谕各地附郭县不设僧会司，附郭县的僧众就归本府僧纲司管理。
洪武十五年（1382）五月，上谕曰：“佛寺之设，历代分为三等，曰禅，曰讲，曰教。其禅不立文字，必见性者方是本宗；讲者务明诸经旨义；教者演佛利济之法，消一切现造之业，涤死者宿作之愆，以训世人。”五月二十日，礼部官钦奉圣旨：特授僧行果为左阐教，如锦为右觉义，前去能仁寺开设应供道场。“凡京城内外大小应付寺院僧，许入能仁寺会住看经，作一切佛事。若不由此，另起名色，私作佛事者，就仰能仁寺官问罪。若远方云游，看经抄化，及百姓自愿用者，不拘是限。钦此。”二十一日，礼部奉谕旨发布施行，出榜晓喻应付寺院僧人。
六月十七日，礼部官于奉天门钦奉圣旨：“各处府分止设僧纲司、道纪司，就管附郭县僧、道，附郭县不必再设僧会司、道会司。钦此。”礼部钦遵施行。
4. 制度内涵与意义
虽然善世院被裁革，但是由僧人出任僧官的制度被延续了下来，并且有了更加明确的职责规定。最关键的是，由僧司衙门管理全国僧众及寺院的行政体系确立了下来。兹对上述僧司开设事宜九条及本司僧官职掌事理六条，做一些文字内外的解读，以便更确切理解洪武中叶僧司衙门开设的内涵及意义。
第一，关于品秩问题。僧道衙门属于六部之一的礼部管辖，不像以前善世院那样相对独立，这是因为善世院的品级“从二品”，高于六部的正三品。李仕鲁谏争皇上朱元璋溺佛宠僧，“为释氏创立职官，于是以先所置善世院为僧录司，设左、右善世，左、右阐教、左右讲经、觉义等官，皆高其品秩。道教亦然”。这其实未能抓到痛点，单就品秩而言，僧录司比之善世院的地位实际已大为降低。中央僧录司的最高僧官左右善世才是正六品，地方上各府僧纲司都纲之职为从九品，其他以下僧官都未入流，无品无俸。从另一角度看，僧录司品秩虽比善世院低，但管理良序效能相对提高。因僧录司从中央到地方有严格的层级，各级僧官的设置都有明确的层级和职能。僧司衙门的品秩及程序制度一定程度上为皇权统治下的全国佛教行政管理的正常有序运转提供了制度层面的保障。
第二，关于职掌问题。职掌事理第一条规定僧官集体负责制，凡有施行诸山、僧录司八员僧官都须到场，“圆坐署押，眼同用印”，缺一不可，有差例外。第二条至第五条规定了僧司各员的具体职掌，涉及督修坐禅、阐明经教、检束僧行，乃至接待各方施主、掌管天界寺钱粮产业及各方布施财物、置立文簿等。惟右善世宗泐只在第一条中被委以“封印”，未见安排其他具体职责。而各僧官执掌之事，宗鬯皆须兼理。第六条规定“考试天下僧人能否”，这里对天下僧人的“考试”相当于我们现在通行的“考核”制度，必须僧司全体召开圆桌会议，“公同圆议”，共同讨论，做出公正评价，最后还必须上报给礼部呈奏皇帝，“具实奏闻”。
第三，建立了僧官升迁制度与住持选任、考试选拔制度。各级僧官都必须铨选“精通经典、戒行端洁者”担任。各处寺观住持都必须遵循严格的遴选程序，逐级申报，从本处僧道衙门举保。有“戒行老成、谙通经典”者，申送本管衙门，再上报转申僧录司、道录司，经过考试中式，最后具申礼部奏闻，“上达天听”。条文规定，从上到下，整个僧录司系统僧官职数额定十二人，其中中央僧录司八人，地方僧录司各府州县共四人。在京僧录司归口礼部管辖，地方僧司衙门虽分掌僧事，仍由各府州县衙门节制。而且僧司开设条文第九特别强调，凡京内外僧司，“专一检束天下僧道，恪守戒律清规”。僧人除“犯奸盗非为”“与军民相涉”等罪以外，“有司不许干预”。基本上遵循以僧法治僧的原则。只有僧人触犯了民事等罪行，才可由有司干预用王法治罪。
第四，僧司衙门的开设带来了一系列佛教管理制度创新，对僧籍、寺额、度牒、宗派等都有了明确的规定、分类和管理界限。如条文规定地方各州县须详尽填写僧录司统一制作的“勘置文册”，即可以用来查勘核对的僧籍登记册，凡僧人年龄、籍贯及出家时间、地点，受业师名号，乃至何时为行童（沙弥）、施主为谁、何年披剃、何年给度牒等，诸要素皆须一一如实填报。对各处“有额寺观”加强了管理，须要明白填写、上报本寺本观的创建年代、启建僧道及善人施主。又规定各地方无度牒僧道，要逐级具名上报，经僧录司、道录司考试，能通经典者才得发给。最引人注目的是，将僧众和寺院分成禅、讲、教三宗分类管理。因此，寺有禅寺、讲寺和教寺之分，僧有禅僧、讲僧和教僧之别，而且对僧衣服色也明令规定加以区别。
明初设置僧录司、道录司，由礼部一并行文发布，表明释道两教在国家制度体系中地位大致相等，但其机构品秩在国家行政制度安排上并不算高。从宏观层面看，佛教被嵌入明代国家的行政体系中，有力提高了佛教在明代国家的政治和社会地位，促进了明代佛教在整体上融入中国文化主流核心和深入民间社会，乃至过度发展超越了前代。这种状况自然利弊兼具，其利就是佛教在明代国家和社会发展方面有了可依据的制度保障，其弊就是导致明代佛教的政治化、世俗化现象较为突出。
5. 荣宠与争议
从帝君与儒臣角度来看，僧司制度是朱元璋佛道翊赞王度体制建构的系统深化发展，其翊赞理念本身即是洪武帝支持赞护佛教的体现，其中当然“有经有权”，包含帝王对宗教的深刻认识、驾驭乃至权变策略。更主要的，这其实是明开国时期朱元璋确立的“儒家为主、释道为辅”三教融合治国方针的贯彻，开明的儒臣宋濂和主张三教合一的翰林待诏沈士荣，尚能深刻体察洪武帝倡导翊赞的用心，但仍然有一些理学家出身的官僚沿袭宋明理学的排佛传统，李仕鲁、陈汶辉是其中的典型代表人物，他们认为朱元璋偏宠佛僧，僧司衙门即是因一些僧人“怙宠”而为其创立的职官。
洪武帝在废除丞相、撤销中书省之后，急需文人学士以备顾问，所以连下求才诏，重新充实翰林院。洪武十五年（1382），福建儒家学者沈士荣被召来南京，任翰林待诏。他奉命给皇帝侍讲了许多关于“三教合一”的道理。1375年，沈士荣曾经请皇帝给《道德经》作注疏，其后几年撰《续原教论》二卷，颇得皇帝赏识。观其书目录可知其要旨，上卷七篇曰：《原教论》《观心解》《内教外教辨》《执迹解》《儒者参禅辨》《论禅近理辨》《作用是性解》；下卷七篇曰：《名儒好佛解》《自私辨》《庄老异同辨》《错说诸经解》《较是非得失辨》《三教论》《诸师人物雄伟论》。
沈士荣被洪武帝朱元璋推崇为当世“智人”。御制《谕翰林待诏沈士荣》曰：“古智人有为身而修身，吾不知修者谁也。或曰：身为神而修，或云神为身而修。因是之辨惑之，而更惑之。果身修神欤，抑神修身欤？吾不知二修之道，但见古人遗迹，询及儒释道三宗，必欲达之以妙己虚灵。呜呼，善哉君子，虽未至三宗之奇，有心若是，岂不谓学之足矣？聃云：居善地心善渊。今之人顽肯匠斯三宗者，岂不全妙己之虚灵者乎？此即智人也。”
洪武中，朱元璋崇尚理学大家朱熹学说，下诏寻访深谙朱熹理学之儒士。有人举荐李仕鲁。入朝晋见时，朱元璋大喜曰：“吾求子久，奈何姗姗来迟！”李仕鲁感动得热泪盈眶，拜伏在地曰：“臣愿为皇上拼死效命，不惜肝脑涂地！”朱元璋遂任命李仕鲁为黄州同知。临行前，皇上亲切勉励曰：“官虽不大，可是亲民之职，需要汝等饱学之士，行圣人之言，朕才安心。”洪武十四年（1381），李仕鲁被召至南京，任命为大理寺卿。李上疏批评洪武帝“舍圣学而祟异端”，“章数十上，不见用”，遂掷笏于殿，乞归田里。此举引起皇帝大怒，命武士当场廷毙李仕鲁。《明史》评价李仕鲁过于戆直，识者以为主要原因并不在于他辟佛，而在于其蔑视了皇帝的权威。给事中陈汶辉也上疏言：“古帝王以来，未闻缙绅缁流，杂居同事，可以相济者也。今勋旧耆德咸思辞禄去位，而缁流俭夫乃益以谗间。如刘基、徐达之见猜，李善长、周德兴之被谤，视萧何、韩信，其危疑相去几何哉？伏望陛下于股肱心膂悉取德行文章之彦，则太平可立致矣。”帝不听，结果陈汶辉因惧罪投金水桥下死。《明史》馆臣在此二人传后记载：“仕鲁与汶辉死数岁，帝渐知诸僧所为多不法，有诏清理释道二教云。”
日本学者清水泰次根据上述史事认为，洪武十五年（1382）是皇帝朱元璋冷却崇佛道热最关键的一年，主因是李仕鲁谏太祖佞佛而被杀。事后，皇帝有些悔意，于是陆续发布清理僧道、寺观的敕令。他采取的第一个行动，就是派僧官对各州县寺院进行登记、分类。作为该清理计划的一部分，洪武皇帝对佛教宗派做出新的界定，为适应僧司管理分成了禅、讲、教三宗，各别要求。根据1382年的谕旨，禅僧要集中精力禅修，以至于悟；讲僧要学习佛经，深入领会佛经义旨；教僧一派，则源自洪武帝的创造，一般指那些深入民间为施主举办瑜伽法事、经忏仪式（尤其是葬仪）的应付僧。
事实上，明初统治者通过任用僧官扩大了统治基础，也利用自上而下的僧官制度把全国佛教寺院僧众纳入了行政管理体系。明初僧司衙门的设置，从僧官制度来说，尽管皇帝朱元璋和礼部一再宣称是沿参历代僧官机构，尤稽宋制而开设，但研究明朝建立后自身管理僧道寺观的脉络，则分明是明代国家政府佛教管理制度系统的改善和革新，以至于有学者说，明初的佛教义理虽无多大进展，但僧官制度实较前代更周密详尽。以下我们对明开国以来有关僧众寺院管理的政策制度做进一步梳理与系统考察。