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[本章提要] 总则一般对立法目的、依据、调整范围、基本原则以及其他一些重要问题作出规定，对全法起统领和指导作用，总则中的有关原则和制度，在其后的法律条文中一般都有具体体现和明确规定。本法总则的内容主要包括三个方面：一是立法目的和依据；二是适用范围；三是行政许可的基本原则。
第一条 为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。
【解析】 本条是关于立法目的和立法依据的规定。
一、行政许可法的立法目的
（一）规范行政许可的设定和实施
这是最直接的立法目的，也反映了行政许可立法的必要性。行政许可是行政机关依法对社会、经济等公共事务实行事前监督管理的一种有效手段，多年来在行政管理工作中发挥了重要作用。但是，行政许可是一把“双刃剑”，运用不当，也会产生消极的作用。实践中，我国行政许可手段运用中的主要问题是行政审批过多、过滥，产生这种情况的主要原因：一是行政许可设定问题，体现在：行政许可设定权主体不明确、设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理就要审批。二是行政许可实施问题，突出表现在：行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难，有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，助长了腐败现象的蔓延，而且重许可轻监管或者只许可不监管的现象比较普遍。行政许可法的出台就是针对这些问题，规范行政许可的设定与实施。所谓行政许可的设定属于立法权范畴，就是规定公民、法人或者其他组织从事某些特定的活动需要事先经行政机关批准的权力。为了从源头上解决行政审批过多、过滥的问题，本法在立法宗旨上，开宗明义，要规范行政许可的设定。行政许可的实施则属于执法权范畴，行政许可法在实施主体、实施程序以及行政许可监督等方面对行政许可的实施进行了具体规范。
（二）保护公民、法人和其他组织的合法权益
行政许可涉及公民、法人或者其他组织从事特定活动的权利或资格资质，因此，设计行政许可设定和实施等有关制度和程序的一个重要的指导思想就是要保护公民、法人或者其他组织的合法权益。如行政许可法规定“依法由公民、法人或者其他组织自主决定的事项，可以不设定行政许可”，并规定公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权；有权申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。特别是本法还规定了信赖保护原则。这些都是保护公民、法人或者其他组织合法权益的直接体现。
（三）维护公共利益和社会秩序
行政许可作为一种对社会政治、经济、文化等公务的事前监管手段和法律制度，具有维护社会秩序、防止潜在危险、分配社会利益、配置有限资源、实行市场准入等功能。这是设定和实施行政许可的正当性所在，也是行政许可法立法的重要目的和指导思想。
（四）保障和监督行政机关有效实施行政管理
保障公民的权利和自由，维护公共利益和社会秩序，都需要行政机关积极开展工作来实现。在对行政机关权限的赋予上，要两者兼顾。本法一方面赋予了国务院和省级人民政府一定的行政许可设定权，保障行政机关依法实施行政许可；赋予行政机关监督检查权，保障了行政机关对行政许可的监管等。另一方面，监督行政机关实施行政管理，规定了行政机关及其工作人员违法实施行政许可应当承担相应的法律责任等。
二、行政许可法的立法依据
本法立法的依据和其他法律一样，是宪法。宪法是国家的根本大法，是我国法律体系的基石。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规都不得同宪法相抵触。宪法关于公民基本权利和义务、国家权力机关和行政机关职权以及行政机关组织工作原则的规定，都是制定本法的重要依据。
第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
【解析】 本条是关于行政许可定义的规定。
按照本条对行政许可的界定，行政许可有以下三个特征：
第一，行政许可是依法申请的行政行为。行政相对人提出申请，是颁发行政许可的前提条件。但行政许可仍是行政机关基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着必定得到行政机关的认可。
第二，行政许可是一种经依法审查的行为。行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这种审查的结果，可能是给予或者不给予行政许可。因此，广义上行政许可行为不仅包括准予许可，还包括拒绝许可以及行政许可的变更、延续、撤回、撤销等相关行为，这些也在行政许可法规范范围内。
第三，行政许可是一种授益性行政行为。行政行为按对相对人权益的影响为标准，可分为授益性行政行为和负担性或不利性行政行为。行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格，是一种准予当事人从事某种活动的行为，因此是授益性行政行为。
此外，行政许可还具有以下特点：
第一，它是一种外部行政行为。行政许可法律关系的主体是对外行使行政管理职权的行政机关和受行政机关管理权限约束的相对人，即公民、法人或者其他组织。这一点决定它区别于行政机关内部的审批行为。
第二，行政许可是一种要式行政行为。行政机关作出行政许可决定必须是决定书的书面形式，行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖印章的许可证、执照或者其他许可证书，资格证、资质证或者其他合格证书，批准文件或者证明文件等。
第三，行政许可是一种事前监管手段。因而它不同于行政处罚、行政强制等事后或事中所采取的手段。
第三条 行政许可的设定和实施，适用本法。
有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。
【解析】 本条是关于本法调整范围的规定。
一、行政许可法的适用范围
本条第一款从正面规定了适用本法的两个方面：行政许可的设定和实施。设定行政许可，是一种立法行为。严格来讲，并不是一种行政许可行为，但为了从源头上治理行政许可过多、过滥的问题，必须对行政许可的设定权进行规范，减少行政许可的设定主体。实施行政许可是一种具体行政行为。是将法律规定的权利、义务转化为现实的社会关系、转化为特定当事人的权利义务，具体体现行政程序的各项原则和要求，是行政许可法所调整和规范的重要内容。
二、不适用本法的有关审批事项
本条第二款明确规定不适用本法的事项：有关行政机关对其他机关的人事、财务、外事等事项的审批。这些人事、财政、外事等事项的审批，行使的不是一种社会管理职能，其对象是特定的行政机关或者与这些行政机关有直接隶属管理关系的事业单位，而不是特定的公民、法人或者组织。因此，这种审批不属于行政许可，不适用本法。需要说明的是，这里的“其他机关”不仅包括了行政机关，还包括了国家权力机关、司法机关、事业单位以及政党、团体等组织。
除了本条明确规定不适用本法的行为外，在实践中还有一些容易同行政许可相混淆，但不具有行政许可特征的行政审批行为。这些行政审批也不适用本法，主要有：（1）内部审批行政行为，亦即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的审批。当然，在上级对下级报批事项的审批中，有一些是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请，按照管理权限，经本级行政机关审查提出意见后，报上级审批。这种审批属于行政许可决定程序中的一个环节，应当适用本法。（2）国资委以出资人的身份对处置国有资产的审批。就全国而言，国务院设立国有资产管理委员会，作为其特设机构，负责国有资产的管理。国有资产管理委员会不属于行政机关，对国有企业有关事项的审批，不属于行政许可。
2015 年 5 月 1 日，国务院发布《关于取消非行政许可审批事项的决定》【国发〔2015〕27 号】，在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消 49 项非行政许可审批事项，将 84 项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。调整为政府内部审批的事项，不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。
第四条 设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
【解析】 本条是关于应当依法设定和实施行政许可即合法性原则的规定。
本条的规定就是行政合法性原则、依法行政原则在设定和实施行政许可上的具体体现。
一、按照法定的权限、范围、条件和程序设定行政许可
（一）按照法定的权限设定行政许可
包括三层含义：一是设定权由法律赋予。二是有权设定行政许可的机关，应当按照立法规定的权限和本法的规定设定行政许可。三是没有行政许可设定权的机关和组织，一律不得设定行政许可。
（二）按照法定的范围设定行政许可
按照法定的范围设定行政许可也就是所设定的行政许可，要符合本法规定可以设定行政许可的事项范围。
（三）按照法定的程序设定行政许可
设定行政许可是一种立法行为。设定行政许可按照法定程序，就是要遵守有关的立法程序。对设定行政许可，本法专门规定应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限、起草法律草案、法规草案和省级政府规章草案，拟设定行政许可的起草单位应当采取听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性，对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。这些都是设定行政许可时应当遵守的程序。
二、按照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可
（一）按照法定的权限实施行政许可
这里包括三层要求：一是由行使行政权的行政机关实施。二是由具有行政许可权的行政机关实施。并非所有的行政机关都可以实施行政许可，它必须是对社会事务实施管理、承担行政管理职能、具有行政许可权的行政机关。行政机关的内设机构、议事协调机构、办事机构等无权实施行政许可。三是特定的行政机关实施特定的行政许可。也就是要在本机关的权限范围内，不得越权实施行政许可。
（二）按照法定的范围实施行政许可
按照法定范围实施行政许可就是实施行政许可要严格依据法律、法规的规定，实施机关不得擅自扩大行政许可的项目、种类。
（三）按照法定的条件实施行政许可
按照法定的条件实施行政许可即行政机关对行政管理相对人提出的许可申请，决定是否准予许可，应当按照法律、法规规定的条件进行审查作出准予许可或不予许可的决定。
（四）按照法定的程序实施行政许可
法定的程序既包括本法规定的一般程序，也包括有关单行法律、法规规定的特别程序。行政机关和被授权的组织在实施行政许可时，既要遵守行政许可法的一般性规定，也要遵守单行法律、法规的特别规定。
第五条 设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。
有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。
符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。
【解析】 本条是关于行政许可公开、公平和公正原则的规定。
一、公开原则
设定和实施行政许可公开包括三方面的要求：一是设定过程要公开，也就是在设定过程中，对设定的必要性、可行性，设定行政许可的成本等，要广泛征求意见，采取多种形式，让公众参与行政许可的设定。二是实施行政许可的法定依据要公开，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。三是行政许可的实施过程和结果应当公开。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告，并举行听证。行政许可事项涉及第三人的，应当告知第三人。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。
不予公开的例外情形：当行政许可涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私时，不适用公开原则。这里有两个问题需要说明：一是作为行政许可的依据，即法律、法规文件，没有例外，应当一律公开；二是行政许可如果涉及国家秘密、商业秘密和个人稳私，不对公众公开，但对当事人还是要公开的。
二、公平、公正原则
（一）设定行政许可做到公平、公正的要求
设定行政许可即立法上要体现公正、公平的原则，其具体要求主要是：第一，设定许可的条件和标准要公平合理。第二，标准和条件要统一，不得因为当事人所在的地区、行业、所有制不同，就规定不同的条件和标准。第三，要规定和设计公平、公正的程序。
（二）实施行政许可做到公平和公正的要求
第一，符合法定条件和标准的，申请人有依法获得行政许可的平等权利，行政机关不得实行歧视性待遇。
第二，行政机关工作人员办理行政许可，不得与申请人进行私下接触，不得接受申请人的宴请、财物或者获取其他利益。
第三，行政机关在审查行政许可申请的过程中，发现行政许可涉及第三人利益的，应当告知第三人。当事人要求听证的，应当举行听证，听取申请人、利害关系人的陈述和申辩。
第四，行政机关作出不予许可的决定，应当说明理由、依据，并告知申请人有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第六条 实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。
【解析】 本条是关于便民和效率原则的规定。
一、便民原则
便民，简单地说，就是方便人民群众。行政许可实施中的便民就是要方便公民、法人或者其他组织申请和获得行政许可，降低行政许可的成本。为了改变过去在实施行政许可过程中出现的环节过多、手续繁琐、时限过长、暗箱操作、人民群众办事难的情况，本法规定了便民原则，并在申请许可、集中受理、联合办理、相对集中行政许可权等环节作了具体措施规定。
二、效率原则
行政机关实施行政许可，贯彻效率原则，提高办事效率，为此，本法对行政许可的期限作了专节规定。
第七条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
【解析】 本条是关于行政许可相对人权利的规定。
一、陈述权和申辩权
陈述权就是有权陈述自己的观点和主张。在行政许可的申请过程中，它是指申请人有权说明取得许可的理由、依据和事实；与申请的行政许可有利害关系的第三人有权说明不应当批准申请人的许可申请的理由、依据和事实。申辩权是申述理由、加以辩解的权利。它在行政许可的申请过程中，是指当事人有权对行政机关及第三人提出的不利于申请人获得批准的理由、事实和问题等进行解释、说明、澄清和辩解。根据本法的规定，当事人行使陈述权和申辩权的形式主要是两种：一是正式的听证，包括行政机关主动听证和申请人、利害关系人申请听证；另一种形式是直接向办理行政许可的人员进行陈述、申辩。
二、提起行政复议和行政诉讼的权利
法律上的救济一般是指公民、法人或者其他组织因国家机关的违法行为对其造成损害，要求纠正、改正违法行政行为并予以赔偿的法律制度。一般包括行政和司法两种形式。对违法行政行为的救济，主要是通过行政复议和行政诉讼进行。行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出申请，要求行政机关重新考虑其决定的一种活动。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，请求法院审查行政行为是否合法以维护自己的合法权益的一种诉讼行为。
三、请求赔偿的权利
对违法行为的救济，除了要依法纠正或者撤销违法行为外，还包括对违法行为所造成的损害给予赔偿。本法第六十九条中规定，行政机关自己的违法行为导致行政许可被撤销，使被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。法律责任一章中还专门规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。
第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
【解析】 本条是关于行政许可确定力及信赖保护原则的规定。
一、行政许可确定力及信赖保护原则的含义
行政行为确定力是指行政行为已经成立不受任意改变的效力，它要求行政机关不得任意改变自己所做的行政行为。信赖保护原则是行政行为确定力的表现，其具体要求是：
（一）行政行为具有确定力，行为一经作出，未有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；
（二）对行政相对人的授益性行政行为作出后，事后即使发现违法或者对政府不利，只要行为不是因为相对人的过错所造成的，亦不得撤销、废止或改变；
（三）行政行为作出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失的，必须撤销或改变此种行为时，行政机关对由此给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。行政许可法体现了这一原则精神。公民、法人或者其他组织已取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可决定。
二、撤回行政许可的基本要求
行政机关不得擅自改变或者撤回生效的行政许可，并不等于一律不得改变或者撤回。在一定条件下，为了维护公共利益，行政机关可以依法撤回或者改变生效的行政许可，但需要有严格的限制和条件。行政许可法对改变或者撤回行政许可的情形与条件作了明确规定：
（一）必须是行政许可所依据的法律、法规、规章修改、废止或者行政许可所依据的客观情况发生重大变化；
（二）必须是为了公共利益的需要；
（三）由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
另外，本法第六十九条的规定也是对信赖保护原则的延伸。（详见第六十九条的解析）
第九条 依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。
【解析】 本条是关于行政许可是否可以转让的规定。
一、行政许可原则上不得转让
行政许可是根据申请人的申请，按照法定的条件和标准颁发的。它与申请人特定的情况和条件是紧密联系的，对行政许可申请的审查实质就是行政机关判断申请人是否符合法定条件和标准的过程，对获得行政许可的主体要求是特定的，只有特定的主体才可以获得许可，因而不能转让。本法对此专门规定，出借、出租、倒卖行政许可证件的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二、不得转让的例外情况
某些由申请人支付一定的价款，以公开、公平竞争方式取得的行政许可，如以出让方式取得的土地使用许可、采矿许可等，从优化自然资源和公共资源的配置角度考虑，可以转让，但必须遵循以下要求：
（一）有法律、法规规定允许转让；
（二）依照法定条件和程序进行转让。
第十条 县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。
行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。
【解析】 本条是关于监督检查原则的规定。
现实生活中，行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍；行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。为了解决这个问题，按照“谁许可、谁监督、谁负责”的精神，本条将加强监督检查作为一项原则规定了下来。根据本条的规定，行政许可实施中的监督检查制度，主要有两个方面：一是对行政机关自身实施行政许可活动的监督；二是对被许可人从事行政许可事项活动的监督。