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【案例一】 四川省南充市顺庆区源艺装饰广告部与四川省南充市顺庆区安全生产监督 管理局安全生产行政处罚纠纷案
一、基本案情
顺庆区安监局接到顺庆区搬罾镇政府关于搬罾镇农业科技园 2008 年 8 月 19 日发生一起坠落事故的报告后，依法成立了事故调查组。经调查，顺庆区安监局认为大业公司川东科技园的外墙广告制作安装工程是由源艺广告部承接的。同年 9 月 4 日，顺庆区安监局作出（南顺）安监管罚告字[2008]第（67）号行政处罚告知书（以下简称行政处罚告知书），以邮寄方式将行政处罚告知书按源艺广告部工商登记的住所地寄至顺庆区仪凤等 146 号源艺广告装饰部刘能元收。但邮政局以原址查无此人和原写地址不详为由将邮件退回了顺庆区安监局。同年 9 月 11 日，顺庆区安监局以源艺广告部广告作业时安全防护设施不到位，从业人员未按规定佩带个人安全防护用品，施工现场监管不到位，2008 年 8 月 19 日发生生产安全事故为由，作出 16 号行政处罚决定，给予源艺广告部罚款 11000元的行政处罚。事后，顺庆区安监局从大业公司应付刘阳（系刘能元亲属）的工程款中扣除 1 万元。2009 年 11 月 26 日，刘能元从李志欣诉大业公司、刘阳、杜德全人身损害赔偿一案中，才知道 16 号行政处罚决定，便以 16 号行政处罚决定程序严重违法，内容完全错误为由，向四川省南充市顺庆区人民法院提起行政诉讼，要求撤销 16 号行政处罚决定。
二、裁判结果
法院判决确认顺庆区安全生产监督管理局作出的行政处罚决定无效
三、评析
在行政执法活动中，向行政相对人送达各种行政法律文书系行政机关的日常性工作。但由于各种原因，如行政相关人不在本地、地址不详，行政相对人故意躲避、行政机关违法送达等，易导致不能将行政法律文书送达给行政相对人。而不依法送达，是行政机关在行政执法过程中出现最多的程序违法情形之一。
《民事诉讼法》第七十八条及第八十条规定了法律文书的送达方式，行政机关大部分也是按此原则进行送达。按零工同定，行政机关应当以直接方式向相对人送达法律文书，只有在直接送达有困难时，才可选择其它方式送达。本案原、被告的住所地属同一城区，二者相隔很近，直接送达应该没有困难，但被告却首选邮寄送达的方式送达行政处罚告知书，且邮寄被退回不能视为已送达，违反了前述法律规定，应属程序违法。
《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法处三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。
因被告的违法送达行为导致原告没有收到行政处罚告知书，致使原告人无法行使陈述、申辩的权利，行政处罚决定依法不能成立；且被告将行政处罚决定书交给第三人大业公司，由其转交送达给原告，亦不符合法律规定。另外，被上诉人从大业公司应付刘阳的工程款中扣出 1 万元抵缴罚款的行为亦违法，因被上诉人没有强制执行的职权，从他人处扣划罚款应属行政侵权行为。因此，法院依据《若干解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决确认被上诉人作出的行政处罚决定无效，是正确的。
【案例二】 吕某诉高新公安分局西区派出所治安行政处罚案
一、基本案情
2009 年 4 月 14 日成都市公安局高新技术产业开发区分局西区派出所（以下简称高新公安分局西区派出所）受理吕某扰乱单位秩序的治安案件并进行登记，于 2009 年 4月 15 日口头传唤原告吕某，并制作了询问笔录。询问笔录内容反映，2009 年 4 月 8 日吕某进京上访，先后到国家信访局、国土资源部、最高人民法院、最高人民检察院，后在北京天安门广场东侧被民警挡获。高新公安分局西区派出所于当日对吕某作出了未编号的《公安行政处罚决定书》，决定书载明，被处罚人姓名及基本情况、处罚的事实和法律依据、“现决定（未处理）”、“履行方式：书面警告”，并告知其申请行政复议或者提起诉讼的权利和期限。该处罚决定书未加盖公章。2009 年 8 月 27 日高新公安分局西区派出所对其该未编号未加盖公章的《公安行政处罚决定书》补盖公章后送达给原告吕某。吕某于 2009 年 9 月 27 日向成都市公安局申请行政复议，成都市公安局于 2009 年 10 月 15 日作出驳回行政复议申请决定书。吕某不服于 2009 年 11 月12 日向法院提起行政诉讼。
二、裁判结果
依照《行政处罚法》第三条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款法院作出判决撤销高新公安分局西区派出所作出的处罚决定。
三、评析
1.行政处罚应遵循合法性原则，不仅实体内容要合法，而且程序也要合法，遵循正当程序。行政处罚文书既要体现具体行政行为的实体正义也要体现其程序正义。从程序上看行政文书包括内在价值与外在价值。内在价值是指程序本身所具有的品质来满足人需要的价值。其一，是属于行政程序自身固有的，独立于“好结果”而独立存在着的优良品质，它能够直接承载和体现法制的精神和价值，弘扬公认的道德主张，直接满足人们的需要和欲求，而无需通过结果反映和折射。其二，它区别于外在的手段价值具有自身独立的价值。其三，它能使相对人无需通过结果而直接感知行政行为的合法合理。其四，一般情况下，只要在合法合理的程序下所做出的行政行为，其结果也是合理的，外在价值是指行政程序所具有的实现特定实体目的的有效性。据此，程序一直被人们认为是一种手段和工具而遭到忽视。笔者认为，程序是一项具有独立自在价值的过程。因此，行政文书本身的瑕疵，也会影响行政行为的合法有效性。
2.本案中，高新公安分局西区派出所制作的行政处罚决定书，未编号也没有处罚的具体内容，从文书的形式要件上分析，高新公安分局西区派出所对吕某作出行政处罚的决定，先后通过受案登记、口头传唤吕某并制作询问笔录等程序性准备行为，并出具了行政处罚决定书，已经完成行政处罚这一具体行政行为所需具备的各形式要件，具体行政行为已在高新公安分局西区派出所向吕某出具行政处罚决定书之时成立，对吕某具有了行政处罚的效力。但是，高新公安分局西区派出所出具的行政处罚决定书上没有编号，且没有处罚的具体内容，这是处罚程序上的瑕疵导致处罚文书的效力受到影响，正如前述行政文书上所体现的价值也将导致行政行为合法有效性。根据《行政处罚法》第三十九条“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限”。由于该《治安行政处罚决定书》缺失行政处罚的内容即行政处罚种类，导致该行政处罚决定书无法实际执行，致使无法产生应有的行政处罚法律后果。这就造成高新公安分局西区派出所对行政处罚的正当性产生了合理的怀疑，也不能主动自觉履行，因而提起诉讼的原因。因此，法院依照《行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”之规定，撤销高新公安分局西区派出所作出的处罚决定。