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[本章提要] 本章是关于行政处罚的管辖和适用的规定。行政处罚管辖是指行政机关实施行政处罚的权限划分和分工，本章对行政处罚的地域管辖、级别管辖、指定管辖及涉嫌犯罪案件的移送等作了具体规定。行政处罚的适用，是指行政机关依法认定违法行为，并决定是否给予当事人处罚和如何处罚的活动，本章对行政处罚的适用原则、条件、形式、具体方法等作了规定。
第二十条 行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
【解析】 本条是对行政处罚地域管辖、级别管辖的规定。
行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖，法律，行政法规另有规定的除外。
一、地域管理
地域管辖，也称区域管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横向划分其和其所属部门（含其他有处罚权的机关或组织）在各管辖区内实施行政处罚的权限分工。也就是说，地域管辖是确定行政机关依职权实施行政处罚的地域范围。行政处罚的地域管辖，简单讲，就是行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施（发生）地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法。只要行为人在哪个地方实施了违法行为，就应该由哪个地方的行政机关依职权实施处罚。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。
二、级别管辖
级别管辖是不同级别的行政主体之间对行政违法案件行使行政处罚权的分工和权限。根据本条规定，行政处罚一般由县级以上具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。确定级别管辖的标准主要是行为的违法程度、处罚的轻重程度等。
第二十一条 对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。
【解析】 本条是对行政处罚的指定管辖的规定。
指定管辖是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关在处罚管辖上一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂的处罚情况。
“管辖发生争议”是指两个以上的行政机关在实施某一处罚上，发生互相推诿或者互相争夺管辖权，经各方协商达不成协议等现象。凡是通过双方努力能够解决的争议，争议各方就应该积极努力加以解决。如果因某些原因解决不了的，就应当报请共同的上一级行政机关，由上一级行政机关指定一个行政机关管辖。
“共同上一级行政机关”有三种情况：
（一）如果争议各方是同一政府所属的两个以上行政机关，那么，行使指定管辖权的机关就是本级人民政府。
（二）如果争议各方是不同级政府所属的两个以上行政机关，那么行使指定管辖权的机关就是争议各方中级别最高的行政机关所属的人民政府。
（三）如果争议各方是两个以上人民政府，那么行使指定管辖权的机关就是这些政府的共同上一级人民政府。
另外，上级行政机关指定下一级行政机关对某一处罚行使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为，要依法制作指定决定书。否则，难以分清指定者与被指定者的责任，也使被指定者行使管辖权时，失去法定依据。
第二十二条 违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。
【解析】 本条是关于涉嫌犯罪案件移送的规定。
移送管辖是指对涉嫌犯罪的案件无管辖权的行政机关将案件移送到有管辖权的司法机关处理。当违法行为构成犯罪时，根据刑事优先原则，应首先追究行为人的刑事责任，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以罚代刑。行政处罚是对行政违法行为的制裁，刑事处罚是对刑事违法行为的制裁。移送管辖的规定，能够起到使行政处罚与刑事处罚相协调的作用。
第二十三条 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
【解析】 本条是关于行政处罚的适用目的及补救功能的规定。
行政处罚的适用目的不是为了罚而罚，而是为了纠正违法行为，不能以罚代管或以管代罚。行政处罚的补救性功能，指阻止、矫正行政违法行为，责令违法当事人改正违法行为，恢复被侵害的管理秩序。责令当事人改正或者限期改正违法行为，是指行政机关要求违法当事人作为或不作为，使其终止违法行为，令违法当事人履行其应当履行的义务，或者以其他方式达到与履行义务相当的状态。目的在于，要求违法当事人对造成的损失予以补救，使不法状态恢复为合法状态。
第二十四条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
【解析】 本条规定了行政处罚的一事不再罚原则。
针对行政执法实践中一些行政机关“乱罚款”、以罚代管的现象，本条做出了针对性规定，即对当事人的同一个违法行为，同一个机关或者多个机关，都不得给予两次以上罚款的行政处罚。学理上一般总结为“一事不再罚”原则。一事不再罚是行政处罚的重要原则之一，是解决行政处罚中行政职权竟合行政法规竞合和违法行为竟合的重要规则。一事不再罚原则是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次或两次以上的行政处罚。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，只符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。
一事不再罚原则，应当把握三个要点：第一，同一违法行为已经受到行政处罚，不应根据同一法律依据再受处罚；第二，对同一违法行为，不同的行政机关不得以同一事实和同一理由给予两次或两次以上行政处罚。 第三，针对一个违法行为，一个处罚主体或者多个处罚主体不得根据不同法律规范做出同一种类的处罚。“再罚”是指次数上的重复，不能一罚再罚，而不是指多种责任种类不能并科。罚种上的并处与重复处罚意义上的再罚不同。并处是同一机关对同一违法行为给予不同形式的处罚，这是法律、法规和规章所允许的。同一法律规范规定不同行政机关对同一违法行为有处罚权，亦是合法的。
违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款处罚的，应当折抵相应罚金。（详见本法第二十八条）
第二十五条 不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。
【解析】 本条是对行政责任年龄的规定。
人的辨认和控制自己行为的能力是受年龄制约的，年龄的增长与责任能力的完备是成正比的。条文中所说的“监护人”是指对未成年人的人身、财产以及其他一切合法权益，依法予以监督与保护的人。
未满 14 周岁的人，在生理上、智力上尚未发育成熟，还不具备了解自己行为的性质、意义和后果的能力，也不具备自觉地控制自己行为和对自己行为负责任的能力。所以，不满 14 周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令其监护人加以管教。《中华人民共和国民法通则》第十六条对此有明确规定。只有在不存在上一项中规定的监护人，或者所规定的监护人没有监护能力的情况下，下一项中的人才有资格成为实际的法定监护人。如果几个顺序的监护人都不存在或者都没有监护能力时，“由未成年人的父母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”
已满十四周岁不满十八周岁的人，毕竟社会知识缺乏，还不具有完全辨认和控制自己的能力，不能完全预见自己的行为可能对社会发生危害的结果，也不能完全理解自己的行为的法律后果，所以，已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。
行政处罚原则之一是处罚与教育相结合原则，说明行政处罚不是目的，而是一种手段。应当把处罚的手段与教育的手段结合起来，保障法律的实施，防止违法和犯罪，维护安定团结的社会局面。
第二十六条 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。
【解析】 本条是对行政责任能力的规定。
无责任能力状态，是指精神病患者在精神病发作时，他的正常的精神活动发生了紊乱现象，因而不能辨认或者控制自己的行为。精神病人有违法行为，不予行政处罚的规定，是以精神病人在行为时的无责任能力状态为根据的。
间歇性精神病人的特点是精神状态时而正常，时而不正常。间歇性精神病人在实施违法行为时，如果精神是正常的，没有丧失辨认或控制自己行为的能力，应当给予行政处罚。间歇性精神病人实施的行政违法行为案件时，必须请有关人员进行科学鉴定，并进行认真细致的调查研究，全面了解行为人的各方面情况，特别是实施违法行为前后的精神状态。只有确定违法当事人在实施违法行为时确实处于精神病状态，而且，由于这种病症而不能辨认或者不能控制自己的行为，才能认定为无责任能力，应当责令其监护人严加看管和治疗。
第二十七条 当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫有违法行为的；
（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。
违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
【解析】 本条是对从轻、减轻或者不予行政处罚的规定。
从轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻或下限的处罚，但不能低于法定的处罚幅度最低限度。也就是说，行政机关根据违法行为的情节和后果等因素，在法定幅度内酌情确定相对较轻的行政处罚。
减轻处罚是指在法定处罚幅度范围最低限以下对当事人适用处罚。
不予处罚是指应由法律法规所规定的事由存在，行政主体对某些形式上虽然违法但实质上不应承担违法责任的人不适用行政处罚，一般只对当事人作有违法行为的宣告，但免除其行政处罚。
从轻、减轻或者不予行政处罚的规定，实际上是赋予行政机关一定的自由裁量的权力，便于行政机关灵活地运用自己的权力。自由裁量权是指法律赋予行政机关根据具体情况，自行决定实施的一种权力。行政机关在具体运用这一权力时，必须遵循行政处罚的公正原则以及行政处罚与违法行为相适应原则。否则就构成对自由裁量权的滥用，破坏法制的尊严，影响当事人的合法权益。
条文中所说的几种从轻或者减轻行政处罚的情形中，“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”；这里的关键是“主动”，是违法当事人对实施违法行为的补救，是从主观积极的角度来消除或者减轻违法行为的危害后果。“受他人胁迫有违法行为的”，是指在现实生活中有些人实施违法行为是由于某种原因而受到一定程度的威胁或者强制。这些人从主观上看是不完全愿意实施违法行为的，客观上在违法过程中所起的作用也较小。“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”，这种情况是当事人以实际行动对违法行为予以补救的最积极的体现。
条文中所说的不予行政处罚的情形是“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”。在这里，违法行为轻微、及时纠正与没有造成危害后果是统一的、不可分割的，缺一不可。
第二十八条 违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。
违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。
【解析】 本条是关于行政处罚与刑罚合并适用的规定。
行政处罚与刑罚合并适用，是当行政处罚与刑罚发生竞合时的解决办法。所谓行政处罚与刑罚竞合，是指同一违法行为同时触犯了刑法和行政处罚规范。
如果出现行政处罚与刑罚的适用范围竞合的问题，其具体规则是：行政机关受理某一案件时，如果无法判断违法行为是否构成犯罪，可以先行适用行政处罚。当发现违法行为已构成犯罪时，应及时将案件移送司法机关，追究当事人的刑事责任。当人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。行政机关已经适用了人身罚和财产罚，该行政处罚应折抵相应刑罚。
第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
【解析】 本条是对行政处罚追责时效的规定。
行政处罚追责时效是指行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效期限。违法行为已经超过追责时效期限的，不再追究行政法律责任。
本条第一款具体规定了行政处罚的追责时效为 2 年，“法律另有规定的除外” 针对某些特殊形式的行政违法案件，依其它法律规定的时效执行。例如《治安管理处罚法》对违反治安管理的行为追诉时效是六个月；《税收征收管理法》对违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为的追诉时效是 5 年。
本条第二款明确了追责时效的起算方法。追责时效自“违法行为发生之日”起算，违法行为有连续或者继续状态的，从违法行为停止或终了之日。所谓“违法行为有连续或者继续状态的”，就是指连续行政违法行为或继续违法行为。连续违法行为是指同一违法当事人连续两次或两次以上实施性质相同的违法行为。继续违法行为是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。