第二章
行政处罚的种类

[本章提要] 本章是关于行政处罚六种情况的规定，并规定了其他行政处罚种类的设定办法，这 6 类处罚不是按单一标准划分的，这种规定的主要根据是对公民、法人或者其他组织合法权益的影响程度，对行政管理秩序的保护作用，便于划分不同国家机关对各种行政处罚的设定权限。

第八条 行政处罚的种类：

（一）警告；

（二）罚款；

（三）没收违法所得、没收非法财物；

（四）责令停产停业；

（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；

（六）行政拘留；

（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

【解析】 本条是对行政处罚的种类的规定。

本条明确列举了六种处罚种类，同时概括规定“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

一、警告

警告是行政处罚措施中最轻的一种申诫罚。这类行政处罚一般适用于那些违反行政管理法规较轻微、对社会危害程度不大的行为。它是行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫，使其认识所应负责的一种处罚。从国家方面说，警告是国家行政机关的正式意思表示，会对相对一方产生不利影响，应当纳入法律约束的范围；对被处罚人来说，警告的制裁作用，主要是对当事人形成心理压力。警告的主要目的，是使被处罚人认识其行为的违法性和对社会的危害，纠正违法行为不再继续。警告一般可当场做出。

二、罚款

指行政机关依法强制违反行政管理法规的行为人（包括公民及其他组织）在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为。罚款是一种财产罚，也是一种适用范围比较广泛的行政罚。罚款的数额应由具体的行政法律规范规定，一般是规定最高额和最低额，并规定加重和减轻的限额。对已经制定的法律、行政法规规定的行政处罚的种类中没有罚款的，地方性法规和规章不能增加规定罚款的处罚。为了避免罚款执行人营私舞弊，法律规定作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分。罚款的设定与执行要运用适当，罚与过相当。

三、没收违法所得、没收非法财物

没收是指有处罚权的行政主体依法将违法行为人的违法所得和非法财物收归国有的处罚形式。违法所得指违法行为人从事非法经营等获得的利益。非法财物指违法者用于从事违法活动的违法工具、物品和违禁品等。没收是一种较为严厉的财产罚，其执行领域具有一定程度的限定性，并非所有违反行政管理法规的案件都可以实行此种处罚。只有对那些为谋取非法收入而违反法律法规的公民、法人及组织才可以实行这种财产罚。

没收非法财物，必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理，处罚机关不得私分、截留、随意毁坏，不得通过非法途径低价处理，或者随意使用。没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

四、责令停产停业

责令停产停业是指国家行政机关对违反行政法律规范或行政管理秩序的工商企业或个体经营户，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产或经营活动权利的行政处罚，属于行为罚的一种。责令停产停业不是直接限制或者剥夺违法者的财产权，而是责令违法者暂时停止其所从事的生产经营活动，一旦违法者在一定期限内及时纠正了违法行为，按期履行了法定义务，仍可继续从事曾被停止的生产经营活动，无须重新申请领取有关许可证和执照。由于责令停产停业的处罚主要针对那些违反行政法律规范或行政管理秩序的工商企业的生产经营者，这种处罚措施将直接影响企业的生产与经营利益，往往是比较严重的行政违法行为才适用，因此行政机关行使这项处罚时也应慎重。为了防止行政机关的恣意性，本法对责令停产停业规定了听证程序，以保护相对人的合法权益。

五、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照

许可证与执照，指行政主管机关应公民、法人或其他组织的申请依法颁发的准许申请人从事某种活动的书面文件，是公民、法人或者其他组织享有的某种权利的凭证。暂扣或者吊销许可证、执照是指国家行政机关暂时或者永久的撤销行政违法行为人拥有的国家准许其享有某些权利或从事某些活动资格的文件，使其丧失权利和活动资格的制裁方法，是一种比责令停产停业更为严厉的一种行为能力罚。暂扣或吊销许可证及执照的处罚是一种较严重的处罚，主要针对那些严重违反行政管理法规的行为。因此，只有法律和行政法规能够设定这一处罚。

六、行政拘留

行政拘留又称治安拘留，指公安机关对于违反行政法律法规（特别是治安管理法律法规）的人在短期内限制其人身自由的一种处罚措施，也是治安管理处罚措施中最严厉的一种。拘留期限为 1 日以上 15 日以下。行政拘留是限制公民人身自由的一种人身自由罚，也是行政处罚中最严厉的处罚之一。由于其严厉性，因此行政处罚法对于此种处罚的限制规定也是最严格的，只有法律能够规定涉及公民人身自由的行政拘留罚，其他如行政法规、地方性法规、规章等都不能设定此种处罚。除县级以上的公安机关外，其他任何行政机关都没有决定行政拘留的权力。

七、法律、行政法规规定的其他行政处罚

上面所列六种处罚只是行政处罚的基本种类，也是运用得最多的种类。为了防止现有法律和行政法规规定的处罚的遗漏和今后立法中可能出现了新的处罚措施而设定此项。对于上述六种处罚以外的其他处罚种类的设定，只能由全国人大及其常务委员会制定公布的法律和国务院制定公布的行政法规规定。这就是说，行政处罚新种类的创设权集中在全国人大及其常务委员会和国务院，其他机关没有这种权力。

第九条 法律可以设定各种行政处罚。

限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

【解析】 本条规定了法律对于行政处罚的设定权。

行政处罚的设定权分为创设权和规定权。所谓创设权，是指在没有上位法规定的情况下自行规定处罚的权力（简称上无而自设）；规定权则是指在上位法已对处罚有所规定的前提下，在其规定范围内进一步作出具体规定的权利（简称上有而细化）。

由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题，一般遵循这样几条准则：一是行政处罚的设定权集中在代议机关（立法机关）；二是行政机关设定行政处罚必须有法律明确具体的授权；三是行政机关设定的处罚一般都是程度较轻、影响较小的。人身自由权是公民权利中最基本的一项权利，限制人身自由是一种相当严厉的处罚，因此，本条第二款强调“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”，这一项特别规定具有排他性，即除法律以外，其他任何形式的规范性文件都不得规定涉及公民人身自由的行政处罚。

第十条 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

【解析】 本条是规定行政法规对于行政处罚的设定权限的规定。

行政法规是由国务院制定的规范性文件，对于行政法规设定和规定行政处罚权要掌握两点：第一，除限制人身自由的行政处罚以外，行政法规可设定其余各类行政处罚；第二，行政法规规定的行政处罚不能超越已有的法律所规定的行政处罚的范围。本法给予行政法规以行政处罚设定权，但同时给了一定的限制，这种限制包括前面提到的两个方面：

一、关于创设权

行政法规不能设定限制人身自由的行政处罚，这是一项硬性的原则性规定。除这项排除性规定外，行政法规可以设定其他种类处罚。

二、关于规定权

法律对于违法行为已经作出行政处罚规定的，行政法规如果需要，可以对法律作出具体规定。但行政法规关于行政处罚的规定，不能超出原来法律所规定的行为、种类和幅度，如法律对某些违法行为没有作出吊销许可证处罚的，而仅作出罚款处罚的，行政法规不能另行增加处罚种类；法律已经规定了行政处罚幅度的，行政法规只能在其处罚幅度内规定处罚。

第十一条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

【解析】 本条是对地方性法规对于行政处罚的设定权的规定。

地方性法规是省、自治区、直辖市以及设区的市的人民代表大会及其常务委员会，根据宪法、法律和行政法规，结合本地区的实际情况制定的，并不得与宪法、法律行政法规相抵触的规范性文件。地方性法规在本行政区域内有效，其效力低于宪法、法律和行政法规。本条对于地方性法规设定行政处罚权也作了严格的限制性规定。

一、地方性法规的创设权

根据本条第一款规定，地方性法规可以设定除限制人身自由，吊销企业营业执照以外的行政处罚，即地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照两类行政处罚。

二、地方性法规的规定权

本条第二款规定已经有了法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况，根据法律、行政法规关于行政处罚的规定，予以具体化。但是，不得超越法律、行政法规关于哪些违法行为应当给予行政处罚，给予什么种类的行政处罚和行政处罚的幅度等的规定。这样规定的理由是：第一，地方性法规与法律、行政法规不得抵触；第二，要维护全国法制的统一，法律、行政法规，全国都要执行，不能一个地方一个样。如果认为法律、行政法规的某些规定不能适应情况的需要，可以提出建议，由全国人民代表大会常务委员会对法律、国务院对行政法规进行修改和补充。

第十二条 国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。

国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。

【解析】 本条共三款，是对国务院部门规章设定行政处罚权的规定。

国务院的部门规章是指国务院各部委以及具有行政管理职能的直属机构，在权限范围内依法制定的规范性文件的总称。

（一）关于规章的规定权，本条第一款规定，国务院部、委的规章可以规定的行政处罚应在法律、行政法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度范围之内作出具体规定，即不得超出上位法已经作出规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围。

（二）关于规章的创设权，本条第二款规定，尚无法律、行政法规规定的，规章可以创设的行政处罚只限于警告或者一定数量的罚款。为了规范罚款，罚款的具体限额要报国务院根据不同情况予以规定。可见，部门规章的行政处罚设定权仅限于警告或者一定数量的罚款两种较轻的行政处罚。

第十三条 省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

【解析】 本条是对地方政府规章关于行政处罚的设定权的规定。

地方政府规章是指省、自治区、直辖市人民政府和较大的市（修改后的立法法改为“设区的市、自治州”，下同）的人民政府，在权限范围内依法制定的规范性文件的总称。地方政府规章与国务院各部、委的规章在行政处罚设定权上的规定基本是一致的。因此，既要给予地方政府规章一定的行政处罚设定权，又要严格地控制设定权的行使，即：

（一）关于地方政府规章对于行政处罚的规定权，根据本条第一款规定，省、自治区、直辖市政府和省会市以及国务院批准的较大的市政府规定的规章，在不超越法律、行政法规或者地方性法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度内作出行政处罚的具体规定。

（二）关于地方政府规章的设定权，根据本条第二款规定，没有法律、行政法规和地方性法规规定的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款限额由省级人大常委会规定设定行政处罚的地方政府规章规定的内容不能与法律、行政法规、地方性法规相抵触。

第十四条 除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

【解析】 本条是其他规范性文件禁止设定行政处罚的规定。

这一规定目的在于清理那些滥设处罚、随意侵犯公民权益的现象，使行政处罚规范化、公开化、法制化。

综合本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定，本法对行政处罚的设定作了非常严格的限定：

一、法律可以设定各种行政处罚

限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。（第九条）

二、行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚

法律中对行政处罚有规定的，不能超越其范围。（第十条）

三、地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚

法律、行政法规已作出行政处罚规定的，不能超越其范围。（第十一条）

四、国务院部、委的规章可以设定警告、一定数量罚款的行政处罚

法律、行政法规已有关于行政处罚规定的，不能超越其范围。（第十二条）

五、地方性规章

省、自治区、直辖市人民政府和省会市、国务院批准的较大的市的政府规章，可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚，对法律、行政法规、地方性法规已有行政处罚规定的，则不能超越其规定的范围。（第十三条）

这种立法体系既保证中央立法的统一性、一元性及多层次，又能照顾到中国的各地发展不平衡、地广人多的实际情况，发挥中央与地方立法两个积极性，既统又分，既给权又限制。与这种立法体制相适应，我国法律结构呈多层次框架，其构成为法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章等诸多层次。 VvQvC4JywT3N8RsU1HYQzLmucXgTe0q3y9bNLMt5IjwPd4ltA7eggAO4ER27SCCi