第一章
总则

[本章提要] 本章是关于我国行政处罚法的立法目的、基本原则等基本问题的规定。总则一般对立法目的、依据、调整范围、基本原则以及其他一些重要问题作出规定，对全法起统领和指导作用，总则中的有关原则和制度，在其后的法律条文中一般都有具体体现和明确规定。

第一条 为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

【解析】 本条是对我国行政处罚法立法目的及依据的规定。

行政处罚是指行政机关或法律、法规授权的组织依法对违反行政法律规范、破坏行政管理秩序的公民、法人或其他组织（行政相对人）实施行政法律制裁的行政行为。行政处罚有以下几个特征：

（一）行政处罚的实施主体是享有法定处罚权的行政主体即特定的行政机关或法律、法规授权的组织。行政处罚权是行政机关的一项重要职权，其他国家机关或组织依法不得享有和行使行政处罚权。对于某一特定的行政处罚权，只能由某一特定的主管行政机关行使。除了行政机关外，法律、法规授权的组织（非行政机关）在授权范围内也可以实施行政处罚；

（二）行政处罚针对的是行政违法行为即违反行政法律规范或行政管理秩序的行为。法律规范一般分为民事规范、行政规范和刑事规范，违反不同的法律规范构成不同性质的违法，承担不同的法律责任。行政处罚的前提或事实根据是行政违法行为。其他性质的违法行为则依据其他法律规范由其他国家机关处理；

（三）行政处罚的对象是作为外部行政相对人的自然人、法人或其他组织，这一点与以国家公务员为惩戒对象的行政处分不同；

（四）行政处罚具有制裁性、惩戒性。行政处罚是对行政违法行为的惩戒和制裁，可以直接限制或剥夺违法行为人的人身权、财产权等合法权益，这一点与准许行政相对人从事某种活动或授予其某种资格资质的行政许可不同，也与旨在督促相对人履行法定义务的行政执行性行为不同。

行政处罚是行政机关在行政管理中广泛采取的一种执法手段，各级政府及其职能部门为了有效地行使行政管理职权，保障法律的贯彻执行，需要有行政处罚手段。但是，实践中存在一些问题，主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等，人民群众很有意见。造成乱处罚、乱罚款的主要原因是：一是行政处罚的设定权不明确，有些行政机关随意设定行政处罚；二是执罚主体混乱，不少没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚；三是行政处罚程序缺乏统一明确的规定，缺少必要的监督、制约机制，随意性较大，致使一些行政处罚不当。为了从法律制度上规范政府的行政处罚行为，制止乱处罚、乱罚款现象，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，需要制定行政处罚法。 ^[1] 具体而言，《行政处罚法》的立法目的或指导思想有四点：

一、规范行政处罚的设定和实施

一方面，从源头上规范行政处罚权的创设和规定，杜绝随意设定行政处罚的混乱现象；另一方面。从实施主体、管辖与适用、程序等各个环节规范行政处罚权的实施。

二、保障和监督行政机关有效实施行政管理

如前文所述，行政处罚是行政机关广泛使用的执法手段，为了保障有效实施行政管理，需要立法授予行政处罚权，但是，实践中同时存在许多滥用行政处罚权或违法实施行政处罚的情形，因此，监督必不可少。虽然从该条字面上看，包括保障和监督两方面，实际上从立法精神及我国行政执法实践来看，重点应是对行政处罚权的监督。

三、维护公共利益和社会秩序

行政处罚是对违反行政法律规范或行政管理秩序的违法行为的制裁，而行政法律规范所保护的行政管理秩序代表着公共利益、社会公共秩序，因此，《行政处罚法》的立法宗旨之一即在维护公共利益和社会秩序，当然，行政处罚只是构成行政违法的行为人承担所应负的行政法律责任，法律责任包括刑事责任、民事责任、行政责任，如果违法行为同时侵犯他人合法权益的，还要依法承担民事责任，构成犯罪的，要追究其刑事责任。

四、保护公民、法人或者其他组织的合法权益

行政处罚行为对公民、法人和其他组织的权利和自由有着直接影响，本法严格规范行政处罚的创设和实施，从法律制度上防范行政机关的侵权行为，以避免有些行政执法人员滥用手中的处罚权。

第二条 行政处罚的设定和实施，适用本法。

【解析】 本条是对行政处罚法适用范围的的规定，同时也体现了行政处罚的法定原则。

一、行政处罚的设定属于立法权的范畴，包括从无到有的创设权和从粗到细的具体规定权两方面

行政处罚的设定权是国家立法权中的一项重要内容，是国家有权机关在行政处罚立法上的权力配置。行政处罚的设定权采取严格慎重的法定原则，即法无明文规定的，不得处罚。本法针对有些行政机关乱设行政处罚的情况，专设一章规定了行政处罚的种类和设定，对行政处罚的设定形式和权限作出了严格而明确的规定，

二、行政处罚的实施属于执法权范畴，应依法行使

本法对行政处罚的实施机关、具体管辖和适用、决定和执行程序均作了具体规定。

第三条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。

没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

【解析】 本条两款是对行政处罚法定原则的具体规定。

行政处罚涉及公民、法人或其他社会组织的合法权益，因此，要求处罚的依据、主体及程序都必须是法定的。

（一）对公民、法人或者其他社会组织实施行政处罚必须有法律依据，法无明文规定不得处罚。只有法律、行政法规、地方性法规或者规章规定给予行政处罚的，才能依法给予行政处罚没有法定依据的，行政处罚无效；

（二）行政处罚必须由行政机关在法定的职权内实施，其他机关和组织没有法律法规授权不得实施行政处罚。这里“行政机关”应作广义理解，包括法律、法规授权的组织。

（三）行政机关实施处罚，必须严格依法定程序进行。

实施行政处罚要依照本法所规定的程序实施，不能违反法定的程序，不遵守法定程序的，行政处罚无效。

第四条 行政处罚遵循公正、公开的原则。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

【解析】 本条是对行政处罚公正、公开原则的规定。

公正是行政合理性原则在行政处罚中的具体体现。要求处罚主体实施行政处罚必须做到客观、公平、合理。本条第二款是对行政处罚公正原则的具体规定：

（一）以事实为依据，行政处罚必须建立在充分的事实根据之上，要查明事实，遵循“先取证后决定（处罚）”规则；

（二）行政处罚的适用往往具有很大的自由裁量权，应遵循“过罚相适应”原则（与“罪刑相适应”原理一致），即应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这意味着实施行政处罚应出于正当动机、要考虑相关的因素、对受处罚者要公正对待，不能厚此薄彼，更不能以感情代替法律，反复无常。

公开既包括有关行政处罚的依据要公开，也包括实施行政处罚过程（程序）和处罚的结果要公开。本条第三款规定了行政处罚的依据要公开，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。从公开的法律原理及本法其他条文规定看，行政处罚公开除了依据公开还包括：处罚的过程或程序要公开、处罚的决定或结果要公开。

第五条 实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

【解析】 本条是对坚持处罚与教育相结合的原则的规定。

行政处罚的目的，重在纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守法律。实施行政处罚，不仅仅是惩罚违法者并通过惩罚防止其再次违法，而且是寓教育于惩罚之中，使违法者通过处罚受到教育，自觉遵守法律秩序，同时也教育他人维护法律，提高法制观念。

第六条 公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

【解析】 本条是对行政处罚的权利保障原则的规定。

为了保障当事人的合法权益，法律规定了受到行政处罚者的各项权利，包括行政处罚行使之中和行政处罚之后，主要有：

一、陈述和申辩权

陈述是指行为人为自己的行为进行客观的说明和介绍的一种行为；申辩，是指当事人为自己的行为申述理由和辩解的行为这是当事人在行政处罚之中所享有的一项权利。为了从行政执法程序上保障当事人的权益，法律规定公民、法人或者其他组织在行政机关给予行政处罚时，依本法的规定，有权就行政机关拟对自己的处罚和自己的行为进行陈述和申辩，证明自己没有违法事实的存在，行政机关要严格遵守法律的规定，保证当事人陈述和申辩权的行使。不仅如此，行政机关在行使行政处罚之前要明确告知当事人违法的事实，将给予的处罚的理由和依据，使当事人有条件和可能为自己的行为进行陈述和申辩。

二、申请行政复议或提起行政诉讼权

这是当事人在受到行政处罚之后所依法享有的一项权利。行政复议是基于行政机关内部自上而下的层级监督之上一种行政救济途径，行政诉讼则是行政相对人对行政行为不服向人民法院提起行政诉讼的司法救济途径，一般而言，当事人可以自由选择，可以不服行政机关的处罚，可以直接向人民法院提起行政诉讼，或者经行政复议后，对复议决定仍不服的，再向人民法院提起诉讼。

三、要求行政赔偿权

公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。根据《国家赔偿法》第三、四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留或者违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚侵犯人身权或财产权的，受害人有取得赔偿的权利。

第七条 公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。

违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

【解析】 本条是对违法行为人所应承担的不同的法律责任的规定。

行为人的某一行为，可能违法行政法律规范的规定构成行政违法，同时可能侵犯他人合法权益构成民事侵权或违法，还可能触犯刑律构成犯罪，从而构成行政违法与民事侵权、犯罪之间的竞合，从而存在行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任三种不同性质的法律责任，三者可以同时并用。

一、关于民事责任的承担

给予行政处罚是当事人因违法而承担的行政处罚的责任，与民事责任属不同的法律责任范畴，但又是同一种违法行为所引起的。受到行政处罚之人同时依法承担民事责任的行为是特定的，即行为人因违法对他人造成损害。但要说明一点，行政处罚是一种追究公法上的法律责任的法律制裁，实施行政处罚的主体是代表公共利益的行政机关，没有法定依据行政机关不得随意放弃或转让行政处罚权，而民事赔偿责任是一种私法上的法律责任，首先是当事人自己协商解决，当事人之间可以进行调解、自由处分，如仍达不成一致意见，可以诉诸法院或申请仲裁。

二、关于刑事责任的承担

给予行政处罚的违法行为，从理论上讲应该是尚未构成犯罪的行为，如果情节、后果严重涉嫌犯罪了，行政机关应当依法移送司法机关，追究其刑事责任，不能以行政处罚代替刑事处罚。如果已经进行过行政处罚的，则仍有可能进行刑事处罚，只是在进行刑事处罚时要考虑折抵问题。另外，需要说明的是，行政处罚后承担刑事责任并不违背行政处罚中的一事不再罚原则。

[1] ¹ 1996 年 3 月 12 日在第八届全国人民代表大会第四次会议上全国人民代表大会常务委员会秘书长曹志所作“关于《中华人民共和国行政处罚法（草案）》的说明”。 smfGe0n6fnszeMibpADzOcu9J0iJ0MqJvnCAOCLBrhanjGPxo5Ps44zxiLlNJxNT