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【案例一】于钦业诉高密市规划局规划行政许可案
一、基本案情
2007 年 10 月 26 日，第三人潍坊天润房地产开发有限公司向被告高密市规划局提交建设工程申请单，建设项目包括涉诉的 15 号商住楼。2007 年 10 月 30 日，被告为第三人核发了 2007 鲁 06-10-207 号《建设工程规划许可证》。15 号商住楼于 2010 年 6月开工建设，至原告起诉时已建造完毕。原告居住的桂苑小区 1 号楼于 2005 年建成，位于高密市孚日街北，共六层。15 号商住楼位于孚日街南，与桂苑小区 1 号楼隔街相对，两栋楼均为南北方位。被告在庭审中未提供有关 15 号商住楼与原告所居楼房之间的日照间距方面的证据。原告以对 15 号商住楼作出的规划许可不符合法定的采光最低标准、使原告住房原有采光通风条件降低为由提起行政诉讼，请求撤销该《规划许可证》。
二、裁判结果
法院审理认为，被告根据《城市规划法》第三十二条、《山东省实施〈城市规划法〉办法》第三十七条的规定，对第三人提供的建设项目批准文件和建设用地证件等材料进行了审核、发证。建设部《城市居住区规划设计规范》对住宅间距、日照标准作出详细规定。被告虽称已达到该《设计规范》的要求，但未提供证据证明两楼之间的日照间距系数及是否达到日照最低标准等。判决确认被告高密市规划局核发 2007 鲁 0610-207 号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。
三、评析
本案系因采光权引起的行政争议，房地产开发商向规划局申请办理《建设工程规划许可证》是否必须提交有关日照分析方面的材料，是三方争议的焦点，也是认定本案被诉规划行政许可行为是否合法的关键。
被诉行为发生时，我国关于建设工程规划行政许可的法律依据是《城市规划法》。《城市规划法》第三十二条对于申请许可及发证仅原则性规定，对于申请人具体应提交的申请资料种类、内容及实施许可的程序并无具体规定。本案发生地山东省高密市施行的地方政府规章《山东省实施城市规划法办法》第三十七条对规划行政许可的具体程序及申请材料作出了规定。开发商应提供的申请材料为：建设项目批准文件和建设用地证件、建设申请、规划局作出的建设工程规划设计要求书、建设项目设计方案、建设工程施工图。
本案的关键点在于对技术规范、标准以及规章对上位法规定的行政许可条件加以具体化的认识与参照适用。由建设部批准自 1994 年 2 月 1 日起施行的《城市居住区规划设计规范》GB50180 －93 即为规划许可的技术标准，该标准的性质为强制性国家标准。该《规范》后经修订，自 2002 年 4 月 1 日起施行。新《规范》明确规定：5.0.2（第1 款）等为强制性条文，必须严格执行。该 5.0.2（第 1 款）即：针对不同气候区的大、中小城市，对住宅日照标准分别作出了明确规定，内容包括日照标准日、日照时数、有效日照时间带等；还对特定情况作出规定：（1）老年人居住建筑不应低于冬至日日照2 小时的标准；（2）在原设计建筑外增加设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；（3）旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准。我国标准化法及其《实施条例》均明确规定，工程建设的质量、安全、卫生标准及国家需要控制的其他工程建设标准属于强制性标准，必须执行。因此，规划局在作出规划许可时，必须执行《城市居住区规划设计规范》中的国家强制性标准，没有选择性适用的余地，第三人必须向规划局提交相应材料以证明其所建工程符合 5.0.2（第 1 款）关于日照标准的规定，即日照分析报告是申请建设工程规划许可的必备材料。
因此，虽然被诉行政许可作出时，《中华人民共和国城市规划法》和《山东省实施〈城市规划法〉办法》均未规定申请人应提交日照分析材料。但建设部《城市居住区规划设计规范》是规划许可的强制性国家技术标准。规划局在作出规划许可时，必须执行《城市居住区规划设计规范》中的国家强制性标准，第三人必须向规划局提交相应材料以证明其所建工程符合日照标准。被诉行政许可行为因缺乏必须提交的申请材料，导致证据不足，被确认违法。
《行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。” 其中，按照法定的条件实施行政许可，即要求行政机关对行政管理相对人提出的许可申请决定是否准予许可，应当按照法定的条件进行审查作出准予许可或不予许可的决定。这里的“法定条件”除了法律、行政法规、地方性法规，还包括行政规章规定的行政许可条件。因为《行政许可法》第十六条第三款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”本案中，建设部批准施行的《城市居住区规划设计规范》属于部门规章，它可以规定日照的国家强制性标准，作为申请规划许可必须提交相应材料或条件，该行政许可条件的具体规定不违反上位法的规定和立法精神，合法有效。
【案例二】卢红等 204 人诉杭州市萧山区环境保护局环保行政许可案
一、基本案情
杭州萧山城市建设投资集团有限公司（以下简称城投公司，原审第三人）因涉案风情大道改造及南伸项目建设需要，委托浙江省工业环保设计研究院有限公司（以下简称“省环保设计院”）对该项目进行环境影响评价。在涉案环评报告书编制过程中，城投公司分别在建设项目所涉区域对案涉项目的基本情况及其对周边环境可能造成的影响、预防或减轻不良环境影响的对策和措施、环境影响评价结论要点等内容进行了两次公示。省环保设计院通过发放个人调查表和团体调查表的方式进行了公众调查。2012 年 4 月 20 日，杭州市萧山区环境保护局（以下简称区环保局）与城投公司、省环保设计院和邀请的专家召开了涉案项目环境影响报告书技术评审会并形成评审意见。同年 4 月 23 日，区环保局在区办事服务中心大厅的公示栏内张贴案涉项目的《环保审批公示》。公示期间为 2012 年 4 月 23 日至同年 5 月 7 日，共 10 个工作日。公示内容主要为：涉案项目基本情况；涉案项目对环境可能造成的影响；预防或减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价结论要点；建设单位、环评单位及审批单位的联系方式，并注明征求意见的方式是电话和信件。2012 年 5 月 29 日，区环保局与城投公司、省环保设计院和邀请的专家召开案涉环评报告书（复审稿）技术复审评审会并形成复审意见。2012 年 6 月，省环保设计院形成环评报告书的送审稿。同年 6 月 28 日，城投公司向区环保局报送该环评报告书及相关的申请材料，申请对该环评报告书予以批准。区环保局于同日作出《关于风情大道改造及南伸（金城路-湘湖路）工程环境影响报告书审查意见的函》（以下简称《审查意见函》），同意该项目在萧山规划许可的区域内实施。
卢红等 204 人称，其均为萧山区风情大道湘湖段“苏黎世小镇”和“奥兰多小镇”两小区的居民。因不服萧山区发展和改革局审批的“风情大道改造及南伸（金城路—湘湖路）工程”可行性研究报告，向杭州市发展和改革委员会提起行政复议。在复议期间，萧山区发展和改革局提供了区环保局的《审查意见函》作为其审批依据。该 204人认为涉案项目的建设将对两个小区造成不利影响，区环保局的行政许可行为侵害其合法权益，遂以该局为被告提起行政诉讼，请求法院撤销上述《审查意见函》。
二、裁判结果
杭州市萧山区人民法院一审认为，根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》（以下简称《办法》）第二十二条的规定，环保行政机关受理环境影响报告书审批申请后，除了依法需要保密的建设项目，仍需通过便于公众知晓的方式公开受理信息和环境影响报告书的查询方式以及公众享有的权利等事项，并征求公众意见，征求公众意见的期限不得少于 7 日。本案中，被告区环保局称其 2012 年 4 月 23 日受理第三人城建公司就案涉环评报告书提出的审批申请，而第三人委托评价单位省环保设计院编制的、用于申请被告批准的涉案环评报告书（报批稿）形成于 2013 年 6 月。因此，即使被告确实是 2012 年 4 月 23 日受理了第三人的申请，由于需要审批的环评报告书（报批稿）此时尚未编制完成，被告主张的受理行为亦不合法。被告在《承诺件受理通知书》中明确表示第三人向其申请环评审批的时间是 2012 年 6 月 28 日，而被告于同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，其行为明显违反《办法》第二十二条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，严重违反法定程序。据此，判决撤销被告作出《审查意见函》的具体行政行为。
三、评析
环境影响评价制度，是通过对建设项目实施后可能造成的环境影响进行的分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，从而对环境保护起到防患于未然功效的重要制度。本案是一起在当地引发高度关注的环保行政案件，案涉建设项目系萧山区一项重点投资项目，投资数额巨大，而项目建设地点临近国家 4A级景区萧山湘湖风景区，湘湖是萧山人民的母亲湖。因此，项目的进展引起萧山区广大群众的密切关注。本案的焦点在于被告作出的被诉行政许可行为程序是否合法，更确切地说，就是被告区环保局在对环评文件作出行政许可前，有无尽到公示和公众调查义务，相关利害关系人的程序参与权利有无因此受到损害。
《环境影响评价法》、原国家环保总局《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）、浙江省政府《浙江省建设项目环境保护管理办法》（以下简称《浙江省办法》）等相关法律、规章的规定，对环境影响报告书等环评文件在编制阶段和审批阶段均规定了公示和公众调查程序，用以保障受到建设项目影响的公众对于环境决策的参与权利。环境影响评价法第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”《暂行办法》和《浙江省办法》又对公示的地点、次数、期限，以及公众参与和公众调查的方式等内容作了具体的规定，这些规定是建设单位在环评文件的编制阶段必须尽到的法定程序义务。根据《浙江省办法》第二十一条的规定，环保部门在审查建设单位环评文件的编制情况时，要审查以下内容：建设单位有无未按照本办法规定实施公示和公众调查、有无按照本办法第十五条第二款规定如实附具公示和公众调查情况，并对公众意见采纳或者不采纳的情况作出说明的。《浙江省办法》第二十二条又规定了环保部门在审批环节自己要尽到的公示和公众调查的程序义务。
因此，环保机关受理环境影响报告书审批申请的基本前提是该报告书已正式形成，且环保机关受理后应依法履行公开该报告书并征求公众意见的程序后，才可予以审批。
本案被诉许可行为违反了上述法定程序，主要体现在以下两个方面：
第一，程序混乱错位。根据环境影响评价法的规定，环保机关审批环境影响报告书的逻辑顺序是，先由建设单位提交报批稿，再由环保机关予以受理，依法履行公开该报批稿并征求公众意见的程序，进行审查并作出许可与否的决定。本案中，第三人城投公司的环境影响报告书（报批稿）形成于 2012 年 6 月，被告区环保局自认其受理审批申请的时间是 2012 年 4 月 23 日，此时报批稿还没有形成，存在程序倒置的情况。需要注意的是，从被告自认的受理时间和本案其他证据反映的受理时间并不一致这一细节也反映出被告作出被诉许可行为程序上的混乱。
第二，法定程序缺失。从被诉审查意见函记载的内容看，第三人城投公司向被告区环保局提出环评审批的申请时间是 2013 年 6 月 28 日，被告受理该申请及作出许可决定均在该日内完成。《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”据此，行政机关在作出许可决定时有义务保障利害关系人的知情权及陈述、申辩权。环保机关在环境影响报告书的审批程序中也应当遵守上述程序要求，这些程序要求具体反映在《浙江省办法》第二十二条的规定中，该条规定：“环境保护行政主管部门审批建设项目的环境影响评价文件，应当通过政府部门网站、媒体或者信息公告栏等便于公众知晓的方式，公开受理信息和环境影响评价文件的查询方式以及公众享有的权利等事项，征求公众意见，但依法需要保密的除外。征求公众意见的期限不得少于 7 日。”本案中，被告应当在受理第三人的申请后，将该建设项目的环评文件进行公示并听取相关利害关系人的意见，但从被告提供的证据来看，被告既未审查环评文件在编制环节是否尽到了公示和公众调查程序义务，自己也未履行上述义务，而且其受理和审批程序较为混乱，未通过规范的公示、公众调查程序保障相关利害关系人的程序参与权利，构成违反法定程序，故被依法予以撤销。
近年来，有的地方政府和行政机关，为了加快城市化建设进程，不惜违反行政程序超常规审批某些建设项目，有的甚至以牺牲人民群众的环境权益为代价，造成不良的社会影响。只有严格依法依规，按程序办事，才能真正有利于促进城市环境改善和社会和谐安宁。本案中，区环保局存在明显的程序违法情形，其所主张的受理城投公司提出的环评报告书审批申请的时间，尚未形成正式报批稿；其在环评报告编制过程中所公示的《环保审批公示》，不能替代《办法》所要求环保机关在申请人正式报送环评报告及相关申请材料后对环境影响报告书进行公示和公众调查的程序和义务。法院基于其程序的严重违法，判决撤销了被诉行政行为，对于彰显程序公正和促进行政机关依法行政，具有很好的示范效应。