3.1 中国生产事故应急管理体制的形成

自 1949 年中华人民共和国成立以来，中国政府就非常重视应急管理，特别是对防灾救灾的应急管理，一直得到中国共产党和人民政府的高度重视。应急管理体制建设随着中华人民共和国各项事业的发展而发展，并逐渐完善起来。应急管理体制应对的危机范围逐渐扩大，其覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件四个方面。纵观新中国成立以来我国政府应急管理体制的历史演进，大体经历了三个阶段 ^[44] ：专属部门应对单一灾种的应急管理体制（简称：单一性应急管理体制）；议事协调机构和联席会议制度共同参与的应急体制；强化政府办事机构综合管理的应急体制（简称：综合应急管理体制）。

第一阶段：单一性应急管理体制的形成与发展

从新中国成立之初到改革开放初期，国内出现的主要危机来自自然灾害：如洪涝、旱灾、地震等，每当遇到重大自然灾害，中央政府都能很快组建相应的危机应对机构，所以我们称这一阶段我国政府应急管理实行的是专属部门应对单一灾种的应急管理体制（即，单一性应急管理体制）。

新中国成立后，党和国家对于灾害救助给予了高度重视，单一性应急管理体制的形成始于新中国成立不久。建国伊始，1949 年 12 月 19 日，政务院颁布《关于生产救灾的指示》，要求“各级人民政府必须组织生产救灾委员会，包括内政、财政、工业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表，由各级人民政府首长直接领导”。1950 年 2 月 27 日，中央救灾委员会成立，统筹全国救灾工作，董必武副总理担任主任，薄一波、谢觉哉等为副主任。中央颁布的《中央救灾委员会组织简则》规定了灾害管理工作的任务，明确了救灾的日常工作由内务部负责（内务部为民政部前身，1949 年 10 月成立，1969 年撤销；1978 年民政部设立。）。

这一阶段我国危机应对主要是在重大灾情发生时，党中央、国务院高度重视、直接指挥，人民解放军全力支援。救灾机构的共同特点是：按单一应急事项设立应急机构，机构人员主要由相关部门人员兼任，负责人由政府主管领导兼任，办公室一般设在与该事项最相关的部门内，应急工作由某一部门为主、其他部门协助。这种应急管理体制通常被称为单一性应急管理体制。如国家防汛抗旱总指挥部的负责人一般由主管农业的副总理或国务委员兼任，办公室设在水利部，其所管理的应急事务是防汛抗旱这一类事务。历史经验表明，这种管理模式在应对这些机构管理范围以内的突发事件时是非常有效的，既能做到分工明确，又能起到协调各方力量共同应对突发事件的作用。但是，在现代社会突发事件多样化的情况下，政府很难预先就每一种突发性事件设立专门的应急机构。由于没有一个综合性的应急管理机构，当社会一旦出现已设机构管理范围以外的突发事件，就有可能会因无专门应急机构积极应对而耽误迅速应对的最佳时机。在这方面，2003 年的“非典”事件给了我们一次深刻的教训。

第二阶段：议事协调机构和联席会议制度共同参与的应急体制。

从改革开放初到“2003 年非典”疫情爆发前的这一阶段，自然灾害和疫情时有发生，安全生产事故随着工业化进程而增加，社会群体事件呈现增长的势头。此阶段在党中央和国务院的坚强领导下，我国的灾害救助工作进一步规范和完善，灾害管理体制逐步健全。自然灾害管理的基本领导体制是：党政统一领导，部门分工负责，实行分级管理。在灾害应急管理的过程中，党中央、国务院统揽全局、总体指挥，地方各级党委和政府统一领导，各有关职能部门分工负责，强调地方灾害管理主体责任的落实，注重中国人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队作用的发挥。此阶段，应急管理机构的总数有所增加，覆盖领域有所扩大。如 1989 年响应联合国倡议成立“中国国际减灾十年委员会”，2000 年更名为“中国国际减灾委员会”，2005 年中国国际减灾委员会更名为“国家减灾委员会”，由国务院副总理回良玉担任主任，民政部、国务院办公厅、外交部、发展改革委、科技部、商务部领导担任副主任，教育部、国防科工委、公安部、财政部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、卫生部、环保总局、广电总局、安全监管总局、统计局、林业局、中科院、地震局、气象局、保监会、自然科学基金会、测绘局、总参谋部作战部、武警部队、中国科协、中国红十字总会等部、委（单位）和总参作战部的领导共 34 人为减灾委员会的委员。其办公室设在民政部，这是国家灾害管理的综合协调机构，主要承担研究国家防灾方针、政策和规划，协调国家有关部门，指导地方开展减灾工作。随后一些地方也设立了减灾综合协调机构，8 个省份成立了减灾委，15 个省份成立了职能相近的救灾协调机构，减灾管理体制、政策咨询支持体系、综合协调机制日益完善。此外，1995 成立国家核事故应急协调委员会等。这一阶段我国还先后公布实施了防震、消防、防洪、气象、防沙治沙等 30 余部法律法规，减灾政策法规体系不断健全。一些旧有的、根植于各部门的议事协调机构在当时政府权力下放的大背景中职能得到了扩充。在 1985 年重新恢复的中央防汛总指挥部中，国务院副总理、水利部部长分别担任总指挥和副总指挥。指挥部已经被赋予了直接指挥防汛的职责。

总之，这一阶段，我国政府在灾害预防的理念上开始强调“综合减灾”，但并无实质性的制度建设。例如，当时负责推行综合减灾的“中国国际减灾委员会”（2005 年更名为“国家减灾委”）只是一个议事协调机构，并非政府职能部门，更无相关法律保障。2002 年，国家颁布并施行安全生产法，随后成立国家安全生产监督管理总局，生产领域的事故预防与应对开始被提到更为重要的位置。

第三阶段：综合应急管理体制的建立与不断完善

2002 年底至 2003 年上半年在中国广东首先被发现，后来在全球扩散传播的“非典”疫情暴露了我国在新型传染病预防与应对上的不足，这令政府开始意识到单一灾种防灾减灾的传统体制难以应对各种新的威胁。在总结抗击“非典”的经验与教训的基础上，国家开始考虑如何系统地应对各类灾害，着手建立综合应急管理体系，继而一系列的方案和措施出台。代表性的有：

2003 年 12 月国务院办公厅成立了应急预案工作小组，重点推动突发公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设工作（简称“一案三制”）。党的十六届四中全会进一步明确提出：“要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。2004 年 1 月 15 日召开了国务院有关部门和单位建立健全突发公共事件应急预案工作会议，3 月 25 日召开了部分省（市）及大城市制订完善应急预案工作座谈会，并以国办函形式先后印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。2005 年 5 月至 6 月，国务院印发四大类 25 件专项应急预案、80 件部门预案也相继发布。2006 年 1 月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，作为全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件，把突发事件主要分为四大类，并规定了相应的牵头部门：第一类为自然灾害，主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理；第二类为事故灾难，由国家安监总局等牵头管理；第三类为突发公共卫生事件，由卫生部牵头管理；第四类为社会安全事件，由公安部牵头负责。最后，由国务院办公厅总协调。2006 年 4 月国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。随后各省（区、市）政府应急管理机构相继成立，为推动应急管理工作奠定了组织基础。2007 年 11 月 1 日《中华人民共和国突发事件应对法》的施行是我国应急管理进程中的里程碑，标志着应急管理工作在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐，该法明确提出了我国要建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制，并对应急管理的对象——“突发事件”做了明确说明。

截止到 2010 年 3 月，从中央到省市的各级应急行政管理体制基本建立。经过对国务院所有部门、单位和中宣部、总参谋部应急管理机构建设情况进行调查，有 59 个部门和单位设立了应急管理机构，其中 17 个部门和单位成立了常设的应急管理办事机构，22 个部门成立了非常设的应急管理办事机构，20个部门未设立应急管理办事机构，但明确了相关司局承担应急管理职能。这些应急管理办事机构中，副军级应急办 1 个，正司级应急办 5 个，副司级应急办1 个，正处级应急办 10 个。31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团全部成立了应急管理机构，全部设在政府办公厅，其中明确应急办为正厅级的 1 个、副厅级的 14 个、正处级的 14 个，未明确应急办机构级别的 3 个（应急办主任均由政府秘书长兼任），平均编制 16 人。

这一阶段，国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、核应急、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、防劫机等专业机构应急指挥与协调职能进一步强化；军队系统应急管理组织体系得到加强；国务院应急办与各专业机构的协调互动工作机制基本形成；自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件预测预警、处置救援、善后处理等运行机制日趋完善。各级各类应急预案编制工作深入推进，如：《XX省突发公共事件总体应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》等颁布并实施。截至2006 年底，所有中央企业都完成了预案编制任务；有关部门、地区还根据实际需要，陆续编制印发了如《中国公民出境游突发事件应急预案》、《甘肃省文物安全突发事件应急预案》等；军队系统编制了总体应急预案和若干专项预案，并在全军部署了预案编制工作。

2006 年 12 月 31 日，我国应急管理专家组成立。应急专家组第一批专家共40 名，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全和综合管理 5 大类 33个领域，制定了专家组工作规则，明确了工作重点，进一步发挥专家在应急管理体系建设和突发公共事件防范、处置过程中的决策咨询和技术指导作用，加强了应急管理重大理论和技术研究工作。随后全国各省市纷纷根据当地实际情况成立应急专家组，以应对各种突发事件，降低生命财产损失。为提高教育系统应急管理工作水平、提升教育系统应对突发公共事件能力，2010 年 4 月 28日教育部应急管理咨询专家组成立。第一批专家共 22 名，来自清华大学、上海交通大学、中国政法大学、中国地质大学等高校和部门，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全、网络与信息安全、考试安全和综合管理 7 个领域。

纵观近几年我国应急管理工作的发展，可以说 2003 年抗击“非典”之后，中国应急管理体系建设发生了质的飞跃。2003 年全面加强应急管理工作起步，2004 年中国应急预案编制，2005 年全面推进“一案三制”的工作，2006 年全面加强应急能力建设，2007 年应急管理工作向纵深推进、夯实基础，2008 年应急管理工作经受严峻考验、极不平凡，2009 年应急管理总结与提高，使我国的应急管理工作在实践的基础上不断改进与完善。总之，在这套综合应急管理体系中，各类灾害被统一抽象为“突发事件”，各类灾害的预防与应对被统一抽象为“应急管理”，进而确立了突发事件应急管理的组织体系、一般程序、法律规范与行动方案。在政府行政管理机构不做大的调整的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急管理办公室发挥枢纽作用、以若干议事协调机构和联席会议制度为协调机制的、综合协调型应急管理新体制初步确立，并在实践中不断完善。

根据突发事件应对法和国家总体应急预案，我国建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在中央层面，已经基本上形成了一个依托于国务院办公厅应急办发挥枢纽作用、以若干议事协调机构和联席会议制度为协调机制的综合协调型应急管理体制。国务院办公厅已经于2006 年 4 月设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关，在总理领导下，通过国务院常务会议研究、决定和部署特别重大突发事件应急管理工作；国务院副总理、国务委员按照业务分工和在国家相关突发事件应急指挥机构中兼任的职务，负责相关类别突发公共事件应急管理工作；国务院副秘书长协助国务院领导同志处理有关工作。

就中央层面的应急管理组织机构而言主要是国务院常务会议根据突发事件的不同种类，确定由不同的部门参加，同时根据需要请中央和军队、武警有关部门参加。国务院办公厅在国务院秘书长的领导下，承担相应服务和督查落实工作，发挥参谋助手和运转枢纽作用。

国务院根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，由相应部门组成，负责某类突发事件应对工作。共设有 5 个议事协调机构，国务院安全生产委员会为其中之一，委员会主任由国务院副总理担任。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。国务院聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策咨询建议，必要时参加突发事件的应急处置工作。