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预算之编制，应由何机关办理，方为适宜，是为预算编制首当讨论之问题。据各国成例，有两种办法：
一 由行政部独任编制之责。
二 由行政部与立法部合同编制。
照第一种方法由行政部（本书所谓行政部，指负行政责任之内阁，或如我国之行政院而言）。独任编制之责说来，预算之目的，在使收支双方能适合，又决定之后，须遵照规定数额执行支出，不可使支出超过收入而发生预算之不足。如欲达到此两项目的，自以行政部当编制之责，较为适宜，其理由有如下列数点：
一 行政部对于财政之支出与收入，有实际之智识与丰富之经验，可以适应国家各部行政之实情，与行政之政策，察其轻重缓急，而决定确实数额。
二 行政部根据于经验与智识编制预算，使收支双方维持平衡，庶收入与支出不致发生差额，而有预算不足之虞，或收入超过支出，而有巨额之余存，使人民负担国家不需用之经费。
三 预算由行政部编制，可以增重行政部之责任心，行政部感觉其所负责任之重大，乃不敢设无用之经费，或过当之数额。当平常支出时，遇事节约，免贻预算不足之患，而后财政基础，始克巩固。在立宪政治发达之国，行政首领，对于立法部负有施行预算之责，如果编制时而有疏漏，致财政计划施行时发生障碍，立法部可以摘发，提出不信任案，更换行政首领。立法部之监督，既如此之严，则行政部于编制时，乃不得不慎重将事。
四 行政部之组织是编制预算最适当之机关，上有中央机关总其成，下有各部各机关乃至各地方之行政官署，分任其责。各机关各知其应办事项之缓急与必需之费用。各种经费之支出，都是与行政有关系，支出种类如此之繁夥，可以说是除行政部而外，没有他部明了其中情形，能如此之详实。
预算编制，应由行政部办理，其理由既如上述；然行政部之编制预算，又有两种方法：
1 总编法 由行政首领或财政部长监督各行政官厅编制预算，汇集总册，提出立法部。
2 分编法 由各行政机关各自独立地编成预算，径向立法部提出。
两种方法比较起来，实以第（1）种方法为优。如果由第（2）种方法编制，各机关只知道本机关主管事业之扩张，多设项目，要求巨额经费，至于岁出总额几何，国民经济所能负担之能力如何，各官厅无从知悉，加以考虑。若是有此种情形存在，不仅各机关经费累积起来，为数至巨，而且立法部议决预算时，对于各官厅随意编成之预算，很难检查其要求之金额，是否合于各机关实际之必需，无从加以信任。如果答应，必使经费膨胀至巨，如果不答应，则行政部对于立法院通过之数额，不负责任。
第（2）种方法既有此缺点，所以近来各国，多采用中央统一编制法。此项方法之主要意义，即是行政首领对于立法部负总的责任，而不必各机关分负责任。在立法部能力之所能及，只是如此，无从顾到各机关各别的责任。中央统一编制之程序，即是每年在议会开会两三个月之前，各机关将次年度岁出预算编成，送达财政部或预算总编核机关。再由总编核机关，审查各机关所列预算，是否与政府之行政方针不相违背，有何种新事业应当举办，允许该机关增加经费若干，或某项应减，以期节省支出。再由行政首领会议商决，视事业之缓急，与以增减。财政部长负筹款之责，如其收入数额。已达国民经济能力所能负担之限度以上，可以要求各部节减经费，如果经费不可节减，亦须由财政部提出增加岁入之法，如何计划，其总的责任皆在行政首领与财政部长。所以当财政部长者，不仅须通晓国务之全部，又必须明悉各官厅事务之详细情形。在削减某部经费时，不仅晓以财政上之理由，又必晓以其他各方面之理由，使各部长官，皆能心服而无憾。财政部长立在此种地位，故其权力，在财务行政上应比他部长官为强，使各部不致作过分之要求，然后行政部方能收到统一意志与行动之效果，否则行政部本身必陷于分裂之局。行政部能统一政府之意志，人民之代表，自然亦认为这样的行政首领，堪以负责，与以信任。所以要人民或其代表信任政府当局，必须政府有健全组织，给予人民堪以信任之道。
第二种由行政部与立法部合同编制之法，其主要意义，以为预算既须由立法部议决，由立法部向人民负责，则于议决之前，立法部不可不明了其中详细内容，脱有疏漏，或有糜费，是无以对人民，最慎重之法，是立法部自任编制之责，又恐不明了行政之实情，于是与行政部合同编制。以行政部之经验与立法部之财政方针，合并拢来，可以编成一部健全预算。又有一种意义，以为预算之决定，是立法部固有之权，按之治权分立原则，立法部当有独立的主旨，不可拿行政部编制之预算，作为立法部之意见方案，径行通过承认，于是立法部乃自行编制预算，而嘱托行政部代为征集材料，送交备考，及议决之后，交行政部遵照施行。
依照此种方法，议决之权在立法部，行政部编制之预算，无论是各机关各自径送立法部，或由行政部汇齐后送交立法部，只是供立法部之参考，立法部要显示其固有权力，可以另行决定数额。
1 在此种制度之下，行政部之编制预算，可以骈构项目，虚列经费，即有错误，可不负责。
2 再则立法部之组织，议员皆立于平等之地位，有平等之权力，无人负何等总的责任，相互推诿，在所难免，则其所编制之预算，即或真正健全，所谓由立法部总负其责，究不实在。
3 又立法部编制之预算通过后，责成行政部施行，实际上当发生无穷之□格。
4 而行政部之地位，在财政职分上看来，是处在立法部之下，将何以维持行政部固有之权力？
总此四种弊端，此种方法，各国皆弃而不用。预算编制之权，当属之于行政部。
行政部如何负责编制，始有健全之预算？其中经过，可分为三大步骤如下：
1 一国施政方针与政策，经内阁商决，其有应行变更或增办之建设事业，须遵照立法院通过之法律办理。在全国每年总收入之中，对于各种事业之经费，如何支配，在内阁必须先有所决议。总负筹划财政之责任者，厥为财政部长。某部事业，议决须增加，财政部则示以可增加之限度。如内阁议决实行紧缩政策，则财长提出各部应当减少之程度。在历史上看来，各国经费，总是逐年增长，到了总经费增长太多，收入不够，则内阁提出全部紧缩之政策，以减少总经费。故每年编制预算之际，总有变更发生，究应如何变更，俱须由内阁先行议决，而后各部遵照办理。
2 行政部在全国有各种大小机关，施行各种职务，各机关所需经费，惟本机关知悉详细。而且各种事业如何办理，可以节省经费，使所用经费，能发生较大之效益，行政人员，当就其所知，加以详细考虑。各下级机关编制完竣之后，送呈其主管上级机关，再转呈于主管部院。各部院对于下级机关之预算，再加以详细审查，人员有无滥设，经费有无糜费，并考察其所列经费，与该部行政方针，有无违背之处。或因某种事业，急应扩充，增加经费，于是将他种事业之预算缩减。各部院皆设有专员，禀承长官意见，办理审查预算之事项。各下级机关之预算，汇齐审定之后，经各主管部院行政长官许可，即认为此项预算，系根据于长官之行政方针而编制，由主管长官负责。
通常各部院长官，皆忙于政治问题，鲜有余暇，对于预算作精细审查，若有遗失，而责其负责，在事理上为不通。因此之故，各部院关于预算事项，皆由常务次长负责，遇有困难，或于上年度预算所有变动，则商承部长。常务次长对于部长负责，部长乃可向内阁负责，内阁乃可向立法部负责。
3 总预算编制之责当在财政部，或他种特定机关，在我国现为主计处，美国为预算局，法国为预算部。各部预算汇齐于财政部，由部中之会计司禀承财政部长专办预算。财政部对于各部预算数额，无论巨细，须逐项逐目审查，有无与法律违背之处，有无可增减之处，如有应行增加者，其理由何在。增加数额是否实在，是否有可节省之余地，数目之计算，有无错误。诸如此类，皆系对于各部预算，作一次精密之总检查。平常各部，皆企图本部经费之扩大，对于本部所辖各机关之经费，多所优容。至财政部之审查，因其与收入有关，苟有可节省之处，财政部即可免除筹措一部分经费之责任。因其有利害关系之不同，财政部之审核，当较为实在。如果各部预算内容，没有错误，其总数又不致超过预定数额，则由会计司报告财政部长，经其核准，是为财政部长负责之总预算。
惟在会计司审查之际，对于各部预算经费，难免不无反对意见发生。会计司长可以召集各部有关系人员商论。如不获结果，可以告明财政部长，转向主管部长商议决定。至部长之间发生争议，可以提出内阁会议解决。
财政部长对于编制预算所负之责任有三：（一）为编制总经费预算，（二）编制全部收入预算，（三）代表内阁向立法部提出总预算案，并加以说明。议会之批评与社会之舆论，俱集矢于财政部长，财政部长不仅对于财政负责，尚须对于人民负责。财政部长所负责任，既如此之重大，则于预算之编制，不能不授予权宜，各部部长乃至行政部首领，皆不可不尊重财政部长之意见，而财政部长之地位，在内阁中乃无形地提高。
各国政治制度与权能之分配，各不相同。我们讨论原则之后，尚须说明各国施行之制度，以资证明。行政部编制预算之程序，大都相同，惟于预算创制权，可分为三类。英国完全属于行政部，美国从前属于立法部，后改属于行政部，法国及大陆各国，则由两部合同编制。
英国以预算编制之权，专属于行政部。行政部以朝廷（Crown）名义，向国会请款，国会就其所请数额，与以“准款”，并不于其所请范围之外，另有提议。国会以预算之创制权，为行政部所专有，不欲加以干涉。诚恐议会有此权力之后，各方面要求增加经费，将无以维持财政上之平衡。一七〇六年国会在议事法上（Standing orders）曾自加限制，有以下之规定：
下议院除经由朝廷提议而外，关于任何公共职务所需款额，前来请求者，不得接受，并不得作何动议，在议案中有何补助费，或使公共收入有何负担。
一八六六年议会又通过一议事法，其中意思，与上述者略同，即除朝廷编成之需用数额而外，不得接受他人之请求，议会内亦不得作此类事项之议案。英国下议院之权力很大，但是他们自加限制，不得由国会增加支出或减少岁入。以为此等事项，须全权委托于内阁。英国议会自愿放弃此种权力之理由，即由于信任内阁，决不致无端增重人民负担，若是有此种事情存在，则内阁必遭人民不满意，而归于倒台。
上述办法，其理由至为充分，可以减少一切弊端，然实际上此种限制，终难完全实现。国会中颇能严守惯例，没有何人公然提出增加经费或编制某预算之事。然谓预算之编制，完全能由行政部负责首领之意见而决定，亦非尽然如此。有时度支总裁受某一部分舆论之压迫，不得不增加预算，亦为情理中所应有。不过英国历任财政部长，尝自知其责任在减轻人民负担，方能获得人民之同情，所以常常发出议论，说某项经费之增加，非出自本人之意见，以求人民之谅解。其实除少数守财心重之财政部长而外，大都知道经费之膨胀，是不可避免，而且在现代国家职分发达之际，一党登台执政，非施行他们所主张之事业不可，终觉得建设事业之重要，驾乎财政之上，人民对于经费膨胀，纵有所非难，不难从事业之成绩与重要，获得人民之同情。若是舆论之表现，有某种事业，非做不可，内阁亦审查其对于国民社会之重要性及其是否符合党之政策，常以朝廷名义，请求准款。
如此看来，英国预算之编制，固为内阁之专有权，然内阁之增减经费，系根据于（一）经费在国家之重要性，（二）党之政策与（三）舆论之表现三者。往往在党之政策认为应需之经费，若财政上之困难甚大，致召舆论反对，仍不敢径行提出，乃不得不于事先把舆论制造出来，以党之政策相号召，求人民之拥护。
国会以预算编制之权，委托于内阁，内阁复以此项职权，专属于财政部，划清职权，以明责任。各种经费之请款，俱须由财政部提出国会，各机关预算，亦俱须经财政部核准。财政部中设有专办预算之秘书，其地位甚为重要。各机关预算，俱须按期送至该处，经其详细审核，有无错误与浮列。关于经常经费，必以之与上数年相比较，新经费，必须审查与法律是否符合，数额是否计算确实，凡有违法或不实在者秘书有裁减之权。经其审核完竣，认为可行之后，即成为财政部之预算。
各部要求经费之数额，如与财政部核准之数为多，因而引起争论时，关于经常经费，仍以财政部之意见为最后之决定。若系关于政策上之行政经费，如新兴事业、海陆军费之类，可以提出阁议。但关于此类重大事项，大都在编制预算之前，早已将经费有所决议。故因经费所引起之争端，究竟很少；财政部在审核各部预算时，得以收敏捷之效。即或提出阁议，最后决定之权，仍在首相，而首相仍然多是维持财政部之决定。
至于海陆空军三部预算，性质稍微不同，各由其部长向国会提出说明。但三部要求经费之数，仍须先经度支总裁核准，然后三部依照此数，编制预算，并须将预算送财政部，详细审核，在原则上与各部并无不同之处。惟以三部设备，年有变更，各项经费亦因之有增加。而且关于军事之设备，非有专门智识，不易了解，或系军事上秘密，不愿明白详载。财政部虽加以详细审核，终属能力有限，不实之处，在所难言。因其难于详细审核，而经费为数又至巨，为国会及人民深所注意，故除由度支总裁将预算总数向国会提出外，复由三部部长向议会作负责之提案与说明。若是后来有所变更，仍须先经财政部核准。
各部预算，皆由财政部汇齐，惟上下两院之经费，由各院自行编制，由议长面交度支总裁，插入全部预算之中，不复经财政部审核。两院预算，比之全部经费，数额很小，各方面亦不加以计较。惟据国会财政委员会中人所谈，两院经费，有许多浪费，其中不无实情。然英国国会自知其中情形，常引以自戒自惕。实在说来，英国国会之浪费事情，要比他国为少。
美国预算制度，自开国以来，到一九二一年为止，可以说是引用立法部与行政部合同编制之制。自一九二一年新制度施行之后，于是全部编制工作，由预算局负责办理。其改行新制之理由，即因旧制有流弊甚多，兹将旧新两制，依序说明，以资比较。
据美国宪法规定，凡美国国款，除遵照议会所通过之法律有规定者外，不得向国库中支取。开国之初，哈密尔顿（Alexander Hamilton）为财政部长，于一七九〇年一月五日，曾编成一次预算案，提交议会。书中详列是年期内预测之收入数额，及各项支出数额，另外又有说明书，说明当时财政情形，筹款意见，以供议会议决预算之参考。后来议会采用原案通过，算是美国财政史上第一次之健全预算。
自一七九四年以后，国会将财政长官负责编制之办法取消，改由议会办理。议会中从前仅设有一个筹款委员会，至是改设八个委员会，凡各部经费预算及收入概算，分为十四个预算案，由八个委员会分头办理，编制完成，然后提出议会议决。当时政务不繁，经费较少，引用此制，尚无不便。而且当时议员，皆有建设新兴国家之精神，对于此种繁剧工作，不辞劳苦。从前财政部长每年必以收支适合之预算案提交议会者，至是以每年各部预算书送交议会，作为两院参考资料。据议会意见，以为如此变更，为理想上最完善之制度，预算案全由立法部编制，不羼入行政部之意见，庶三权分立之原则，可以贯彻。
一八八四年七月七日法律之规定：“财政部长，应以每年国家预算表及遵照其意见所编制之意见书，送交议会。”“一切预算表及概算之数，如有不足，尚须议会委员会考虑审查者，均由财政部长送交议会。财政部须将预算书之编制分类，详加拟正，并加索引，印为一册。”一九〇二年三月三日法律规定：“财政部部长及其他机关长官，应指示其部员或职员，每年制就该机关支出之预算书，于每年十月十五日以前，送达财政部部长。如有不及赶办或不及期送到者，则由财政部饬人代为编制，以其意见，概算该机关支出之数，制为预算书，依法于十一月一日以前，送交议会。”一九〇九年三月四日法律又规定：“财政部长于收到各部预算之后，应即估定是年政府收入之数，如果支出概算（经常或临时）之总数多于预算收入之数时，财政部长应依照法定手续，将一切预算送交议会，同时将一切预算及其说明书送呈总统，由总统向议会报告政府财政状况，并提出其意见办法，供给议会参考，使支出预算如何减少，而不致阻碍政务之进行，庶支出预算，适合收入概算。若总统认减少支出有碍于政务之进行，为不可行，则必提出发行国债计划，或举办新税，使收支双方适合。”
此种制度施行之结果，发生许多弊端如下：
1 财政事务由议会决定，行政部只能贡献意见。
2 行政部各机关所列概算数额，皆系各机关希望获得之数，上级机关，并未加以审查，亦未视其行政上之需要，加以修正，故所列数额，往往甚巨。
3 各机关编制之概算，呈送主管部长，各部长以之转交财政部长，各部各局之间，各有其独立权。往往几部各设有同一职务之机关，而有重复之弊，或一机关隶属于数部，而数部互相推诿，无专管之上级机关，各机关因得浮设经费。
4 当议会之各委员会编制预算时，各机关遂施行其包围政策，或炫耀其计划之伟大完善，或于议会外作私人之要约。委员会委员之大部分时间，俱耗于阅看各局各机关之计划书，无暇从财政着想，求一具体计划。即有欲制立一完整计划者，亦不免于互相推诿。各机关所索之经费，经议会允许之后，任其流用，无人负责，即有糜费，无人过问。
5 议会中各委员会编制预算，以其结果报告大会通过。各委员之间，没有联络，预算之数，亦无限制。
各委员会惟图增加其所管之预算，以市惠于行政部，耗虚国帑，非所顾惜。支出既无一定之计划，则收支双方，自无法获得平衡。
6 支出法案，可以随时向议会提出，并无截止之限期，直至年会闭会之际，方能知道是年经费总数。行政立法两部，从无一张收入支出之总平衡表，可以作为舆论界批评之根据。
美国此种预算制度，实等于零。国会编制预算，而议员不负责任，驯致有层层的糜费，其弊比无预算制度为尤甚。国会议员，亦深知其中弊端，然而不顾将编制之权交与行政部者，其所持理由，但谓美国制度，最合乎民主主义之原则。若是采用英德两国之制度，而不知英德两国，在独裁政治之下，其支出之数亦大，人民竟莫敢谁何。美国在历史上牺牲无数人命财产，打倒独裁政治，不应再自蹈覆辙。美国一般议员之心理，总以政治关系甚大，财政事小，不愿改弦更张，舍弃其旧有之权利。制度若不能改革，即健全的预算，归于无望。
议会中人，多有感觉制度之不良，为议会本身不能负起责任。编制预算之责任，不肯交与行政部，并不是议会真有多大之权力。实因议会中各个人之潜伏势力太大，欲想揽权，又不负责做事，致酿成此种结果。人民方面，很少对于国家支出，加以注意，只知经费支出，是经过议会议决，大致不错。人民相信议会，殊不知议会自己亦须俟会期终了，方知经费总数。美国近百年来，经济发达，财政收入充实，不发生困难，故无人演成问题，引起人民之批评。
美国预算制度之不健全，为朝野所深知，适逢欧战之后，经费陡增加若干倍，非节用不可。经过数年的酝酿，至一九二一年，哈丁总统任内，始水到渠成，建立新预算制度。是年六月十日，会议通过国家预算会计法。依照该法之规定，预算编制之责，完全付托于总统。而于财政部设立一预算局，其正副局长，由总统任命，正局长年俸一万金元，副局长七千五百金元，编制各项预算事宜，直接对于总统负责。至是预算编制问题，始算解决。
预算局编制预算之职责如下：
（甲） 预算局须详细审查各机关之（一）现有组织及行动，及其进行职务之方法，（二）关于职务之概算经费，（三）特种职务之分派，（四）职务之汇集，并作为报告，晋呈总统，以便总统根据于力求公务上之经济与效能之原则，加以修正，再提交议会。
（乙） 预算局须将关于预算收入支出之法律，汇集之，晋呈总统。总统对于此等法律认为有更改之必要者，说明意见，提交议会。
（丙） 议会委员会遇有关于收入或经费规定之法律问题，预算局须予以帮助及备咨询。
（丁） 预算局遇必要时，得向各机关征取报告，预算局长或其他人员为征集研究报告起见，有检查各机关文书、簿册、记录等之权。
（戊） 各部各机关内须设置预算员，禀承长官命令，编制每年度该机关预算，及各项追加预算。
（己） 各项各机关长官，须于每年九月十五日以前，将编就之该部预算，送达预算局。
（庚） 各部各机关到期而未送到预算书者，由预算局代为编制，并附其该机关工作说明书。
依照上列各点，可以看出预算局关于编制之职务。除此之外，每年于一六两月，开两次政府财务会议，由总统召集各部各机关财务行政人员训话，发表每年编制预算之财政政策，并报告上年办理预算之情形与效果，俾各机关遵照改良或节省。在最初六个月（一九二一年七月至十二月底）之预算，各机关所请求之经费，共为4，550，000，000金元，经预算局核减为3，974，000，000金元，计减去576，000，000金元，约占原要求额百分之十三是其成绩，斐然可观。其第一任局长，为素负盛名之道维斯（Dawes）某次于财务会席上，说明其编制预算之繁难，曾举数事。有海岸测度所列有建筑
船二只，概算费一百万元，后查知海军部有
船多艘未用，于是召海军部管理人员，嘱其拨两艘归海岸测度所使用，以节省经费。而海军部管理人员不肯，后与海军部秘书长交涉，始允拨用。不料船久未用，机器损坏，需修理费万余元，道氏嘱海军部人员，由海军部经费中拨款修理，而该管理员又不肯，待后商经海军部秘书长，始如法办理，国库遂减少支出一百万元。又有一次财政部搬场，雇用汽车，需费二千三百余元，后经道维斯商议，借用参谋部汽车，只费一千二百元。结果在财政部节省一千一百元，参谋部得收入一千二百元，而国库得减省经费负担三千五百元。诸如此类，虽属小节，而累积起来，为数至巨。计六个月中，各部划拨财产之数，达一万一千二百余元，国库从中节省三千二百余万元。凡此关于经费财产之筹划，皆属细节，但须有才能精细者，负责办事，化除各项阻碍，方能期其成功。可知预算编制之事，决非议会议员，单从政策着想者所能胜任。
法国预算制度，预算由行政部编好，送达议会。审查之时，议员可以任意作增加某项预算，或减少某项收入之提议，是议会与内阁之预算创制权，比肩并立。然以最后之决定在议会，内阁之创制权，不免因之减损。此种制度，有二大弊端：其一，为议会能于预算案作不负责之增减。其二，为不能维持双方之适合。预算提到议会之后，总是增加，致内阁无从负责整理，在议场内又发生无穷之争论。此种情形，会内会外人士，都认为有改革之必要。纳税人会，曾发出宣言，主张废止议员在预算上之创制权。一九〇〇年三月，各议员为企图增加预算，争论不休，后来为维持议会秩序起见，乃通过一个决议：
照预算法之规定，任何一项经费预算，经过三读之后，不得再加入追加预算，以增加经费。
凡关于薪俸、年金、养老金或其他新事业，机关之数额及其范围之规定，既经成为法律，发生效力之后，不得再用补充或追加预算之形式，作增加之提议。
此次决议，对于经费之增加，有了限制，然于减税之创制权，仍然存在。就事实上看来，只要经费有一定数，收入亦非有此数不可，则关于税收之争论，可以减少，若并此而加以限制，在议会则认为减损议会权力之处太甚，未能通过。近数十年来，每年议会讨论预算，辄发生无穷之争论，而岁入方面，关于赋税所引起之争论尤多。盖议会中各党，各代表某部分人民，各不愿其被代表者负担重税，如能减轻其所负担之税，即可以表示其代表人之成绩。以故历任内阁，大都以所提赋税案不获通过，而至于倒台。
法国财政部部长之地位，与他部部长同等，并无特出之权力。每年各部部长编成预算之后，送达于财政部部长，财政部部长汇集之，审查之，并作成岁入预算，完成一部总预算，送达议会，对于各部预算之编制，并无管理之权。惟因其有编制岁入预算与总预算之责，可以通告各部部长。不得增加经费，否则将无以维持预算之平衡。每年财政部长在开始编制预算时，即在报章上登载通告，声明当年之财政情形，各部不可增加预算，即或有须增加者，而各部总预算之数额，须与上年度相等。假使有某部提出预算数额过大，至不能维持预算之平衡，财政部长可以在阁议席上力争，或拉拢与党阁员，给予帮助，或请内阁总理出面调停。财政部长之势力与地位，与他阁员平等，每逢发生争执，即以人的关系，拉拢帮助，或以感情言辞，说服对方。此种制度，在他国决难存在，而在法国各维持平等地位，居然能运用圆活，实为法国国民性使然，他国不能仿效。
法国财政部既不能对于他部编制之预算，加以审查或核减，自然没有负责审查预算之人。各部预算，由各部部长自行负责，财政部所办关于编制预算事项，可以分为两端，其一为经理编制之预算，其二为筹款。在法国财政部长之立场看来，各部支出预算，既不由彼负责，所负责任，惟在收入，然所负收入之责任，亦为有限，不能责以非筹得一定数额适合各部预算经费数不可，财政部固不能干涉各部之预算，然各部非向财政部领款不可，彼时国库司遵照当时之收入情形，发给各部经费，以为控制。即或发款误期，各部亦不能加以非难。此种共和真精神，当亦为他国所不及。
法国预算，每年在议会中讨论时，必发生政潮，而影响于内阁之生命，一九二六年，乃设立预算部，将财政部所管关于编制预算之职务，划归预算部，原冀有此专管机关财政部长可以卸去一部分责任。现在各机关预算，统由预算部总编。此次编制制度之改革，仍于既存之事实，无所变更。预算部长之总编预算，其对于各部，与从前财政部长情形相同，其地位与势力，既逊于财政部长，则核查各机关预算之权，更不逮财政部长远甚。议会中成为争论之焦点，仍为岁入预算，而岁入预算，仍由财政部长负责。故制度改革之结果，既不能分卸财政部长之责任，反使预算之编制，转不若由财政部主持时之有效。耶兹（G.Jèze）教授，深感于法国预算无负责之创制者，有一极沉痛之评语，谓为“无父之子”。
日本预算编制之权，在行政部，由大藏大臣负责办理。据会计规则第六条之规定：“大藏大臣调查岁入之景况，根据各部之预定经费要求书，调制岁入岁出总预算。”日本之大藏大臣，不仅任编制预算之责，其他如预备金之支出，决算之调制，国家之会计，皆为负责者。
日本预算编制之程序，第一，于每年度开始时，即由大藏大臣将编制次年度预算之方针立定，提出阁议决定，以示各部。第二，各部遵照内阁决定之预算编制方针，编制概算，由大藏大臣查核之后，编成总概算，提出阁议决定。第三步，再根据内阁决定之概算，编成正式预算。从概算编成预算，尚须经过覆审制度，其中手续，颇为详密。
覆审手续，须经过四个阶段。第一，各部大臣，就其主管事务所需之经费，及发生之岁入，调制岁入概算书及岁出概算书，送达大藏大臣。第二，大藏大臣就各部岁入概算书制成岁入全部概算，再就岁出概算书加以查核，编成次年度岁入岁出总概算书，提出阁议决定。第三，阁议决定之后，各部大臣各照其支配之经费概算额，在此限度以内，调制预定经费要求书，岁入方面，则依照概算数额，再作精密之调查，调制岁入预定计算书，同送达于大藏大臣。第四，大藏大臣审查各部预定经费要求书，是否不超过概算决定之数额，始确立岁出总额。再审定岁入预定计算书，使岁入数额与岁出相适合，并编成岁入预算明细书。两方确定之后，方编成岁入岁出总预算。
概算之查定方法，由大藏省对于各部要求之经费，依其岁出概算，逐款逐项，加以审查，并调查事业之缓急，与计划之当否，分别加以允许、否决或削减。岁入官厅提出之岁入概算，亦就各项岁入，加以调查，毋使过大或过小。如果岁入财源不充分，则只有对于经费施以削除或轻减，务使岁入岁出双方，能够适合，以完成预算。
预算编成之后，大藏大臣提出阁议决定，再以日皇敕旨，提出议会。议会通过，日皇裁可，始行公布。
我国在北京政府时代，预算之编制，为属于财政部之职权，财政部汇集各机关预算，提交国会。照《天坛宪法草案》之规定，众议院有先决权，国会对于预算案，不得为岁出之增加，以尊重内阁之责任。却是宪法既未发生效力，预算制度亦未成立，我们无容说明。
国民政府成立以来，以岁出较之往年增加若干倍，而岁入之大宗来源，仰给公债，至公债亦不易发行，当局以财政困难，欲施行预算，以谋岁出之节减，而以政局变化，军事倥偬，有志难遂，仅于十八年由财政委员会核定十八年各机关岁出预算。当时各机关尚无编制预算之习惯，送到者仅三百余起，而未送到者尚多，亦为有名无实之预算制度。
十九年蒋中正任国民政府主席，负行政首领之责，欲树立预算制度，乃设立主计处，隶属于国民政府。其中设有岁计局，专办编制预算之事，盖师美国之新制。我们欲论述本国之预算编制制度，当以主计处为中心。
设立主计处之理由为十九年中央执行委员会举行第三届第四次全体会议，通过刷新中央政治，改善制度，整饬纲纪，确立最短期内施政方针，以提高行政效率，制为方案；其中第八款为限期成立主计处，直隶于国民政府。主计处遂于二十年一月起筹备，四月成立。主计处关于编制预算之职权，据主计处组织法所列载者，有下列各端：
一 筹划预算所需事实之调查事项（第六条，一）。
二 各机关概算预算及决算表册等格式之制定颁行事项（第六条，二）。
三 各机关岁入岁出概算书之核算及总概算书之编造事项（第六条，三）。
四 依照核定总概算书编造拟定总预算书事项（第六条，四）。
五 拟定总预算书经核定后之整理事项（第六条，五）。
编制预算之程序，为国民政府通令所属各机关，编就各该机关次年度岁入岁出概算书，称曰第一级预算，于先年十一月底以前送达各该主管机关。各主管机关须对于第一级预算加以审核，加具审核意见，汇编各分类岁入岁出概算书，是为第二级概算，于一月十五日以前送达主计处。主计处审核第二级概算，分类签注意见，汇编为总概算书，呈国民政府转送中央政治会议。中央政治会议依据收支适合原则，核定岁入岁出概数，将核定总概算书连同议决案，送由国民政府发交主计处。主计处再依照中央政治会议之核定，编制总预算案。在编制期中，所有各机关编制之资料，概称为概算。二十年度之预算，即依此种程序编制。
二十一年九月《预算法》之规定，其编制程序，大致与预算章程之规定相同，惟规定较为细密，并补充其缺点。关于编制分为三个步程：（一）为预算之筹划，（二）为概算之拟编及核定，（三）为预算之拟定及核定。
一 预算之筹划 国民政府于每年七月内，决定次会计年度之施政方针，令行全国各机关，遵照筹备其施政计划，并各依其计划，拟编收支概算。各机关由主计处派遣办理岁计事务人员，筹备各该机关之施政计划，编拟收支概算，将财务上增进效能与减少不经济支出之办法，报告于该机关。如对于该机关所属各机关间，认为有财务上应合办或统筹之事务，研究其办法，建议于该机关。
此种办法，可以使各机关与主计处得有连络，统一编制，洵有必要。惟此项人员，必须有编制预算之一般智识，又须于驻在机关之行政有经验，否则不免为有名而无实。如欲使此项人员与主计处合作，明了各年度编制预算之计划，可以仿照英国办法，召集此等人员常常开会，研究增加行政效能之事项，亦可以仿照美国之财政事务会议办理，定期开大会，由财务负责长官，宣布编制预算之计划与意见。
二 概算之拟编及核定 主计处于每年七月，通知各机关拟编次年度概算。概算之拟编，依机关隶属之体系，分为各级。国民政府五院各与所直辖机关及其所属各级机关之预算，是为第一级，国民政府五院本身及其所属各级机关之预算，是为第二级，国民政府五院直辖各机关所属之各级机关预算，是为第三级，第四级以下之各级机关单位，依次递推，等级之顺序，与预算章程所规定者相反。拟编之手续，先由主办人依据其主管长官所主张之数额及理由编就，再按照科目逐项依据其自己主张修正之数额及理由，分别签注意见，由主管长官呈送上级机关。上级机关对于下级机关之概算，由主管长官及主办人会商，假决定其概算之各数额，连同本机关之概算，拟编其机关单位之全部概算，主计处汇集各第一级机关单位之概算编造中央政府总概算书，呈国民政府委员会转送中央政治会议核定其概算数。岁入岁出之概算，俱按来源用途各分为门类纲目，中央政治会议之核定，以各门各类为止。如岁入总额不敷岁出时，由财政部拟具办法，经行政院呈请国民政府转送中央政治会议核定。
三 预算之拟定及核定 中央政治会议核定概算后，各机关单位，即依据是项概算数，编成拟定预算，其手续与拟编概算同。惟拟定预算之数，不得超过概算核定之数。第四级以下各级机关单位之拟定预算，由第三级主管机关编成，以期敏捷。主计处汇集各机关拟定预算，成为拟定总预算书。从前国民政府主席负政治之责，此时政治制度改由行政院长负行政之责，故拟定总预算书送经行政院会议核定。但行政院之核定权，在中央政治会议之下，故第四十二条规定，对于行政院之核定权，加以限制，不得为内容之修正。行政院之核定，在三月上旬，去编制概算时已远，距施行期较近，在此时际，国情难免不有变动，故同条又规定如因发生重大新事实而须修正内容时，属于行政院所属范围者，由行政院修正之，属于其他第一级机关单位者，由该机关将其修正案送交行政院编入。但此等内容之修正，如有增加数额之情事，仍须再经中央政治会议通过。如此核定之后，由行政院咨送立法院审议。
综观我国预算之编制，是采用行政部编制之制度，而且是中央集中制，宜乎我国预算编制，当有极好之效能，但事实上却非如此。大凡一种制度之运用，不可过简，亦不可过繁，简则难免疏忽，繁则增多行政之手续，减少行政效能。英美日各国预算制度之能有行政效能，皆由于赋与总编制机关以核定预算数额之职权。预算之核定，不是仅从岁入岁出支配数额之数，由各机关自行编制预算，尚须从各机关所列各纲各目之数，逐层加以审核。此种细密审核，只有专任机关，方能做到，故各国不仅赋之以审核之职，而又赋之以核定之权。此项机关对于行政首领负责，行政首领亦对之信任。我国主计处为编制总预算之机关，有其职而无其权，若谓主计处对于国民政府主席负责？则国民政府主席不负政治上之责任，若谓主计处对于负行政责任之行政院负责？则主计处为直隶国民政府之机关。有职而无权，是否能尽职，真成疑问。我国有此机械，但是配置错误，所以效力不能发生。
如欲有合理的政制，在我国应当把预算总编制之职权，交还财政部，主计处无存在之必要。考财政部之职权，本为计划全国财政，并执行之，因之全国各机关之财务行政，都应由财政部管理，才为正当。各国政制上之弊害，及行政效能不能增进者，厥为但知各机关地位之较量，而不知权力之分配。欲维持各机关治权之完整，遂谓一机关不得受平等机关或下级机关之拘束，于是各机关之财务行政，不受财政部之控制。如果如此分划事权，则各机关不当用考试院所考选之人员，不当用交通部所设之电报电话，亦不当用铁道部之铁路运输，而应自作设备。各机关之行政，既须有互助互制之效，完成整个的行政组织，则各机关应从职务上划分，而不应各机关彼疆此界。
现在各机关之财务行政，不许财政部过问者，诚恐财政部从财政以掣阻各机关之行政。其实财务行政与各机关行政，有其权界存在。各机关长官各有其主管部之行政权，财政部所管制者，乃为此等行政事项之财政，加以限制，至财政以外之行政，财政部不得干涉。财政部之管制，以预算为根据，而预算之编制，系经主管长官会商之结果，在编制与执行时，同受预算规定之限制，何有于权力之冲突。即或于编制预算时意见冲突，尚有负行政总责者为之决定。
美法两国，因宪法上严守三权分立之精神，治权分化之结果，遂使各部各机关亦造成分化的局势。法国之设立预算部，美国之设立预算局，乃为一个补救办法。然救济之效力，仍为有限，远不及英日两国制度之敏活。我国政制，并不是五院绝对的分开，治权之行使，只是各有方面之不同，断非一院不许他院之行使职权到来。若是一院之职权不能在政府各机关行使，安能向人民行使？若单向人民行使，则各机关之设立，只是宰制人民之工具罢了。一机关不受政府他种权力之节制，而可以独立地对付人民，势必变成官僚政治，专以压制人民。若果如此，则预算何必须人民之代表承认？何必须监察机关审计？何必有预算？
预算之编制与财务行政之统制，两者不可分开，分则两部分之效用不全。预算之编制，期在遵照执行，编制之事，若划归主计处，则主计处可以不问将来施行时之困难，而遵各机关之要求为之编制。财政部对于预算之编制，既不负责，将来执行时亦可不负责，驯至财政紊乱，有预算而等于无预算。预算之总编制与财务行政若能合为一，同划作财政部之职权，则财政部所编制者，财政部担负有执行之责，不得推诿谢过于人。
一国元首之职权，对外为代表国家，对内为维持各种治权之运用，而使其能调和平衡。若是元首自任行政之责，又以之代表国家而对外，则对内与对外各方，都失掉弹性，往往使政治陷于僵境。关于政治制度之理论，非本书之所讨论，但从此项理论，可以窥知财务行政不应由元首负责，而应由行政院中之财政部负责。按之我国实际情形，亦为如此，财政部长为行政院副院长，政府财政之出纳，皆经其手，苟非经其核准，各部各机关经费，皆无从领得。事实上既为如此，又何必将财政部应有之职责，划归主计处？
概算决定之机关，为中央政治会议，中央政治会议为我国一切政治之策源地，故概算非经其核定不可，此项核定概算，即为预算之根据，以后行政院会议之核定，与立法院之审议，皆不得超过其所规定之限度。惟中央政治会议之核定，乃从大处或政策上着眼，而于细密项目，无暇顾及，只能信任主计处所编制者为可靠之根据。关于此点，必有人说，若以主计处所编制者为不可靠，则财政部所编制者，焉能恃为可靠？此项疑难之答复，极为容易，有三层理由：（一）主计处不负执行管理之责，当不知执行之困难，其责任心未免弱减，（二）主计处立于财务行政与他种行政之中间地位，难免不曲徇他机关之要索，（三）主计处照预算法之规定，只有汇集各第一级机关单位概算预算之职，并无核减之权；即或赋与此项权力，主计处亦无力运用。主计处既无力编制负责之概算预算，不过是等因奉此之机关，何不将此项职务交与有力量之财政部去办理？
中央政治会议虽有核定概算之实权，然其所根据者，乃为一不负责任之概算数，将来立法院之审议，亦系根据于同一不负责任之概定预算数，预算之不能健全，不言可知。概算在主计处时，既悄悄越过，在中央政治会议时，各部行政长官大都为其中委员，有很强之发言权，亦不难通过，及至立法院审议，立法院亦为对于任何方面不负责，又不难通过。如此成立之预算，只是形式上之官样文章，大家敷衍一番，并无实质上之财政统制存在。
财政部对于如此成立预算，教他如何整理财政，依照规定，或如《预算法》第三十七条规定，岁入“总额不敷岁出时，由财政部拟具办法，经行政院呈请国民政府委员会转送中央政治会议核定之，”财政部奉最高机关之命令，要加多筹款，弥补预算，各种收入无可增加，只有以发行公债之唯一办法，奉答严命，此种实情，可以二十年度预算，用来证明。通预算总额八万九千三百余万之中，列入一万八千万元之公债，占总数额百分之二十，试问财政部能否办到发行如此巨额之公债？所以结果下来，财政部唯一之对付方法，是“你们规定的预算，我不负奉行的责任，到了你们向我要钱的时候，我就饷以闭门羹，和公开的懒账，减的减，拖的拖，使你们大家疲于奔命；看你们要钱不要钱，做官不做官”。长官有势力者，每月可以多领几文，无势力者，少领几文，有钱者能做事，行政成绩，可以表彰，无势力的，即无成绩之可言。而财政部在此麻乱局面之下，又有现金在手，大可浑水捉鱼。
此种实情，我可以归纳地说，在预算编制时，各机关惟恐受财政部之掣肘；拼命不放松，到执行时，一步一步都屈服于财政部统制之陛下。早知今日，何不当初于统制预算时，抓着财政部负责答话，以后即以财政部允许之数额，责令财政部筹足，以免长年奔走于财政部长之门，而荒芜本机关之行政。