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各国预算制度及其发展，各有不同之途辙与意义，学者之见解，亦不一致。兹先从财政统制上考察，再究其在法理上、政治上与行政上各方面之意义，庶预算之本质，可以圆满表现。
预算是国家会计之张本。国家在一定期间内收入与支出之运用与限制，若非事前有详细之根据，则全部国家经济之统制，将失其枢纽。预算上所表明者，虽为各项收入与支出之数目字，然可以从数额之多少，衡量各种收入支出之轻重关系，统制之内容，俱从此中表现出来。
最初预算制度之施行，为限制暴君昏主对于人民作无餍之诛求，于是由人民代表承认，每年只供应一定数额之费用，不得向人民多征。预算制度之施行，以英国为最早，英制起源，即是如此。此种办法，其意义盖在限制供应之数额，政府收入，既仅有一定数额，自当视行政上之轻重缓急，分别支出，于是不敢浪费人民之资金，是为从收入方面以达到统制。然政府是否以所收之资金，投之于国民有益之用途，使用时是否合于经济原则，有无浪费之事，皆未尝过问。当此之时，人民对于国家之观念，尚未完全明了，以财政为专属于朝廷所有之事，支出数额之多少，与人民没有关系，单从人民供应方面着想，自以愈少为愈于人民有利。此种观念，即在经济学理发达之初期，尚是如此。亚丹斯密至以所取于人民者以愈少为愈妙，认为财政上最重要原则之一。国家所需经费，人民只出一定数额，在此范围以内，由朝廷包办，如何支出，人民概不过问。
现在之预算不然，以为从收入统制财政，其功效究小，并进而从支出方面加以统制。现在财政，乃全国国民生活之所系，各种经费之支配，与各阶层人民有关系，与社会全体有关系。某种巨额经费，若在国民全体看来，认为重要，不能以数额甚巨而避免，在小额经费，若无支出之必要，亦不能以数额很小而支出，要于各项经费之支配，俱须从总体上较量，作通盘之筹划。凡必须支出之经费，人民自当供应，不能以不供应而阻碍国势之发展。
揆之现在各国财政实情，亦有不能不从支出方面以行统制者。现在经费膨胀至巨，年有增加，苟不审查各项支出之内容，加以统制，势必膨胀更巨。人民往往觉得经费支出之巨，至可惊异，政府若无预算揭示人民，亦无以卸除为国之责任。是知现在之预算。着重在经费之考察，又为供应此巨额经费起见，不能不对于各项收入，加以选择，以期施于人民之负担，在可能范围以内，能极力缩小为是。
我们把握了现在国家预算统制之意义，兹再从此意义，作如下之分析：
第一 预算是财政之计划 预算是根据于财政方针编制，而财政方针，系依照当时社会经费政治各方面之情形而决定。规定之后，各种行政事项，即依照既定程序做去。凡列有预算者，依照规定数额执行，有一定范围，未列入预算者，即不能任意举办。平时预算，着重在行政秩序之维持，与国势之增进；战时预算，着重在军费之供应，不致欠缺。若有经济恐慌，收入减少，救济费增加，则当有打破或度过恐慌之计划。其他各种事业之经营，如铁道土木工程等建筑，此等局部计划，亦当包含在全部计划之内。故预算中所包含之计划，须能适应国家在各种变动之事态下之需要。
第二 预算计划 通常以施行一年为期，但此一年期财政计划，不能离掉历史上之关系，实含有长期间之性质。各项收入支出数字之预测，须参考上数年度之决算，换言之，数字之预测，须从以前货币购买力所换得之结果，视是年度所需之结果量与货币购买力，来规定预算之数额。
各项事业经费之设定，须考究此项事业继续既往之情形。新生事业，从前毫无基础设备者，则新的设备及行政费用，不免加大，而有设备可藉用者，费用可以减少。恒久事业，如系继续历来情形，则费用与从前略同，如系有所扩张或裁缩，则经费有增有减。诸如此类，每年经费之设定，不能全抛弃既往之情形。又经费数额增加，则收入方面亦势非增加不可。国民每年所得，其于国民所有之财产及其劳动力，财政收入，取之于国民所得者，当察考从前国民所有之财产与所得之情形。财政负担，对于人民生活，是否为增厚，抑为减损，即可从此中判断。若是陡然增加收入，难免不侵害人民之财产及其劳动力，则以后国民所得，不免因之减损。至于某种赋税归某阶层人民负担者，数额之增减，即影响于此阶层人民之生活，各阶层间财产之分配，亦发生变动。是收入方面亦不能撇掉历史上之事实。
预算之计划，不仅与从前相连贯，并且与将来相连贯。国家是永久存在，财政在一年中之计划，自不能不为国家将来，留有余地步。前面所述财政收入及于人民之负担，若某年太重，损及人民之财产与劳动力，常有非后来数年所能恢复者。经费方面，亦是如此。某年期内，某项经费数额太巨，可以分摊于后数年度，使各年度负担与利益，得维持相当之平衡。公债之作用，即为弥补此中缺点。若是负担加于本年，而效果现于将来，则于现在人民之经济，到底不合算。理财家之能事，即在能够照顾到将来。
一定期间所行之财政计划，既须瞻前，又须顾后，不是以短期间为限，则此一年之计划表现于预算中者，可以说是国家长久计划在一定时期之横断面。各项数字之规定，俱含有财政计划之意义存在，期望在此期间，能完全实现。
第三 预算之支配是协调的 预算在编制时，各机关只看到本机关事业之重要，要求本机关预算之扩增，合集起来，致经费总数极巨，此为预算无统制必然之结果。任何事业之扩张，可以无止境，若不参照一事业与他事业之关系，率尔决定数额，任何国家之财政，不能如此武断。收入既有限量，各项事业经费，只能在此限度内支配。各项经费之支配，当考察各项事业在当时各别的重要性。平时人民之生活，若某阶层人民生活有欠缺者，当予以直接或间接的补足，农工商各种事业，当予以平均发展。若国家处于强邻之中，平时即须注重军备。社会秩序不安宁，则当于警察设备之外，还求教育之普及。
欲求预算在各方面之协调，不可不有统制之力。通常预算由代表人民之机关如国会议决。国会虽有统制之权，而欠缺其能，大都以支配之事，委之为行政部之责任，由行政部拟定方针，给予信任。行政部既负有此项责任，当求所以编制之道。美国以总统为行政首领，大总统操统制支配之权。英国以度支总裁负财政专责，度支总裁有统制支配之权。法国有预算部，而预算部有其职而无其权，仍不能收财政统制之效果。统制之名与实，必须相合，而后有效。若我国以编制预算之事，委之于国民政府主计处，而国民政府主席，并不负行政上之责任。支配预算之权，本在中央政治会议，在中央政治会议，各部部长皆为委员，可以出席，力争各自之经费，而总编制预算之机关，不与会议，可知其支配经费之决定，乃出于各别之势力，而无通盘筹划之统制力存在。财政部长负财政专责，在财政困难之际，有统制财政之权，而无其职，不可谓非我财政制度上之重大缺点。
第四 预算是有弹性 预算是以数字表现一定期间之财政活动，各项数字，皆有合理之根据。事项与数字之规定，固期望其能确实实现，遵照执行，然所规定者，为限制活动之范围，不得超过限度以外。执行时各事项之不变更，数字之不超过，各事项间之不流用，皆有确定性存在。顾此项确定性，并非绝对的，仍有弹性。在执行期满，总希望尚有若干余存。如有余存，并非至于用尽，方为符合预算之规定。预算既为预定的，在执行期间，如果国家发生重大变故，则各方面之经费预算，都不免于裁减。至其他临时小事项发生，不能不支出者，亦只能就同部预算中，节省其他事项之经费，非不得已，不宜提出追加预算。
预算在确定性中，欲运用其弹性，不是行政部可以任意措置，于此又须有细密之统制。在数额很小者，各机关有决定之权，在数额稍大者，必须经总制财政之机关之核定，然在此范围内之活动，仍不能突破预算规定之数额。若是超过，仍非由立法部准许不可。故预算之弹性，有层层之统制，以确定其运用。
第五 预算之统制在着重效能 预算统制之内容，有其目的存在，即从施行之成绩上考察财务行政之效能。财政学上之原则，为以最小费用求得最大社会利益，各项经费之支出，务求能符合此项原则为是。行政费用，常因办事之方法不同，而有效能大小之殊异。在此限定的经费数额之内，不可不对于支出方法，作比较之考察。效能之估量，属于技术方面，无从申述。
依照上述理论，可知一国之财务行政，不可不求统一，是曰统一的原则。若具体说来，有以下四端：
一 预算之统一 国家之岁入与岁出，皆当编入一部预算之内，分立之预算，即是违反此项原则。故我国预算法第十一条规定，“各级政府，每一会计年度之一切所入及一切用费，均应编入预算。”
二 会计之统一 国家之一切所入，皆应列入岁入，一切费用，皆应列入岁出，不可无故设立特别会计。
三 国库之统一 国家之一切收入，皆应归入一个国库，加以保管。
四 支出之统一 国家一切经费之支出，皆应由一个支付机关掌管。
从法理方面观察，预算之成立，必须经过立法部通过，为各国预算制度中同然之程序，通常立法部所通过之他种案件，皆为法律，则预算是否与他种法案相同，有同样之效力？关于此点，从来有三种不同之解释：
（甲） 预算即是法律说 主张此说者，有Prof.Carre de Malberg等。其意谓预算之性质，不当仅看收入与支出相对之关系，尤当注意于支出方面。此等支出数额，是由国家最高权力机关规定，期于将来在一定时期内遵照施行。并须与将来各项收入之总数相等。是预算为将来财务行政上必须遵守之计划，其性质与他种法律之有强制性者，完全相同。
（乙） 预算有时是法律有时是行政说 主张此说者，有狄骥（Prof.Duguit）谓支出预算，决非法律，不过是一种行政手续；至于收入预算，有时可谓之为法律，有时不过是行政。因为立法部议定某年某项收入之数额，在此一年间，庸或可以实现，但无必然性。究其实质，预算是法律之规定，可以谓为法律，至于将来收入数额之预定，仍不过是行政手续。
（丙） 预算不是法律说 近代德法意各国学者，多主张此说。
（1） 就收入方面而论，收入有赋税收入与非赋税收入两种。非赋税收入，如官产业收入，皆系财政当局假定之数额，并无法律之性质存在。赋税收入，诚哉有法律为之规定，然所规定者，为一定时期内征税之情形与手续，征收员依照办理，俾国库获得收入，而立法部通过之收入数额，另系一事情，并非责成征收机关，非依数征齐不可。征收时依据之条件，是为征收法规，收入预算本身，既未具有法律之性质，自不能谓为法律。
（2） 就支出预算而论，支出可分为偿还从前的债务之支出，与偿付将来的债务之支出。国家从前所欠各种公债，到期非偿还不可，其数额有一定，立法部不能加以裁减。立法部既不能加入何种意志，另行决定一数额，自不能谓为法律。至于将来的债务，皆系国家履行其职务时发生，如各种行政费用之类，此等费用，经行政机关规定之后，立法部绝对不能加以裁减或否决。盖行政费用与行政相应发生，费用之多寡，惟行政部明了行政情形，于是决定数额，立法部不明了需要情形，自无法加以变更或修正。是支出预算之规定，乃系由于行政，并无法律之意义存在，充其量只能视为预算之条件。
现在一般论者，以预算为不是法律，更从法律之性质以考较预算。法律为规定权利义务之关系，而预算不是如此。法律为规定人生行为之准则，而预算只是财务行政之根据与标准。法律有强制执行之力，而预算不能强制收支之数额非如规定之数额不可。法律之效力有永久性，而预算以一年为期。法律之解释与判决，为属于司法机关之权能，而预算为行政部执行后，由立法部听取报告。诸如此类，无论在形式上，抑实质上，皆与法律不同，因认预算为不是法律。
上述三种不同之主张，各有其观察点，故结论不同。若执一般法律之性质以度量预算，则预算实不能谓为法律。但我们所应□绎者，为预算自有其法理性存在。
第一 预算必须经人民之代表承认，其由行政部自行决定而未经立法程序者，只能谓为行政部自定之预算，而非法定预算。
第二 法定预算，既经人民代表承认，人民负有供应之义务，而从经费之支出上享受利益。惟此项权利与义务，并无对待之关系。
第三 预算由行政部请求，经立法部通过承认，行政部负有遵照执行之责。在岁入方面，须遵照征收法规，以期收得预算规定之数额，在岁出方面，则不得逾出规定之范围。故岁入预算数额为标准，而岁出预算数额为限制。
第四 行政部须以施行之结果报告立法部，如有不确实之处，立法部得加以谴责，或表示不信任。
学理上之讨论，既如上所述，但各国在宪法上之规定有不同，预算制度有不同，有明白规定预算为法律者，如德国新宪法之规定，有没有作明显之规定者。各国情形，留在第四节再述。
从政治上观察，国家预算，必须经过立法机关议决后，方能成立，若非经过立法手续，而由行政部自定预算，自由施行，则行政机关可以自由变更，不能称为法定预算。宪政国家之预算，都须经过民意机关通过，方能认为有效。欧美诸国，如英法等，其确定预算制度，成为政治活动史之发端。人民要求国家之收入与支出，必须获得人民代表之同意，不能由政府任意支出，或向人民作非法之征收，则预算含有政治上之重要意义，可想而知。
立法机关之审查预算，不仅是计算数目，作表面之审察，实在是作政治意见之审查；立法机关之批评财政，是用政治眼光，加以批评；立法机关对于预算有修正权、否决权、创制权；预算最后之决定，由于在立法机关内得多数之赞成；立法机关由人民代表组织，预算案之通过，即是尊重大多数人民之意志。无论财政当局根据于何种财政政策以编制预算，必须经人民代表认可后，始为有效，否则一经否决，财政当局之政策，即无由实现。即在施行之时，人民作严密之监督，亦为人民行使政治上之监察权，故预算含有政治之意义。
从行政上观察，预算在执行时，免不了随时发生变动，预算之规定，虽极严明，然遇事务变动之发生，政府不得不假以权宜，在预算之数额与范围以内，政府可以根据其行政权，斟酌损益，务使变动之来，不致影响预算上所预定之结果。譬如收入预算，照平时状况来编制，若某种税源，因社会变动，或因产业变更，税收短少，于是政府不得不节撙支出。或原定支出数额，因情势之阻碍或变迁，无须举办者，即不必有是项支出。或临时发生变故，而发生新支出，致支出增加，政府必须设法增加收入，或减少他项支出，以期收支适合。故预算在立法机关决定之大范围内，尚有行政之措置，存乎其中。预算之编制，大都由各行政机关主办。行政机关之编制预算，系根据于行政事项，并且于规定预算数目中，留有行政活动之余地。故预算无论在成立之前或成立之后，常有行政行为，夹杂在内。预算只能作为财政之预定计划，不能认为必然之计划，故综理财政之财政部长，责任至为重大，不可不慎。