第二章
政府主导的保险制度

在面临未来特定的风险时，人类总是试图去寻找某种程度的安全保障，其中最重要的一种保障是经济保障。经济保障可以被定义为“个人跨状态和跨时期的收入相对平滑和稳定”。解决经济无保障的方法大体可以分为私人经济保障计划和公共经济保障计划两部分。本书以商业保险和社会保险在解决一国经济无保障问题中的重要程度，来界定一国的现代保险制度是市场主导的，还是政府主导的。

私人经济保障计划指的是个体可以通过购买商业保险来解决经济无保障问题。储蓄有时也可以发挥相同的作用，只不过在同样的风险敞口下，所需的储蓄金一般远高于保费。有时人们也可以通过抵押财产获得临时性的经济保障，或者从亲戚、朋友处获得救助。但最好的办法还是通过提高自身职业技能来增加未来确定性的收入。

公共经济保障计划指的是经济无保障问题可以通过政府的社会保障制度解决，社会保障制度是现代文明社会的重要标志，主要包括社会保险、社会互助、社会福利和社会救济等方式。当国民遭受各种损失时，社会保障制度会发挥补偿损失或救助作用，尽可能确保保障措施能维持国民的基本生活需要。同时，财政政策与货币政策也可以起到刺激就业、稳定收入的作用。最后，政府也可以制定特别的法律如《中华人民共和国劳动法》，以保证劳动者收入稳定。从解决经济无保障问题的现状来看，商业保险和社会保险是两种最重要的技术手段。这几种概念的关系见图2-1。

本书以私人经济保障计划支出与公共经济保障计划支出的比率来测量一国商业保险与社会保险在解决经济无保障问题中的相对重要性。主要的经济保障计划支出的范畴包括：养老、与残疾相关的福利、健康、家庭、劳动力、失业、住房以及其他社会支出相关领域。根据这一思路，可以计算出典型国家私人经济保障计划支出与公共经济保障计划支出的比率（见表2-1）。

资料来源：OECD官网。

由表2-1可以看出，即使是比率最高的荷兰，其私人经济保障计划支出也低于公共经济保障计划支出，具体而言，荷兰的私人经济保障计划支出是公共经济保障计划支出的0.80倍。这是因为公共经济保障计划的保障范围远大于私人经济保障计划，所以即使公共经济保障计划的个体保障程度较低，它的整体保障程度以及总支出也很高。

因此，后文主要以该比率的排序（而不是绝对数值的排序）来界定一国的保险制度是市场主导的（以商业保险为主），还是政府主导的（以社会保险为主）。比如荷兰、瑞士、美国、冰岛和加拿大都是市场主导的国家，而德国、丹麦、日本、法国和葡萄牙都是政府主导的国家。在后文中，本书将以美国为案例，介绍市场主导的国家的保险制度发展历史和现行制度内容。

一、政府主导的保险制度分析

社会保险制度是工业社会发展的结果和要求，采取国家立法形式，在全社会范围内集中建立社会保险基金，在劳动者因年老、疾病、生育、工伤等原因丧失劳动能力时，向劳动者提供经济补偿，以确保劳动者及其家庭维持基本生活需求。社会保险的发展和演变离不开经济、政治、社会、文化环境，不同时期的不同环境决定了保险制度的不同理念、制度选择和阶段性特征。

（一）政府主导的保险制度的发展阶段

政府主导的保险制度的产生历史与发展演变大致可概括为五个阶段：

1.萌芽阶段

在工业化之前，社会经济发展水平较低，各国主要通过个人互助、教会救济和慈善机构等解决社会问题，国家的救助制度主要依靠早期的济贫法。16世纪左右，英国的“圈地运动”致使社会矛盾日益凸显，严重压缩了工人们的生存空间，迫使政府必须考虑救助贫民。因此，英国政府于1601年颁布了伊丽莎白《济贫法》。这是第一部社会保障法，标志着社会保障制度发展的开端。《济贫法》强制规定了政府救助穷人、保证其基本生活权利的义务，确认了政府在解决贫困问题上的职责，并建立了一套相对完备的社会救助制度。但该法本质上是统治者出于统治利益的考量，他们迫不得已进行社会管理，以维护统治地位。因此，该时期的《济贫法》的主要目标是削减社会不稳定因素，而非解决贫困问题本身，救助对象数量有限，救助水平较低。

2.形成阶段

工业化的发展促进了西方经济水平的提升，从而推动了早期社会保险制度的建立。在这个时期，国家政府的社会财富积累形成一定规模，有一定富余用于保障国民的基本生活水平。但是资本剥削越发严重，导致社会养老问题、健康问题、失业问题层出不穷。社会各方的压力迫使各国开始建立相应的社会保障制度，最为典型和领先的是德国。长期对劳动者的剥削导致社会动荡不安，为维持政府的统治稳定，俾斯麦从统治阶级利益出发，于1881年起草了《皇帝诏书》，提出了社会保险的初步计划，如疾病保险和养老保险等，也称“德国社会保险大宪章”。1883年的《疾病保险法》、1884年的《工伤事故保险法》、1889年的《老年和残障社会保险法》等三项法案的相继出台，实现了稳定社会和维持统治的最终目的。俾斯麦颁布的这三项法案作为第一个相对完善的工人社会保险计划，是现代社会保险制度诞生的标志。

3.发展阶段

社会保险制度的发展变化史是契合西方经济发展阶段的，重大经济阶段性影响皆为1929—1933年世界经济危机。在这个阶段，美国的社会经济实力迅速增强，使得西方社会保障制度的内容主要以社会保险制度的发展为重点。政府主导的保险制度走出西欧国家，在美国、日本等其他国家的保险制度建立上有所体现。在经济危机期间，老年人的退休金化为乌有，传统的社会救助也不能完全解决问题。在凯恩斯经济学理论的指导下，罗斯福（Franklin Roosevelt）总统对经济进行积极干预，实行了社会保障计划，推出了《社会保障条例》，首次在理论上提出了“社会保障”的概念，标志着现代社会保险制度的进一步完善。1939年《社会保障条例》的修正法案进一步演变为老年及遗属保险（OASI）制度，美国的养老保险呈现出以社会保险为主的特征。

4.完善阶段

第二次世界大战结束后，西方经济快速发展，失业率降低，物质财富增长，进一步推动了政府主导的保险制度的发展。各国建立了完备的社会保险制度，福利国家成为该时期的重要产物。英国在第二次世界大战期间深受战乱影响，尤其在受伤、残疾、疾病、死亡和贫困等问题上。1942年，贝弗里奇（William Beveridge）在《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》中提出，在全国范围内建立全民保险制度，政府有义务保障公民基本生活需要；1944年，英国建立了完善的社会保障计划和社会保险体系；1948年，英国宣布成为第一个福利国家。而美国在第二次世界大战后经济快速发展，社会保险制度为更多人提供了养老保障，如老年、遗属与残障保险（OASDI）制度；之后在1965年开展了相应的健康保险计划；1972年，规定联邦政府统一管理和办理各州的补充保障收入（SSI）计划。至此，政府主导的保险制度得到极大的发展。

5.调整阶段

1980年之后，发达国家结束了经济的黄金发展期，失业率和贫困问题日益突出，社会保障的高福利属性在极大程度上增加了各国政府的财政压力，政府主导的保险制度失去了稳定的经济发展环境，开始进入改革与调整阶段。主要措施包括提高退休年龄、增加社会保险税收、削减社会保险津贴、增强社会保险部分私营属性等。现行社会保险制度形成了以基本社会保险、企业补充保险和个人商业保险为主的三大支柱社会保险体系，以及专门化的社会保险管理体制，社会保险基金规模不断扩大。

不同国家的社会经济发展模式对政府主导的保险制度模式产生了不同影响。德国是第一个建立社会保险制度的国家，其保险制度模式由早期的国家控制型经济模式转变为社会市场经济模式；美国一直遵循自由主义与市场经济的传统模式，强调市场的调节作用和个人保障责任；英国在建立社会保险制度之前主要为自由市场经济模式，建成福利国家后调整为国家干预模式；瑞典的社会保险制度在瑞典学派的影响下探索出了独特的瑞典模式，具有较高的全民性，走福利型国家模式，以兼顾经济效率和社会公平为目标。

表2-2体现了以社会保险为主的保险制度在各个发展阶段颁布的相关法律。

（二）政府主导的保险制度的主体责任

政府主导的保险制度强调国家责任，注重社会公平。与商业保险强调双方当事人完全自愿不同，社会保险要求参保人是就业或愿意就业的劳动者。政府主导的保险制度的主体主要包括政府、劳动者、企事业单位和社会保险机构，其中企事业单位、劳动者与政府三方共同构成缴费（税）义务的主体。政府是社会保险制度的制定者和监管者，遵循公平原则；社会保险机构是社会保险制度的运作者，遵循效率原则。各主体之间的关系见图2-2。

1.政府

社会保险制度建设是国家的重要职责。政府是社会保险关系的主体，主要负责构建社会保险体系，包括设计社会保险预算制度；筹集基金与进行安全管理；为基金运作提供政策规范和技术支持；采取收入再分配措施，承担社会保险兜底的财政责任；制定并发布与社会保险相关的法律，保证其高效化和规范化。

2.劳动者

劳动者是社会保险的对象，参保人享有社会保险的权利是以履行社会义务为前提的。劳动者需要创造财富，为国家社会提供更多有效的剩余劳动。劳动者享有享受社会保险和福利的权利。参加社会保险的劳动者应根据参保项目及时足额缴纳社会保险费，履行社会保险法规和政策，维护社会保险的整体利益。

3.企事业单位

企事业单位是劳动者供职的主体，是剩余劳动的受益方。因此，企事业单位为保障劳动力再生产，会为劳动者提供社会保险以保障其基本生活需要，这符合用人单位的利益。而且法律强制规定企事业单位需要缴纳部分保险费，切实保护劳动者的合法利益。

4.社会保险机构

社会保险机构是社会保险关系中的保险人，受国家和政府的委托而建立，主要负责收取社会保险费，并建立相应的社会保险基金；负责设计社会保险险种以及厘定保险费率，承保、运作各类社会保险项目；负责在发生保险范围内的事故时，根据相关规定对被保险人给付保险金或进行经济损失补偿。

（三）政府主导的保险制度的主要原则

社会保险的特性决定了构建政府主导的保险制度的主要原则。社会保险的核心是公平，在组织形式上具有强制性，由国家立法强制参与；在权利义务上具有一致性，强调先义务后权利；在集体意义上具有互助性，集聚全社会的风险共同分担；在社会分配上具有公平性，坚持待遇均等化。因此，政府主导的保险制度具有以下主要原则：

1.权利与义务相一致原则

权利与义务相一致原则是基础性原则，参保人及单位必须先履行依法缴纳社会保费的义务，并达到最低缴费年限，参保人才能享受保险金给付的权利。参保人还需要履行劳动的义务，即必须是劳动者。社会保险项目如养老保险等，需要建立专门基金，参保单位向社会保险机构缴纳的保费，用于支付给被保险人的养老金和失业救济金。只有缴纳了保费并符合规定条件的参保人才能享受保险待遇。

2.共同承担社会风险原则

由全社会共同分担通过社会保险集聚的公民面临的相似风险。为保障共同承担社会风险原则的稳健运行，需要国家立法强制建立社会保险关系。强制性可以减少随机性和偶然性带来的影响，利用大数法则由社会共同分担风险损失。

3.公平与效率相统一原则

社会保险本质上属于国民收入再分配的方式，社会保险机构集中对保费基金统筹后进行再分配。在社会保险金的保障水平上，要注重公平性，适当均等化，既要在一定程度上兼顾不同收入水平人群的现实需求，又要确保每个人的基本生活水准，也要充分反映劳动的差异性，调动劳动者参加保险的积极性，将薪酬水平和生产力水平结合起来，避免“搭便车”等事件的发生。在保证待遇分配的公平性的同时，也要注重社会保险对促进社会经济发展的效率作用，实现公平与效率相统一。

4.普遍性和选择性相结合原则

普遍性和选择性相结合原则是公平与效率相统一原则的衍生。普遍性是指社会保险的覆盖面应为全体国民和全国地区。普遍性是公平性的客观要求，符合社会保险的终极目标。选择性强调依据政府的财力和保障对象的需要，有选择性地安排保险对象、范围和待遇水平等。选择性强调的是效率优先，是一些地区发展不均衡的发展中国家的首选，既可以满足不同社会成员的需求，又可以减轻国家经济社会发展的负担。

（四）政府主导的保险制度的构成内容

社会保险具有收入和劳动再分配的功能和作用，其目的是保证社会的安全稳定，促进再生产的公平和效率。与商业保险相比，社会保险具有强制性和非营利性，其中非营利性是区分社会保险和商业保险的关键特征。社会保险通常由国家或政府进行财政补贴，以维持生产劳动的需要，对国民收入再分配进行干预，实现社会公平的核心目的。因此，政府主导的保险制度主要包括以下六种基本的社会保险。

1.养老保险

养老保险是社会保险制度中最基本的内容，国家或政府通过社会养老保险对达到法定年龄或退休的老年人，按照相应规定给付养老保险金，保障其晚年生活，使其有稳定可靠的经济来源。养老保险基金来源主要有参保者、供职单位和政府，不同来源的承担比例、养老保险的保障范围和程度由社会经济和生产力水平决定。

2.疾病保险

疾病保险通过国家立法强制实施和筹集医疗资金，对因疾病、受伤或生育而丧失劳动收入，需要检查、诊断和治疗的参保人，国家和社会应按照有关法律为其提供必要的医疗服务和医疗费用帮助。

3.生育保险

生育保险主要向女性劳动者提供其生育期间的医护费用，保证其生育期间的经济来源。根据各个国家的人口政策和国情影响，生育保险主要是为了鼓励生育或控制生育。

4.失业保险

失业保险指在法定期限内，保险机构按照法定条件和标准，在劳动者因失业而丧失经济来源时给付保险金，满足其维持基本生活的需要，解决社会动乱的隐患。失业保险主要包括强制性投保和失业救济，各国采取的方式并不一致。

5.工伤保险

工伤保险指在法定期限内，对由意外事故或职业伤病造成的劳动者的残疾、疾病、死亡，给付保险金或补偿预防、治疗、护理、康复等各项费用的经济损失。由于工伤主要与雇主或企业的责任相关，因此雇主和企业在经济分担上所占的份额更大。工伤保险除了可以采取社会保险的手段，还可以采取雇主责任制或企业责任制方式，通过社会保险来提高雇主或企业分摊比例。

6.残疾保险

残疾保险对因病或因工负伤致残的劳动者给予保险金或损失补偿，一方面可以保证残疾劳动者能够及时恢复部分劳动机能，另一方面也确保永久残疾的劳动者可以获得长期稳定的经济保障。

（五）政府主导的保险制度的模式分析

1.政府主导的保险制度的管理模式

政府主导的保险制度的制度主体和管理模式取决于社会经济条件、文化指导思想、国家特征和其他社会因素。从制度主体来看，该制度可划分为由政府直接管理、在政府监督下由企事业单位管理和由工会管理三种模式，绝大多数国家采取由政府直接管理的模式。从管理模式来看，主要包含以下三种管理模式：

（1）统一管理模式。该模式将全部社会保险项目归于同一个组织管理，建立一个统一的社会保险管理机构，属于纵向管理。在政府内设置专门的管理机构，向下设置分支机构。该模式能够最大化社会保险的作用，提高社会保险基金的使用效率，但该模式不适用于人口多、保险范围大的国家。

（2）分散管理模式。该模式将不同的社会保险计划分散给不同的政府部门管理，并分设相应的组织机构，采取横向管理模式。以德国为例，其政府将社会保险计划的管理职责分散给行业组织和各地区，劳资双方共同参与，建立保险机构自治管理，而政府不参与直接管理，是典型的分散管理模式。

（3）统分结合管理模式。该模式是根据不同社会保险项目管理的差异性，对具有共性的社会保险项目进行统一管理，对具有特殊性的社会保险项目建立专业部门进行分散管理。美国和日本主要采用该模式。该模式既能满足社会保险的社会化需要，又能保证各个险种的特性得到充分发挥，提高了管理效率。

一般情况下，政府主导的保险制度主要设置四层管理部门：

（1）决策协调部门。主要职责是协助相关法律法规和发展计划的制定工作，并提出相应的决策依据，同时负责协调各社会保险管理部门。

（2）业务执行部门。主要负责国家社会保险方针和政策的执行工作，落实各项法律法规和实施方案。

（3）资金运作部门。通过促进社会保险基金的有效运转，实现资金增值，满足偿付需要。

（4）监察监督部门。对各项法律法规的执行和落实情况进行监督管理，同时对社会保险基金筹集、运作和管理也具有监督管理职能。

2.政府主导的保险制度的资金来源

政府主导的保险制度的资金来源主要包括政府的财政税收补贴、企事业单位（雇主）和劳动者共同分担缴纳的社会保险费。根据资金负担方式和国家社会保险政策，主要有以下四种资金模式：

（1）投保资助模式。

投保资助模式由三方共同承担社会保险费，法律规定雇主和劳动者需要定期缴纳社会保险费，其余部分由政府补贴，主要以强制性保险为主。投保资助模式起源于德国俾斯麦政府的以传统保险为主的社会保障模式，目前德国、美国、日本、中国等绝大多数国家均采用该模式。投保资助模式需要实施国家具有相对雄厚的经济基础，保证政府可以为参保劳动者的特别支出提供相应的基本生活经济补偿。该模式强调社会共济责任，未参保者不能享有社会保险待遇，且注重社会公平性，保险待遇和缴费义务与在职时的工资收入相关。

（2）福利国家模式。

福利国家模式几乎由政府负担全部的社会保险费，对国家的经济发展水平要求较高，主要有英国、瑞典等福利国家采取该模式。该模式的目标是实现全民充分就业、收入均等化和消除贫困，政府采取多种强制措施引导就业。资金筹集以税收收入为主，依赖于强大的税务征收体系，对国民收入进行再分配。

（3）强制储蓄模式。

强制储蓄模式主要由企业和参保劳动者共同承担社会保险费。该模式本质上是完全个人账户型社会保险模式，国家强制劳资双方缴费，存入职工名义下的个人账户，在职工退休时可以连本带利返还。绝大多数国家的疾病保险都采用该模式，而新加坡、马来西亚、美国等国家的生育保险也采用该模式，如新加坡的公积金制度等。但是该模式面临着储蓄金积累进入资本市场保值增值时可能存在的贬值风险。

（4）国家保险模式。

国家保险模式主要由企事业单位（雇主）和政府共同负担社会保险费，个人无须缴费。主要由以公有制为基础的计划经济国家实施该模式，以减轻劳动者负担，扩大社会保险范围。该模式由苏联首创，主要使用国家为苏联和部分东欧国家。在20世纪90年代之前，我国一直沿用这种模式，但是由于政府和企业的负担过大，现已转向投保资助模式。国家保险模式的主要问题是需要对企事业单位和国家机关进行强有力的计划干预，而一旦采用市场化模式，就极易崩塌。

3.政府主导的保险制度的基金模式

与商业保险依靠精算平衡保证营利性不同，社会保险强调非营利性，无法简单依靠精算平衡法则确定保费。因此，政府主导的保险制度需要设立社会保险基金，以保障社会保险事业的各项开支。社会保险基金由国家相关法律法规确定制度框架，明确了基金的性质、来源、筹集、运营和监督，强制规定了企事业单位和劳动者个人的缴费义务。社会保险基金保障了劳动者的基本生活需要，维持了劳动再生产，有效促进了社会公平。从筹资模式来看，主要包含以下三种基金模式：

（1）现收现付制。

现收现付制强调近期横向收支平衡，对近几年内社会保险所需要支付的保险金总额进行预测，按照该总额向企业（雇主）和劳动者筹集资金。通常要求以工资的一定比例缴纳社会保险费。该模式以支定收，不留积累，代际转移。

（2）预筹积累制。

预筹积累制强调远期纵向收支平衡，以社会人口和经济发展等指标为依据，对参保期间参保人所需的保险基金总额进行长期宏观预测，并按照一定比例分配于参保人的整个投保期间或就业期间。该制度要求参保人从参与社会保险开始，按照工资的一定比例缴纳保险费，计入个人账户，所有权归个人，在达到条件时可以一次性或定期领取。该模式先提后用，进行了跨时性收入再分配，将收入高峰期的多余消费转变为强制性储蓄，转移到年老时消费。

（3）部分积累制。

部分积累制综合了现收现付制和预筹积累制的优点，融合了近期横向收支平衡和远期纵向收支平衡原则。即在现收现付制的基础上引入个人账户，又通过延长精算周期以保留一定基金积累。部分积累制实现了在不同经济环境下对另外两种模式的补充调节。当经济环境较好时，将现收现付制的结余计入积累；当经济环境较差时，可以减少计提积累，或用部分积累满足当期需要，有效避免了前两种制度的部分缺点。

三种基金模式的比较见表2-3。

4.政府主导的保险制度的优劣分析

总体来看，政府主导的保险制度具有极强的社会共济性和非营利性，以保障劳动者基本生活需要、维持社会稳定、调整收入再分配为主要目标。因此，与市场主导的保险制度相比，其具有以下优势和劣势：

（1）保障程度需控制在合理范围内。社会保险本质上属于具有社会福利的准公共品，市场主导的保险制度的目标决定了其保障范围将覆盖全社会的劳动者，满足其基本生活需要。如果保障范围过小，将无法充分发挥社会保险的功能和作用；如果保障范围过大，将会造成“搭便车”等资源浪费的现象出现，对国家的财政支出造成巨大压力。因此，和市场主导的保险制度相比，政府主导的保险制度的保障程度需控制在合理范围内。

（2）政府发挥主导力量。政府主导的保险制度对国家经济水平和政府管理能力提出了较高要求，需要社会保险机构可以实现相对的自治性，政府主要负责监督、管理和协调，充分调动各方主体的力量，多种社会力量共同参与。但是该制度会对政府财政支出造成较大压力，社会保障需求的日益增长将进一步加重政府的负担。

（3）造成一定程度的社会资源浪费。政府主导的保险制度可以保障经济正常运行，维持社会公平稳定。且该制度作为国民收入再分配的手段，适当地调节了劳动分配，减小了贫富差距。但是优厚的社会保险福利水平也消磨了劳动者工作的积极性，失业率不断攀升，造成了社会劳动资源和社会保障基金的浪费。 YMBU4QTJUep09w0MQKR7nn1PX2a3oM0FXUKXQoG9Z9fQBjwyPBfA+HOwwZxYsa1v