下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
县域治理并非只在块块层面展开，也会受到块块的层级性以及条线关系影响。法院系统的“条条”与地方“块块”之间并不是分立关系，而是形成“条块结合”的互动结构，基层法院的运行受到这种互动结构影响。
按照《宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》，上下级法院之间是“监督”与“被监督”的关系。上下级法院关系的这种定位，主要是基于审级关系作出的界定，指的是因上诉、再审、死刑核准、减轻处罚核准等与审级相关的审判关系。但在实际运行中，上下级法院之间的关系并不是审级关系所能完全涵盖的。若要理解上下级法院在实践中呈现的关系，需要将之置于党政体制中来认识。
上下级法院关系经历了由相对疏远到日趋紧密的变化过程。调研中有资深法官谈道：
我20世纪90年代进入法院的时候，中院对基层法院很少介入，只是业务上的指导。那时候基层法院只是在一些具体案件上需要向中院汇报，其他方面的事务不需要向中院汇报，中院也不对基层法院有什么考核要求。现在完全就是领导了，基层法院院长实质上由中院决定，中院深度介入基层法院中。
从条块关系的角度看，法院的人员选任和工作管理由县委占支配地位逐渐转向由中院占支配地位，条条的影响力超过块块的影响力。这个转折点以1995年《法官法》颁布和2001年《法官法》修正为标志。2001年修正的《法官法》关于担任法官的必备条件规定：“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。”最高人民法院进一步明确规定：“法院的主要领导干部必须具有法官任职资格。”
这一规定极大地限缩了地方党委对同级法院院长人选的影响，地方党委不再具有对法院院长人选的实质性决定权，而“上级人民法院党组协助管理”这一权力则成为实质性权力。
除了《法官法》和最高人民法院文件强化了上级法院对下级法院院长人选的影响力之外，党的有关干部任职管理的规定也强化了上级法院的影响力，其中非常重要的是关于实行异地交流任职的规定。异地交流任职的重点对象是“县级以上地方党委、政府正职领导成员及其他领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的正职领导成员”
。目前，基层法院的普遍情况是，院长的籍贯多是本市其他区县，这就减少了院长与法院所在地的联系，降低了地方党政系统与拟任人选的熟悉程度，从而便于中院下派干部任职。
条条系统的强化增强了法院系统自上而下的支配力，使得法院管理体制的纵向一体化特点日益显现。下级法院的权力向上级法院集中，地方法院的权力向最高人民法院集中，从而形成了一种上命下从的金字塔形的权力结构体系。这种法院管理体制也被一些学者称为上下级法院关系的“行政化”，要推动法院管理体制的“去行政化”
。但是，这种“去行政化”的设想和努力究竟能够走多远，其中的利弊得失究竟如何，这些都需要结合中国的党政体制来认识、判断和取舍。实际上，正是依靠这种管理体制：一方面，经由最高人民法院吸纳的中央意志能够在法院系统顺利传达；另一方面，可以提升各级地方法院在同级政权体系中的地位，增强司法权的独立性，促进实现司法权的中央事权属性。下级法院在当地办案受阻时，可以将问题反映到上级法院，上一级法院可以将问题反映到同级党委，通过同级党委对下级地方党委施加压力。上一级法院有权在整个辖区内履行对下级法院的监督职能，同时又不受下一级地方治理系统的领导，因此，上一级法院会成为制约地方法院同级治理系统的重要因素。例如，早在20世纪80年代，时任最高人民法院院长任建新就曾强调：“党政职能分开后，党的领导主要是政治领导。法院必须坚持依法独立审判，必须依法办事，不能因某个领导人的一句话而违反这一宪法原则。这种情况主要发生在基层。如果遇到个别人干扰法院依法独立审判，法院要敢于顶住；万一遇到顶不住的情况，要向上级法院报告，上级法院要对下级法院坚持依法独立审判的行为给予支持。这不是不尊重谁的问题。”
县域治理并不是孤立的，而是嵌在上下级关系之中。某一个县的治理任务，有其特殊性，同时也是上一级党委和政府治理任务的重要组成部分。与上一级党委和政府相比，县级党委和政府主要是执行者，上一级的治理任务一般也需要通过县域政权体系推动和实施。这样一来，基层法院与县域治理的关系就会变得比较复杂，如何识别、吸纳、传递县域治理的“大局”要求便会成为基层法院经常面临的问题。“大局”在县域治理中也会被称为“中心工作”或者“政治任务”，来自各个层级的重要要求都可能在县域治理中成为影响“大局”的“中心工作”或“政治任务”。有效识别“中心工作”或“政治任务”，是基层法院在县域治理中发挥作用的前提。目前，被学术界普遍诟病的是地方治理系统干预司法个案。然而，从对一些基层法院领导班子成员、一线法官的访谈来看，现在地方党委和政府出于县域治理考量，通过县级党政系统的制度性渠道影响司法个案的情况很少发生。不过，这并不意味着县域治理考量不会进入基层法院的工作之中。实际上，这种吸纳和传输日益主要依靠法院系统的自主吸收和转化。一方面，上下级法院之间存在审判业务上的联系；另一方面，党委通过设置在同级法院的党组保证党委的领导力。由此，县域治理任务不仅会通过县级党政系统对基层法院产生影响，还会通过嵌入党政体制的上下级法院关系产生影响。
由于存在“司法中心主义”“司法地方保护主义”等强势话语的影响，为了避免可能出现的风险，县委更倾向于通过党的组织渠道将县域治理考量传递到上级党委，经由市委传递到市中院，再经由市中院传递到基层法院；在有些重要问题上，如果市委难以权衡其中的风险或利弊，会进一步向省委反映，由省委作出权衡，进而经由省委转化为省高院的司法政策，再通过省高院的司法政策指导下级法院的审判执行业务工作。除此之外，块块系统有其他可以制约条条系统的方法。例如，在具体操作中，地方党委可以通过“党政领导干部交流”的方式，将不积极配合地方治理系统总体工作布局的法院院长调到其他地方任职
。
在实践中，对于地方治理“大局”的判断实际上是一种政治判断。对此，时任最高人民法院院长肖扬曾言：“大局与政治是密不可分的，凡属全局性的问题，都具有重大的政治意义。因此，大局意识在很大程度上又往往表现为政治意识，两者在本质要求上是一致的。”“大局不是平面的，而是立体的；不是局部的，而是全局的；不是静止的，固定不变的，而是不断发展变化的。”
最高人民法院、高院出台的一系列司法政策，从宏观上指导司法实践，增强各级法院对社会治理大局的宏观把握和驾驭能力，这里面既有地方大局和全国大局的关系，也有条条和块块的关系。对于在当地什么是大局、什么不是大局，什么是地方保护主义、什么不是地方保护主义，一些基层法院缺乏充分的政治能力和相关知识，法官对政治目标、经济社会发展总体趋势和要求往往缺少宏观把握能力，这些情况通常需要由地方党委根据多方面因素综合考量取舍并传输到法院系统。一般而言，即便地方党委对相关问题作出一定的判断和选择，为避免因“干预司法”而出现政治风险，党委通常只是在法律框架内提出原则性意见，而不会对案件的具体处理给出结论。
法院系统自上而下的调控力增强，并不意味着地方各级法院脱离党政系统的影响。实际上，法院“条条”关系强化的内在逻辑依然从属于党政体制中“条块”关系的动态调整。法院系统自上而下贯彻执行力的增强，为中央依托法院系统调整条块关系、调节中央与地方关系提供了重要渠道。在中国这样的区域差异显著的国家，中央出台的制度和政策，如果要在地方得到实施，须经过各层级政权体系的细化、调适。在此过程中，发挥细化、调适功能的主要是省级政权体系和市级政权体系。具体到司法问题上，中央与最高人民法院出台的相关政策要求，经过省委与省高院、市委与市中院的细化和调适，成为县级政权体系（包括基层法院）行为的具体依据。在各层级法院中，最高人民法院发挥着围绕党和国家政策制定并推动实施司法政策的职能，高级人民法院、中级人民法院充当最高人民法院的“政策助手”
，基层法院主要扮演具体实施相应司法政策的角色。
在党政体制中，以民主集中制为基础，依托条块关系，形成了“一体双轨”司法调节机制，保障司法权的中央事权属性的实现。这里所言的“一体”是指中央，“双轨”是指司法系统与地方党委系统。根据不同时期的需要，“一体双轨”司法调节机制通过司法系统调节中央与地方关系，调整地方治理结构，确保基层司法最终不偏离中央事权属性。一方面是最高人民法院吸收中央对各个时期条块关系、中央与地方关系的要求，将之体现在一系列司法政策中，通过各级法院贯彻司法政策，实现以司法手段调控条块关系、调节中央与地方关系。另一方面是中央依靠党的组织体系和纪律规范，要求省、市、县各级地方党委将中央的要求吸收进本层级的决策中，并将其中一些事务上升为本层级的政治任务，通过同级法院党组将本层级政治任务传递到法院，法院根据接收到的要求调整审判执行的尺度。
在“一体双轨”司法调节机制中，法院的条条系统并不处于完全独立的位置，而是受中央以及地方党委影响，形成、传输和实施体现政治意志的司法政策。这种调节机制由来已久，例如2003年8月，江苏省南京市委为了贯彻党的十六大关于“切实解决执行难问题”的指示精神，在全市范围开展了案件集中执行活动，A区委按照市委的要求在本辖区开展工作部署，A区法院响应市委和区委的部署，开展集中执行活动。经过70余天的奋战，列入集中执行活动的176件重点案件被攻克144件，执结标的380万元（《A区法院2003年工作总结》）。又例如在20世纪90年代，针对当时的“地方保护主义”问题，最高人民法院吸收中央关于遏制地方保护主义的决策
，建立高级人民法院统一管理执行工作的执行体制以化解深受“地方保护主义”影响的“执行难”问题
。
需要指出的是，这样的调节机制也能够成为基层法院克服地方党委、政府不当干预的重要机制。在调研中了解到一起非常典型的事例是，江苏省高院于2014年3月向省人大常委会专题汇报了全省法院行政审判工作，个别地方法院行政审判中存在的不立不裁、过度协调以及行政机关败诉率过低等问题引起了人大代表的关注。此后，2014年5月，江苏省高院到无锡进行现场办公，与当地党委、政府主要领导当面交换意见，要求无锡两级法院以“依法受理、依法裁判”为原则，积极稳妥地疏导一批、判决一批、化解一批，彻底清理，不留死角。同时，江苏省高院党组还派出专门工作组，在无锡开展驻点督办。截至2014年10月底，无锡地区行政案件不立不裁问题已经得到彻底解决。
不仅如此，这种“一体双轨”司法调节机制对于化解跨区域案件中的地方保护主义也有积极意义。基层法院审理的绝大多数民事、刑事、行政案件基本上是同一县域内的纠纷，而不太会溢出县域范围，然而有相当部分的商事案件会溢出县域范围，涉及跨区域的不同主体，再加之商事案件对地方经济有明显影响，案件审理中也更易出现地方保护主义。从对审理商事案件的基层法院法官访谈了解的情况看，商事案件审理中的地方保护主义经常出现，而且多会对案件公正审理产生消极影响。由此就会产生一对矛盾：一方面，市场经济要求打破区域之间的壁垒，商事法律的统一性要求也会比较高；另一方面，在既有制度结构中，基层法院无法对跨区域的其他市、县党政系统直接施加影响，较为缺乏自主应对这种地方保护主义的能力。在这种情况下，“一体双轨”司法调节机制在很大程度上有助于化解跨区域案件中的地方保护主义，从而保障法律适用的统一性。对于这类案件，基层法院以及法官采取的主要方法或策略是，对于本市范围内、跨不同县（市、区）的案件，将地方保护主义问题反映至中院，由中院向对应县级政府做批示；对于本省范围内、跨不同地级市的案件，则将地方保护主义问题反映至高院，由高院向对应地级市政府做批示；至于跨省域案件中的地方保护主义，则可以通过层报最高人民法院解决。对于本省范围内的案件，一般而言层报至高院一级即可解决。当然，层报上级法院耗费时间较长，可能不利于问题的及时化解。正因如此，从司法体制的长远发展看，省级统管是解决跨区域案件中地方保护主义的治本之策，但这一改革举措的彻底实施仍需时日，无法一蹴而就。
从司法调节机制来看，基层法院落实中央的要求、依法行使司法权，不仅依靠最高人民法院自上而下传输，也依靠地方党委系统支持。2016年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》就明确了党政主要负责人是推进法治建设第一责任人。各级地方党委并不是完全被动地落实中央的要求，而是会根据中央要求的强度、组织纪律手段的刚性程度，将当地具体情况融入传输过程，或者将政策执行过程中遇到的困难通过组织渠道逐级向上级党委乃至中央反映，从而促成调整条块关系。这一点在行政案件审判中体现得尤为明显。基层法院若要通过审判（特别是行政审判）顺利实现对行政机关的监督，需要得到党委支持。近年来，随着法治建设日益成为中央关注的重点，不少地方建立了“法治县（市、区）”考核体系，将行政机关负责人出庭应诉纳入考核体系，作为县（市、区）党委法治建设工作的重要内容。正是通过将有关行政审判的一些要求纳入各级党委、政府的关注点和议题之中，行政审判活动的开展才能得到保障。