下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
编审者治道之根本也。盖积州县而成天下，积乡里而为州县，积户口而成乡里。
——盛百二
自20世纪70年代末恢复司法
体制以来，我国法院各个方面处于持续的调整与变革之中。晚近以来的司法改革更加强调“顶层设计”，突出审判权的“中央事权属性”。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（简称“四五改革纲要”）强调，深化司法改革“应当严格遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律，彰显审判权的中央事权属性”。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（简称“五五改革纲要”）要求“准确把握审判权作为判断权的特征和中央事权属性”。之所以强调审判权的中央事权属性，缘于中央与地方关系失衡导致的公共治理危机。以中央事权属性为基点展开的司法改革成为调节央地关系、增强中央对地方调控力的重要方式
。基于此，中央全面深化改革委员会、最高人民法院陆续出台了一系列文件，对包括预防领导干部干预司法、员额制、法官逐级遴选、人财物省级统管、司法责任制等在内的改革举措作出系统部署。这些措施在不同程度上都与彰显审判权的中央事权属性密切相关。
在改革方案的具体推行过程中，如何解释审判权的中央事权属性，如何界定各级法院与地方治理系统之间的关系，成为需要回答的重要问题。近几年，在与实务部门朋友的交流中，笔者明显感受到许多法官对审判权的中央事权属性、法院与地方治理系统之间关系的理解，与知识界的不少研究者的主张相比存在很多差别。在这个问题上，部分理论研究者希望法院与地方治理系统脱钩，从而实现司法“去地方化”。与此紧密相关的是，为了防范地方治理系统对案件处理的影响，部分研究者寄希望于在法院内部“去行政化”，排除院庭长对法官或合议庭的影响，实现“法官独立”，并且认为“法官独立”是保持法院独立的核心。与这种认知和期待不同的是，实务部门的人员对这些问题持较为复杂的态度：一方面希望增加法官以及法院在案件审理中的独立性；另一方面普遍认为，在不少情况下来自地方治理系统的支持或影响十分重要，甚至不可或缺。由此可见，部分理论研究的观点与实务部门的主张存在显著差别，这种差别构成本书研究得以开展的问题意识来源。
从思想渊源上看，前面所说的理论研究观点的重要来源是西方的法治理论。西方的法治理论谱系庞大，对外主要输出并产生广泛影响的是自由主义抑或形式主义法治理论。在自由主义抑或形式主义法治理论中，以国家立法、行政、司法等权力制衡为基础形成的司法体制是法治的内在构成，“将法律的适用分派给一个独立的司法机关确保有一个至上的法律机构可以用来检查政府行为的合法性”，这是“自由的制度化保护”的重要方面
。以这样的政治建构为基础，司法是技术化、逻辑化、理性化的过程，司法的运行可以不受其他系统影响。我国许多研究者据此建立分析和评判中国司法运行状况、司法与外部治理系统之间关系的参照系。需要注意的是，这样的参照系尽管是以理论形态呈现的，但实际上仍然是对西方国家既有历史和现实经验的总结，有着对应的经验基础。正因如此，在用这样的理论参照系来认识和评判中国法治实践时，也要以经验性的思维方式加以把握，在中国的历史和现实情景中理解、使用和检验这些“标准”，而不能简单地以理论原则为基点。
如何避免以西方理论剪裁或曲解中国实践，这是当代中国司法研究中需要重视的关键问题。以西方形式主义法治理论为视角，往往会得出偏离中国现实的基本认知，更会在一定程度上误导中国法治实践。与基于西方理论审视和评判中国不同的是，本书更加强调秉持“国情主义”立场，避免用西方式的意识形态想象替代对中国法治尤其是对司法运行实践的深入考察和理解。基于这种立场，本书十分重视以实践素材和现实经验说话，力图将分析和观点都建立在对我国法院真实运行形态的理解和把握上。
本书有两个关键词，分别是“司法”和“治理”，主题是探究当代中国社会转型中的法院与地方治理系统之间的关系，进而在大国治理的视角中考察法院的作用及定位。易言之，要“‘治国’地理解司法”
。或者正如苏力在多年前所强调的，“依法治国的目的是治国，不能只想依法，不管是否治国”
。需要强调的是，这里所说的“治国”，针对的是当代中国语境，面对的是中国作为转型期大国的国家治理。“大国治理”不同于“小国治理”。大国所要应对的问题更为复杂，尤其是在社会转型期，大国需要回应的治理问题更具挑战性。本书所关注的主题正是“要把党总揽全局、协调各方，同审判机关和检察机关依法履行职能、开展工作统一起来”
这一命题延伸出的相关实践问题。这种“统一”是中国特色社会主义法治体系的重要特征，内在于我国的“政法传统”
。值得探究的是如何实现二者的“统一”，这不仅是一个需要在理论层面探讨的问题，更是一个需要在实践经验层面践行和考察的问题。正如顾培东教授所说：“如何处理司法和其他政治权力在社会治理过程中的一体化与司法机关依法独立行使司法权之间的关系，始终是我国司法实践乃至政治实践中的难题。”
在不少讨论中，这个难题很容易落入意识形态纷争之中。然而，如果简单地停留于意识形态层面的争论，则注定无法为这个问题的恰当理解和有效处理提供有益的思路。这是一个实践性问题，终究还是要立足当代中国的国情基础和现实条件，特别是结合社会转型期大国治理的复杂处境，回到真实的实践场景及实践过程，才能得到妥切的理解和把握。
我国不同层级法院面临的问题、承担的任务存在诸多差别，本书并不试图全景式地呈现各级法院与地方治理系统之间的关系。为了使研究具有相对可操作性，本书在县域治理层面考察基层法院的运行状态，讨论基层法院在县域治理中的地位和作用。由这样的角度展开，具有现实意义。实际上，最高人民法院在以“司法权是中央事权”这一定位指导司法改革的同时，也强调在县域治理中发挥好司法作用
。理解基层法院在县域治理中的地位和作用，不应当只是从原则和理念出发，更需要在经验层面展开细致的考察，特别是在我国的政制建构和治理体系中展开分析。否则，如果匆忙地以一些理论研究所倡导的“去地方化”“去行政化”作为基本进路推行改革，就很可能忽视社会治理和法院运行实践的复杂性，忽视法院与地方治理系统之间的多维互动，从而可能导致改革举措与我国既有体制的深层结构难以兼容。进一步来看，在法学理论谱系中，本书所回应的问题是在“司法与政治的关系”这一问题域中展开的。在每一个现代国家，司法与政治的关系都是需要处理的关键问题。由于政制建构、治理体系、社会基础等方面存在差别，这一对关系在不同国家的具体表现形态会存在较大的差异，因此需要具体分析。
在20世纪90年代以来的许多研究中，“治理”（governance）是与“统治”（government）相对的一个概念，意在强调非政府主体的参与、多主体之间的互动与合作的管理过程，治理过程中的权威主体并不限于国家，权力向度是多元的、相互的，而非单一的、自上而下的。这样的研究希望通过治理来达到善治（good governance），潜在的假设是有效的政府若要持久地发挥作用，必须与具有高度独立性、自主性的“社会”相匹配
。不过，本书所言的“治理”采取的是其原初含义，指向的是与国家公共事务相关的管理活动和政治活动，并且是在“大国治理”的视角中展开讨论。这个意义上的“治理”与“统治”在意涵上并没有实质性的差别，是作为统治的“艺术”而存在，治理主体主要是国家。也可以说，这是一种基于国家视角的治理，理解治理问题的关键仍在于国家的组织结构、功能、机制以及能力
。具体而言，书中讨论的县域治理是国家治理的重要组成部分，治理主体是县（市、区）一级的国家政权体系。在我国的政制建构中，县域治理的主体力量是地方党委和政府，包括人大、监察委、法院、检察院等在内的国家机构是治理体系的重要主体和组成部分。
县域治理在我国的国家治理体系中处于非常重要的基础地位，是国家实现有效治理的根基。“郡县治，天下安。”
也就是说，郡县治则天下治，郡县安则天下安。县制起于春秋，形成于战国，全面推行于秦始皇统一天下之后，在我国历经千年未被废止
。县是中国历史上变动最小的次省级行政单位，县域治理一直处于国家政权结构承上启下的关键环节。在整个国家的体制架构中，县一级是最全面的中观分析单元
。在各级地方治理体系的建制中，唯有州县级的行政长官属于“亲民官”，直接与百姓打交道，而在州县之上的均属“治官之官”
。受到“国家-社会”二元划分理论的影响，史学界流行一种“双轨制”的观点，认为明清以来皇权在县级设置行政机构，县以下由乡绅等民间势力管理，亦即通常所言的“皇权止于县”。不过晚近以来有研究指出，国家权力大规模向地方末端延伸，实际上从清代前期即已开始，而非清末新政时期
。自清末起，国家开启了现代意义上的政权建设，国家权力向社会延伸的广度和深度不断增加。时至今日，县一级依然构成国家政权体系最为完整的基层结构，具备绝大多数治理实践元素，“是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”，“现在，我国经济发展进入新常态，保持经济社会持续健康发展，必须转方式、调结构，必须实施创新驱动发展战略，必须推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。做好这些工作，县一级十分重要”
。
在我国的体制建构中，从中央到地方，各级政权组织体系有很大程度上的同构性。除了立法、军事、外交等权力之外，中央、省、市级政权掌握的权力，在县级治理体系中一般都有直接的体现。党委、人大、政府、监察委、法院、检察院等在县一级均有完整的设置。自取消农业税以来，乡镇的自主性逐渐弱化。与乡镇相比，县级是一级完整的治理体系，掌握着相应的人事权、财权和事权。县级治理体系中各个构成部分之间的相互关系，是我国整体治理体系中各个部分相互关系的一种直接体现，县级治理体系成为国家治理体系的缩影。可以说，在县一级考察国家治理体系的运行逻辑，探究各个构成部分之间的相互关系，有助于认识我国整体治理架构的运行逻辑。
县一级治理体系具有“地方国家”（local state）的特点。所谓“地方国家”，是指“地方层次的国家组织，是国家在地方层次的完备体现物。它是国家在地方的代表，其行为不仅体现着具有普遍性的国家性，而且还带有鲜明的地方性”
。这里所言的“地方国家”，内容比“地方政府”更为丰富。在中国的政治语境中，政府并不完全代表国家，党委、人大、监察委、法院、检察院等都是国家的有机组成部分。县与县之间不仅仅是一个个行政区划单位，也是相对独立、可以区分的经济、文化、社会单元。县级区域一般有比较完整的社会形态，县与县的地方性差别也较为明显。这就产生了国家性与地方性之间的分殊。中国是一个经济发展不平衡的大国，考察国家治理体系的运作逻辑，无疑需要兼顾普遍的国家性和具体的地方性。
县域治理在国家治理中具有基础性地位。一方面，国家大政方针都要通过自上而下的政权组织体系，最后通过县级政权来实施；另一方面，随着乡镇地位弱化，基层社会越来越多的矛盾直接进入县域治理视野。与中央、省、市级治理相比，县域治理需要直接面对民众，直接处理大量的社会问题和矛盾。于是，县在国家治理结构中的基础性地位更为突出，县域治理开始替代乡镇治理成为国家治理体系的“接点政治”
。鉴于县域治理在国家治理中的重要位置，县域治理体系中的国家权力结构配置是一个非常重要的宪制问题，会直接形塑县域治理的运行状况，也会深刻影响国家治理整体状况的稳定有序。这不仅仅是一个理论问题，更是一个实践问题，具体来说是一个关系到社会治理有序、国家政权稳固的政治实践问题。自古以来，历朝历代都非常重视县一级政权的治理功能。特别是，我国正处于并且在很长一段时间都会处于转型期，如何合理配置县域治理体系的权力结构，既激发和保持县域发展活力，增强县域治理的有效性，又规范权力运行，保障公民权益，保持法治统一，这是大国治理需要面对和解决的重要问题。
改革开放以来，法院在国家治理中的地位与作用日益凸显，在国家权力结构中的位置更加显著。2023年最高人民法院收案21 081件，结案17 855件，同比分别增长54.6%、29.5%；全国各级法院收案4 557.4万件，结案4 526.8万件，同比分别增长15.6%、13.4%
。可以说，法院在社会治理的方方面面都有着广泛的实际影响。法院不仅是在一般性的层面产生影响，更是在具体的、个案的层面发挥细致入微的作用。与法院相比，地方人大、监察委、检察院等国家机构的影响面相对较为有限。从权力位阶看，人大作为国家权力机关高于“一府一委两院”，履行监督“一府一委两院”的职能，但是人大通常无须直接面对诸多具体层面的问题，对社会治理的实际影响相对间接。监察委主要履行监督公职人员的职能，检察院的主要职能是追诉犯罪、保障法律正确实施，这两个机构对社会治理介入的广泛程度仍然有一定的限度。
在我国的治理体系中，政府对社会治理的介入最为全面，影响也最为广泛。然而，从社会转型和治理转型的角度来看，社会治理的诸多方面并不能主要依靠政府直接控制。在市场经济条件下，单位制已经解体，许多经济行为和经济过程已经不再依靠政府和单位的直接管控。正是在这样的背景下，国家日益强调要转变政府职能，向有限型政府、服务型政府转变。与此相伴的是，司法在社会治理中的作用日益凸显，整个社会治理过程的许多方面对司法的依赖度更高。在各级法院中，基层法院与社会治理的联系最为紧密，进入司法程序的绝大多数矛盾纠纷都会首先进入基层法院；在地方治理体系中，基层法院是不可或缺的角色，承担着化解矛盾纠纷、形塑行为规则的重要功能。
基层法院是国家司法权运行的末端，是国家权力向基层延伸的重要保障主体。一方面，县域治理层面存在非常多的矛盾纠纷，产生大量治理难题；另一方面，基层法院处于县域治理体系之中，是化解矛盾纠纷的重要主体。基层法院的组织形态、运行机制以及司法取向，对基层治理状况会产生非常广泛、直接的影响。从地方治理体系的角度看，基层法院许多方面的工作并不是单独运行的，而是要在与地方党委和政府以及其他治理主体的互动之中开展。目前，有关司法的不少研究遵循“司法中心主义”进路，将法院职能的运行、组织体系的构建作为核心目标，较少结合外部的体制架构展开探讨。与之不同的是，本书并不是以司法作为考察与分析的中心，而是追求更为整体性的目标，探求县域治理如何达到有效治理，以及在此基础上讨论基层法院如何按照符合司法规律的方式运行
。
总的来说，我国的国家治理有两个基本主题：一是发展，二是稳定。这两个基本主题是最高决策层反复强调的“大局”，县域治理中的许多工作也是围绕这两个基本主题展开的，基层法院深度嵌入县域治理体系之中。无论是具体案件审理还是审判职能延伸，基层法院都要围绕“发展”与“稳定”这两个基本主题，在准确把握“大局”的基础上开展各项活动。从理论上看，司法机关职能的行使与治理“大局”之间具有统一性，但是在具体实践中，这种统一性并不容易准确把握和实现，甚至可能存在一些张力和偏差。概括来看，这种张力和偏差突出地体现在对如下四对关系的处理之中。这四对关系的处理贯穿县域治理始终，也贯穿基层法院的职能行使以及内部管理全过程。县域治理和基层司法需要回应的重要问题是：恰当地处理好这些关系，尽可能缓解其中的紧张。
一是地方的“大局”与全国的“大局”。对于什么是“大局”，时任最高人民法院院长肖扬有精辟的论述——“大局不是平面的，而是立体的；不是局部的，而是全局的；不是静止的，固定不变的，而是不断发展变化的”
。“立体”“全局”“不断发展变化”，这些关键词凸显出“大局”的复杂性。“大局”在地方治理实践中也会被称为“中心工作”或者“政治任务”。这样的“大局”工作主要包括以下几种情况：（1）中央、省、市下达的重要任务，这些会被定为年度或长期中心工作；（2）影响县域经济增长和发展的重要事务，如招商引资、工业园区建设、征地拆迁、文明城市创建等；（3）一些重大的治理问题、社会问题、民生问题；（4）与县委书记及县委常委理政思路相关的治理事务；（5）一些突发性事件。然而，在实践中，“大局”并不容易准确识别。有些人借“服务和维护大局”之名，谋地方、部门或个人不正当利益之实；有些人以“服务大局”为由，只强调公共利益，忽视甚至压制公民正当的个人利益；有些人在“服务大局”的口号下，漠视法律规则和程序的严肃性，有法不执、违法不究，严重损害法律的尊严。究竟什么是“大局”，如何识别“大局”，没有简单、明晰的答案，需要深入我国体制运行逻辑与国家治理实践中认识和判断，这一过程充满着复杂、微妙的权衡取舍。本书各章会结合这一对关系的处理，探究县域治理中“大局观”的生成机制，基层法院如何识别、吸纳、传递、回应“大局”要求，进而讨论基层法院在此过程中可能面临怎样的难题和挑战。
二是法院审判权运行的相对独立性与法院在社会治理中的参与性。《中华人民共和国宪法》第一百三十一条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”较之于上级法院，基层法院对社会治理的介入更为深入、更为广泛，也更为直接，受到整个治理体系的影响也更多。在这种情况之下，基层法院如何在保持依法独立行使审判权的同时，积极、有效地参与县域治理，这是在制度构建以及实践过程中需要细致把握的问题。这一对关系的处理也会构成本书的一条重要线索，各章从不同侧面围绕这一线索展开，呈现县域治理对基层法院的具体要求、基层法院对县域治理的参与方式。
三是社会管理者的治理需要与社会成员的权益保障。总体而言，许多社会管理者更倾向于以实用主义或工具主义的态度认识和定位基层法院，将之作为维护秩序、促进发展、服务社会管理目标的手段，基层法院也时常会以“非司法化”
的方式参与社会治理。在有些情况下，有的社会管理者甚至会采取“放纵的实用主义”态度
，为达到某种“正确”目标或实现某种“正当”目的而淡化法律甚或逾越法律。但是，基层法院司法职能承载的功能并不只是体现在这一层面，还包括规范公权力运行、保障社会成员权益，社会成员也更多地倾向于从这两个方面要求司法机关。从全面推进法治建设的目标来看，维护社会秩序、规范权力运行、保障公民权益都是司法应当追求的目标。县域治理需要直面一线问题，然而治理过程中会出现大量复杂的矛盾，社会管理者与社会成员之间、社会成员相互之间在一些具体问题上并不一定存在规范共识和产生秩序认同，基层法院职能的行使会遇到诸多难题和挑战。
四是社会治理的正当要求与非正当要求。在传至基层法院的诸多社会治理要求中，有的是与地方经济发展、社会稳定紧密相关的要求，有的则没有紧密的相关性；有的是以组织化、制度性的方式和渠道提出，有的则是以个人化、随意性的方式和渠道提出；有的具有合理性，但是在既有法律和政策框架内难以得到有效满足，凸显出既有法律和政策的缺陷，有的则试图突破甚至违背法律规定和政策原则，谋取不具有普遍合理性的利益；有的从短期来看似乎具有一定的合理性、正当性，但是从长期来看并不具有较强的合理性和正当性。在现实运作中，这些要求往往会交织在一起，增大了识别的难度。县域治理中的这些要求都可能进入基层法院，基层法院要能够有效识别和应对，筛选出正当要求，剔除和抵制非正当要求。若要有效化解这一对张力，既需要法官个体层面的智识性努力，更需要通过完善制度构建来提供保障机制。
对于回应国家和地方治理“大局”要求而言，法院的定位问题十分关键。2009年3月，最高人民法院印发的《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》（简称“三五改革纲要”）提出“改革和完善上下级人民法院之间的关系”的任务；2015年2月，最高人民法院印发的“四五改革纲要”继续关注这一问题，提出要形成定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度；2019年2月，最高人民法院印发的“五五改革纲要”提出“优化四级法院职能定位和审级设置”。除了多份五年改革纲要专门提及不同级别法院的定位问题之外，尤其值得一提的是一份司法文件讨论稿与最终发文之间的差别。2013年初《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见（讨论稿）》对四级法院职能定位提出这样的要求：“基层人民法院着重发挥查明案件事实作用，正确适用法律，化解矛盾纠纷。中级人民法院着重发挥两审终审作用，把好案件质量关。高级人民法院着重审理好辖区内具有重大影响的案件和再审案件，处理好涉诉信访案件，加强总结审判经验，确保不同区域法律适用统一。最高人民法院审理具有全国性影响的案件和死刑复核案件，着重通过制定司法政策和司法解释监督指导全国法院工作，维护国家法制和司法标准的统一。”正式发布的文件取消了这些具体定位要求，代之以比较宽泛笼统的规定：“逐步完善四级法院职能定位。根据宪法和人民法院组织法等法律的规定，按照解决案件纠纷的实际需要，遵循司法规律，进一步明确各级人民法院的职能分工和工作重点。在注重案件审判的专门化、类型化分工的同时，逐步完善各级人民法院的司法职能定位。”
尽管如此，依然可以将“讨论稿”对四级法院职能的总体定位看作对司法实践经验的一种总结。
为了实现四级法院职能的恰当定位，最高人民法院以审级职能定位作为切入点，根据中央全面深化改革委员会审议通过的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》以及全国人大常委会作出的《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，在全国选择部分法院探索开展改革试点工作。为了推动改革试点工作，2021年9月最高人民法院在印发的《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》中强调，“基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷”。由此可见，在司法实践中，四级法院的职能存在一定的区分，基层法院相对来说侧重于化解矛盾纠纷，实现“案结事了”，其余三级法院更需要强调规则之治。从四级法院职能定位的角度来看，在县域治理中研究基层法院，阐明基层法院与县域治理体系之间的关系，有助于把握基层法院的定位，为进一步探究和明确四级法院的职能划分提供一定的分析基础。当然，需要注意的是，我国有四级法院，不同层级法院与外部治理系统的关系以及法院的组织形态、内部管理有很大程度上的同构性，然而在功能定位、机构设置、具体机制方面也存在不少差别。研究我国各级法院是一项系统工程，对某一级别法院，甚至对某些地区或某种类型的法院的研究，都无法替代对其他级别、其他地区或其他类型法院的考察。深入且完整地认识中国法院在国家治理体系中的地位与作用，需要通过对不同层级、不同地区、不同类型法院开展经验研究才能达成。
进一步来看，对法院的定位应当建立在对国家体制运行逻辑准确把握的基础之上。如果不能正视和理解国家体制的运行逻辑，不能在此基础上认知中国的司法制度，研究中体现出来的就可能是一种“没有国家的法律观”，强调法律自身的内在特性，重视司法运行的自洽性，是“从形式合理性、普遍适用性、程序正义和法律的内在道德性等这些法律规则本身的内在特征入手来理解法律”的“法制主义”（legalism）
，“忘记了法律的目的服从于政治秩序的理想”
。如何在基层司法研究中“安放”国家，如何从中重新发现和认识“政法”传统，是摆在学术研究面前的重要问题。实际上，“法律适用的政治内涵是难以避免的，而法律适用有多少政治内涵，司法本身就在多大程度上构成一种政治权力”
。在中国，无论是正式文件表达还是社会公众讨论，都广泛使用一个在域外语境中很少出现的词语——政法机关，指代包括法院、检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政部门等在内的有关国家机关。“政法”这一概念是中国共产党在革命与建设实践中普遍采用的表达，“党管政法”与“党管干部”“党管武装”一起构成当代中国最重要的治理原则，形成相应的组织体系和运行机制（亦即“政法体制”）
。将“政”置于“法”的前面，替代了在清末、民国时期普遍使用的“法政”一词。用“政法”替代“法政”，不仅仅是语词的变更，不单单是话语的调整，更是体制架构、价值取向、实践形态的深刻转变，是社会制度和结构变迁的结果
。因此，如果要认识中国法院的深层结构及运行逻辑，就需要深入“政法”逻辑中考察和理解。在“政法”逻辑中，“‘法律’与其说是超然于国家和行政的实体，不如说是共产党所采用的治理手段”
。这些正是理解当下中国基层司法的重要前提和基础。
在具体研究中，本书遵循整体本位与经验进路。所谓整体本位，是指从法院整体运行出发，而非从法官个体行权出发。所谓经验进路，意在表明研究中展开的讨论不是以某种理论作为出发点和归属，而是以法院运行以及地方治理的实然状态为基础。任何一种理论都仅是在分析工具或视角启发上发挥作用，理论并不构成评判实践状况的标尺。
有关我国法院的研究主要有“法官个体本位”和“法院整体本位”两种范式，前者目前居于主流地位，大多数研究甚至相当部分的改革举措都在不同程度上遵循法官个体本位范式。由法官个体本位看，法官是以个体名义直接裁判、直面外部社会并承担责任，不仅法官行权不应受到内部管理的约束，而且法院也应当独立于外部体系架构。在法官个体本位范式中，法官个体具有独立意义，个体的法官是中立、正义且富有智慧的，最能够实现司法公正。法院内部层级式的组织化管理则不利于实现司法公正，要排除院庭长等管理者对独任法官或者合议庭行权的影响，要减少甚或取消副院长、庭长、副庭长的设置，弱化甚至取消审判委员会，进而在法院内部审判与外部治理系统之间构建起隔离带。遵循法官个体本位范式的改革，指向的是实现以“法官独立”为核心内容的“法院独立”。采取法官个体本位范式认识司法机关在我国政制结构中的定位，会将这一问题视为可以离开外在体制架构的普适性问题。在学术界，法官个体本位范式在很长时间都居于笼罩性的支配地位，深刻地影响着人们对中国法院的认知及塑造。
随着研究的推进，有学者对法官个体本位范式提出了质疑，提倡采取法院整体本位范式来把握我国法院的制度逻辑与实践状态。整体本位体现在两个层面：一是作为实然状态的整体本位，二是作为研究视角的整体本位。在很多情况下，这两个层面紧密相连。认为中国法院建构与运行的实然状态是整体本位的学者，通常倾向于采取将法官个体行为置于法院整体组织形态、将法院建构与运行置于整体政治架构和社会条件中考察的研究进路。苏力较早地采取整体性视角讨论司法机关与中国共产党之间的关系
，其有关基层司法制度的研究较早带有此种范式的特点
。在苏力从整体性视角开展中国司法制度研究之后，也有一些学者的研究带有这种范式特点。例如，喻中反思了“司法中心主义”存在的局限性，对中国的“司法-行政”关系模式、“治-综治”取向的法治模式展开讨论
；左卫民从实证研究的角度对我国法院院长的多重角色、审判委员会运行状况等问题进行讨论
；侯猛从政法传统的角度研究了政法体制的形成过程、政法体制中的民主集中制、最高人民法院的功能定位等问题
；刘忠从条块关系、政治性与技术性的关系的角度探讨法院院长的选任，研究政法委的构成与运作，以及法院内部治理、分庭管理制度等问题
；方乐基于中国社会转型的背景，对我国司法知识形态展开细致的分析
；郑智航探究了党政体制对中国司法的塑造，提炼出相应的形塑机制与方法
。这些研究在不同程度以及不同侧面采取带有整体取向的研究范式。
明确提出法院整体本位范式的是顾培东教授。在顾培东看来，中国法院建构与运行的实然状态体现的是“法院整体本位”，无论是从宪法层面的制度安排，还是从法院在政制结构中的地位，抑或是从司法生态来看，考察中国法院都更适宜采取法院整体本位范式。我国法院改革的方向并不是从法院整体本位转向法官个体本位，而是要在坚持法院整体本位的基础上，从院庭长主导转向以法官为主导
。按照美国学者托马斯·库恩（Thomas S．Kuhn）的观点，科学首先是学界共同认可的假设、理论框架及方法构成的范式，当范式受到挑战以至于无力应对时就会出现新的范式
。之所以会出现整体本位范式，根本原因在于中国法院建构与运行的实然状态体现的是“整体本位”，采用个体本位范式认识“整体本位”的中国法院会出现种种不适应或者张力。尽管“个体本位”是认识法院建构与运行的一种视角，也有一定的经验基础（典型的经验基础是英美法系法院），然而许多研究者在将之用于认识中国法院时赋予了一定的规范意义，以此作为评判中国法院的标准。一些学者虽然用实证分析或者说社会科学的经验研究方式研究中国法院，但潜在预设依然是个体本位，以“错误法社会学”
或者是“差距研究”（gap studies）
的进路讨论中国法院建构与运行如何“出错”或“扭曲”，忽视了对中国法院正常运行状态的考察。
从更为广泛的实践经验来看，司法机关“不能被孤立地看待，而应被视为作为政府权力的来源之一的大规模政治体系的组成部分”
，其运行模式深受特定的国家体制影响。在研究进路上，本书采取的是整体本位范式，将法院建构与运行置于中国整体的政制结构和治理体系中来把握；在研究的具体操作化层面，以基层法院作为研究对象，采取整体性的视域，将基层法院置于县域治理场域中展开讨论。县域治理是对县域公共事务的治理，治理主体包括党委、国家机构、企业、社会组织以及公民个人等
。由于历史渊源和现实需要，党委和政府是县域治理最重要的主体，法院及其他国家机构都要参与到党委和政府主导的县域治理体系之中。就本书的研究主题而言，可以从两个层面来把握法院整体本位。在法院与地方治理系统的关系方面，并不事先预设法院与地方治理系统之间的既有联系是“好的”还是“不好的”，而是注重研究这种联系的实然状态，进而探究这样的联系会产生怎样的影响，这既包括正面的影响，也包括负面的影响。与此同时，也将上下级法院关系纳入更大的体制架构中把握。在法院内部管理方面，并不单纯地强调独任法官或合议庭的独立性，而是在注重提升其依法独立审判的自主权的同时，也重视法院内部的一系列管理机制，尤其认为应当全面、客观地认识和评价院庭长在其中的管理作用，而不宜简单地否定这种作用。换言之，这一视角强调对司法与外部的关系采取整体性的研究进路，对法院内部管理的考察也应嵌入这种整体结构之中。
与偏重制度规范分析，或者是侧重理论阐释不同的是，本书采取的是经验研究进路，以经验性的方式考察法律实践逻辑。这种研究进路也正是莫诺·卡佩莱蒂（Mauro Cappelletti）所说的根据“可观察的事实和事件”开展的“现象学”进路
。遵循经验进路或现象学进路，最主要的是在研究中不从既有的理论出发，不将任何一种理论作为评判标准，而是注重考察司法运行、地方治理实践中的各种现象和事实，从实际发生的现象和事实中提炼解释方案，在解释方案与实践经验之间不断往复，进而逐渐完善理论阐述。
为了能够完整地展现县域治理中的基层法院运行逻辑，本书遵循“从宏观到微观的转变—个人有目的的行动—从微观到宏观的转变”的解释方法，以获得对县域治理中司法运行逻辑的系统认知。其中，从宏观到微观的转变解释的是环境和社会条件对行动者的影响，从微观到宏观的转变解释的是个人行动的结合产生宏观层面的结果
。也可以认为，这是宏观理论前提+微观行为意义解读+中观或微观机制分析，其中，中观或微观机制分析最为关键
。需要指出的是，这里所言的机制是指事物之间可能存在的经常发生、易于识别的因果关系，而非决定性的、必然的因果关系。
宏观理论主要包括国家与社会关系理论、政党政治理论。这两种理论在很大程度上是紧密相连的，前者更具有根本性。二者所要解决的主要问题有两点：一是对宏观社会结构、历史过程进行描述和阐释，二是在此基础上提供基本分析框架。之所以需要有宏观理论，是因为对处于转型阶段的中国法治的制度实践和具体行为的解释，难以脱离特定的时代情景，无法离开相应的社会转型和治理转型背景。西方的治理架构表现为国家与社会的二元分立、经济政治领域的高度竞争，以及法律对各个竞争主体权利的保护及对其行为的规范。在这样的体制结构中，政党并不直接作用于国家治理，而是将各自的政治意愿和所代表的利益，通过立法、行政、司法过程中的政治互动，上升并固定在国家法律之中，通过法律实施社会治理。政党的政治动员能力主要体现为组织开展政治选举，而不是日常的国家治理和社会治理过程。关于司法权独立的理论正是以这样的体制和结构为基础的。然而，一旦用这样一套理论来认知中国司法的运行状态，往往会发现有诸多难以解释之处，中国司法的实然运行状态与西方形式主义法治理论中设定的“司法”存在显著的差别。正如陆思礼（Stanley Lubman）所指出的，研究中国法律的一个难题在于如何理解一种在西方法律概念的框架中不存在的法律制度
。问题意识正是来源于实践经验与既有主流理论解释之间的张力或悖论，这样的张力或悖论构成研究的重要起点。由此可见，宏观可以发挥触发思考起点、发现悖论现象的作用。
发现悖论现象之后，就要探究悖论产生的原因，对悖论作出解释。如果要对悖论展开解释，就不能停留在宏观理论层面，而是要进入中观和微观的实践层面，经验性地考察悖论现象，“从悖论现象出发，对其中的实践做深入的质性调查（当然不排除量性研究，但是要在掌握质性认识之上来进行量化分析），了解其逻辑，同时通过与现存理论的对话和相互作用，来推进自己的理论概念建构”
。参照特定的理论视角，往往会发现实践与理论之间的“悖论”现象。之所以如此，根本原因正在于实践本身的多样性和复杂性，理论往往难以完全涵盖和解释实践经验。当然，理论之所以是理论，也正在于其抽象性，在于其对丰富的经验现实的概括提炼。正如黄宗智先生所言：“与理论建构不同，人们在实践之中，一般会自然而然地面对现实。它不会像理论那样要求自洽、整合于逻辑，而因此做出非此即彼的一元选择。它会从二元或多元的实际出发，允许矛盾和非逻辑的存在，或者要求协调、综合两组不同的建构，并在此之上做出行为的抉择。”
因此，深入了解中观和微观实践经验的复杂性，有助于发现特定理论视角之外的“意外的惊喜”。这种复杂性以及惊喜，恰恰可以构成完善理论解释的重要基础。就本书研究来说，中观和微观层面的机制分析，着重考察围绕县域治理主题所展开的县域治理逻辑、基层法院与地方治理系统之间的复杂互动关联、基层法院内部组织形态和管理方式与县域治理的衔接等问题，分析具体机制与宏观体制、结构之间的深层联系。
在具体研究中，本书秉持的经验进路深受“华中村治研究”传统影响，其中，以贺雪峰教授为代表的“华中乡土派”影响尤深。在训练方法层面，“华中乡土派”形成一套以集体调研为主要特点，强调不预设问题、全面调查、现场研讨的经验训练方法。贺雪峰将这一套方法概括为“饱和经验法”
。从分析方法上看，形成了区域差异比较法与机制分析法两种主要方法。区域差异比较法重在把握中国不同地区农村的差异性，通过研究80%的村庄中的80%的现象来尽可能从整体上把握中国农村。机制分析法强调在经验现象层面辨析因果关系，从经验进路切入经验现象本身，关注中观或微观层面的因果关系，分析具体的因果机制
。近年来“华中乡土派”将视野从乡村扩展至县域层面，基于“党政体制”或者“政治统合制”的分析框架，探究县域治理场域中的城镇化、基层执法、政策执行偏差、纪检监察监督、行政包干制、中心工作模式以及诸多工作方法和机制，丰富、拓展了有关县域治理的经验研究。在法学领域，以陈柏峰教授为代表的“基层法治研究团队”将“华中乡土派”的方法带入对法治现象的研究中，运用地方治理视角考察基层执法和司法
。这些研究从不同层面揭示中国县域治理的体制特质和运行机制，构成本书的重要研究基础。在此意义上，本书的研究是对“华中乡土派”研究领域的承接，将其中的经验研究视角和机制分析法运用到对基层法院与党政体制关系的探究之中。
为了能够把握中观和微观层面的具体机制，本书主要结合在四川C市、江苏X市两级法院以及湖北N市C县、山西Z市Q县等地的基层法院调研获取的访谈资料具体展开。除了调研获取的材料之外，笔者在研究中还搜集和查询了一些地方志、法院院志、政策文件。材料本身是琐碎、杂乱无章、缺乏逻辑关联的，材料并不能够自然而然地上升为经验。经验研究并不是简单地整理材料，而是要依靠对经验的质性感知，对之进行选取、整理和加工，形成基于材料的现象呈现，进而展示实践经验。经验研究既需要丰富的材料来支撑，也需要进行逻辑建构。正是在材料梳理和逻辑建构中，司法与治理之间的实践关联得以在县域治理层面经验性地呈现。
全书主体部分各章的具体安排和概要如下：
（1）“导论”。主要说明问题意识、研究意义、研究方法，提出基本主线和分析思路，阐明以经验本位进路和整体本位范式展开研究，提炼出基层法院在县域治理中的运行始终要处理地方的“大局”与全国的“大局”、法院审判权运行的相对独立性与法院在社会治理中的参与性、社会管理者的治理需要与社会成员的权益保障、社会治理的正当要求与非正当要求等四对关系，将这些关系的处理贯穿各个章节之中。
（2）“第一章县域治理结构中的基层法院”。人民法院在我国特定的治理结构中运行，基层法院与党政系统之间存在紧密的联系，上下级法院关系亦嵌入这样的体制结构中。依托条块关系形成的“一体双轨”司法调节机制，对于保持司法权的中央事权属性具有重要意义。基层法院在县域治理中的定位，受到中央与地方关系、条块关系、属地管理责任等宏观因素影响。在县域治理层面保持司法机关依法独立行使审判权的同时，有必要保持这一层级权力一定程度的统合度和灵活性。如果将司法权的中央事权属性理解为基层法院从地方治理体系中分离，这是对中国国家治理制度逻辑的误读，在实践中也难以实现。
（3）“第二章县域治理与基层法院的组织形态”。经过历次法院体制改革，我国法院组织形态发生了显著变化，但也保持了一定的稳定性。一方面，基层法院形成一定的对外承接机制，以确保接收并整合外部治理要求。法院院长和党组成员在此方面发挥重要作用。另一方面，基层法院还形成一定的内部调控机制，以确保外部治理要求能够在法院内部顺利传达和实现。在这一方面，法院内部形成层级式的传输机制和行政主导的回应机制，这种机制呈现出弱行政化而非强行政化的特质。法院组织形态中的“去行政化”并不是孤立的问题，而是要置于法院与外部关系的整体视域中把握，由此才能认识其中的深层机制，探寻适宜的改革举措。
（4）“第三章促进经济发展中的基层法院”。县际竞争推动的县域经济发展是促进实现中国经济发展奇迹的重要因素，包括法院在内的县域政权体系各个构成部分参与到由地方党委和政府主导的经济发展中，基层法院形成“自主性回应”模式。这种参与或回应模式为法院依法独立行使审判权保持了较大的自主空间，同时也有助于法院在县域经济发展中发挥一定的作用。将法院参与地方经济发展视为“司法保护主义”的批评话语，忽视了“司法地方保护主义”发生的初始条件已经明显改变，未将所有制改革、经济发展模式、经济结构等方面因素纳入综合考量中，缺乏对法院参与地方经济发展具体方式的经验性把握，以至于放大“司法地方保护主义”在目前阶段的普遍性。
（5）“第四章维护社会稳定中的基层法院”。维护社会稳定是形塑我国基层法院组织形态的重要向度。在维护社会稳定工作的开展过程中，基层法院与地方党政系统形成紧密的互需关系。一方面，基层法院通过行使审判职能和延伸审判职能的方式参与其中；另一方面，在案件审理执行以及涉诉信访工作中，基层法院也需要地方党政系统的支持。基于有效维护社会稳定的现实考量，基层法院形成以案件属性转化、责任体系再造、组织运行重构为主要内容的制度机制，内部的组织形态得以调整。经过调整的组织形态，在很大程度上提升了基层法院应对维护社会稳定压力的能力。在社会转型期，基础性社会矛盾突出，基层法院组织形态的建构与运行依然要建立在对维护社会稳定压力的审慎考量基础之上。
（6）“第五章县域治理中的法院非业务工作”。在我国基层法院的工作事项中，除了业务工作之外，还有大量非业务工作。非业务工作主要有纪律规范、伦理教化、职能延伸、综合参与等类型。这些类型的非业务工作从不同侧面对法院整体与外部系统之间的有效衔接和互动、法院审判执行职能的行使产生影响并发挥一定的治理功能。非业务工作的运行机理体现为“双重嵌入”，即对司法系统和地方治理系统的嵌入、对司法过程和党群互动过程的嵌入。许多非业务工作有明显的治理功能，但部分非业务工作对业务工作可能造成一定的冲击，损耗稀缺的司法资源。要在尊重司法的中立性和权威性、集约高效利用司法资源的基础上合理安排非业务工作。
（7）“第六章整体政制视角中的司法与治理”。要将司法置于我国整体的政制建构中认识，注重法院的制度机制与治理体制之间的兼容性，保持法院的制度机制与我国经济、社会、文化环境的融合性。基层司法与地方治理之间呈现出融合与张力并存、以融合为主的状态。二者的融合状态有助于保证县域治理体系的完整性，促进地方其他治理主体支持法院工作，增进基层司法与经济、社会生活的契合度，提升司法运行的综合效果。二者的适度张力有助于保障基层法院依法独立公正行使职权，规范地方行政权依法行使，但是如果存在较大的张力，也会引发消极后果。恰当选择基层法院的改革路径，应当准确把握法院依法独立行使审判权原则，理顺“条条”与“块块”之间的关系，促进司法与治理的有效互动，构筑和完善协调联动机制。
（8）“结语面向大国治理的司法观”。基层司法与地方治理的复杂关系是当代中国“大国治理”复杂性的一种集中体现。在现实与“理想”发生碰撞之际，要认真地对待大国治理的现实基础与条件，审慎地重思特定理念所设定的“理想”图景，立足于当代中国的国情状况，形成能够有效回应大国治理实践的司法观。