代序

顾培东

以基层法院为实证对象，解析司法与治理尤其是地方治理的关系，或者说从司法与治理的关系中认知基层法院，描述和分析基层法院的政治生态及功能，无疑是一个很好的认知视角。仅此而言，这一主题或研究视角即奠定了本书重要的理论价值和现实价值。

由古及今，基层治理从来都是我国国家治理的重要命题抑或实践难题。古代中国，皇权不下县、县下有宗族、宗族靠伦理、伦理出士绅，但这些治理资源显然不足以解决皇权对基层末端的辐射问题。国民党统治时期，基层的状况未发生根本性改变。黄仁宇在其名著《黄河青山》中曾对蒋介石统治的国民党政权之败与毛泽东领导的中国共产党红色政权之胜的原因有过一段精辟的分析：前者未能解决基层问题，没有社会基础，所到之处，处处挨打；而后者立足于基层根据地的建设，所到之处，建立红色政权，故百姓皆箪食壶浆，倾力支援。迄至新中国成立，基层政权逐层布局，国家对基层的主导与控制严密如网，但基层的活力又或多或少受到一定的抑制。改革开放后，基层政权在改革中有所变化，加之农业税的免除、农业生产资料及农产品的市场化、城乡户籍壁垒的逐步消除，基层问题遂又成为国家治理所面临的突出问题。这些年，在谈及国家治理时，县域以及县域以下的基层治理无不成为国家治理的重点乃至核心。

基层法院作为基层政制的重要组成部分，无疑是县域治理的常规性力量。换句话说，基层法院的基本社会功能或政治功能就在于县域基层治理。然而，在法学或司法的语境或视角中，基层法院通常被视为具有自身独特运作规律和特点，且依照司法自身逻辑而运行的一种存在。特别是受近20多年“去地方化”改革取向的影响，在很多学者的论说中，基层法院与地方的关系呈现出渐行渐远的态势。诚然，这多少出自学者们防止地方保护主义、维护司法权依法独立行使的良好愿望，但在发挥基层法院地方治理的重要作用和功能与保持基层法院审判权依法行使的独立性这种“既要”与“又要”的关系中，基层法院与地方政权乃至地方人民群众如何恰当地融合，保持“既要”与“又要”的兼得，无疑成为新时期基层政权建设以及司法运行面临的现实问题。

本书的意义或贡献就在于不仅不回避两种要求之间的张力，而且立足于基层法院所处的实际政治及社会生态，直面两者在实践中可能产生的矛盾与冲突，提出或提炼出处理两者关系的实践方式，揭示出两者依存的底层逻辑。我认为，作者的主要观点可以归结为：第一，基层法院是内嵌于县域政制中的一个组织，是县域政制的重要组成部分，因而县域政制的治理任务同时也是基层法院的重要使命甚至基本功能。第二，基层法院是一个整体，应坚持整体本位。虽然具体案件是由独立的法官或合议庭等审判组织处理的，但在外部社会关系中，唯有法院才具有恰当的主体资格。强调这一点，有助于明确法院内部成员的个别化行为与法院参与地方治理不可分割的联系。第三，基层法院虽然具体担负着地方治理的使命，但应始终保持着自身在法律立场上对具体案件处理的自主性和自决权；参与地方治理并不意味着对地方保护主义、地方组织或领导人不正当诉求的支持。同时，考虑到地方治理的要求必须从属于国家治理的总体要求和部署，基层法院应通过具体的司法实践，督促和帮助地方党政组织自觉服从国家法律以及国家治理的要求。第四，基层法院参与或负担地方治理的职责主要围绕“发展”和“稳定”两个中心。基层法院需要找准自己在县域经济发展以及县域维护社会稳定中的地位，明确自身功能与实现“发展”和“稳定”的方式与路径。第五，县域政制视野下的基层法院在司法与治理的维度上，最终要实现的是两者之间的恰当融合，形成合理的政治秩序、有效的工作方式，特别是构建能满足地方治理正当要求同时亦符合司法运行基本规律和固有特征的政司之间的良性互动关系。这些内容大体覆盖了本书主题的基本方面，也反映了作者对此主题的理想认知。

顺便提到，如前所述，基层法院与基层治理的关系虽然是我国法治实践中无法忽略且有一定战略意义的主题，但在法学理论体系固化以及部门法学碎片化的法学理论氛围中，这一主题所受到的关注度并不高。这一方面是因为这类主题缺少“部门法”的理论归属，同时与近些年法学理论不时出现的理论潮流不尽合拍；另一方面也在于学者对这类主题的研究不仅需要有法学、政治学、社会学等知识功底，还需要对县域政制以及基层法院的运作实践有较为全面的了解。在此意义上说，刘磊博士的这部专著也显示了其作为学术新秀的理论素养与实践知识。作为其博士生导师，值此付梓之际，我遵嘱附上一点阅读感想。

是为序。