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美国是世界头号经济与科技创新强国，自19世纪中后期开始已经连续引领了第二次、第三次工业革命以及20世纪90年代开始的互联网科技浪潮，始终是世界科技创新中心。相对于英国、法国、德国等欧洲国家而言，美国本土避免了两次世界大战的战火，积累了科技创新所需要的大量资本，同时也有世界范围内大量的科学家、工程师为躲避战火移民美国，为第三次科技（工业）革命的顺利开展做了资金和人才准备。美国科技创新的发展史表明，尽量避免本土战争，利用和平稳定的环境吸引资金和人才，更有利于科技创新。美国是实施全球化人才战略的典型国家，其通过留学生政策、博士后制度和技术移民政策等，实现了吸引和保留国际顶尖人才的战略目标。美国拥有全球最强有力的专利保护制度，强化了对科技创新的激励。美国还拥有良好的科研创新环境，在全社会形成了尊重科技创新和创造的氛围。美国人才战略的这些特征，为我国实施人才强国战略带来了有益的启示。
自1776年通过《独立宣言》，宣布建立美利坚合众国以来，在200多年的时间里，美国便从一个经济基础薄弱的传统殖民地，发展为引领世界经济科技发展的第一强国，这与美国把握住了三次工业革命的机遇，积累了科技创新所需要的人才、资金、技术等生产要素息息相关。
美国是典型的移民国家，在作为英国殖民地的时期，有大量来自西欧的官员、传教士、科学家、学者等前往北美定居，也有大量非洲奴隶被迫“移民”到北美，这为日后美国正式的技术移民和劳工移民打下了基础。美国在建国后100年左右的时间里，采取了全面开放的移民政策倾向。建国初期薄弱的经济基础和经济开发的需要，决定了美国对外来劳动力的大量需求，因此，美国欢迎和鼓励外国人口和人才，并在这一时期吸收了许多欧洲工业革命产生的剩余劳动力。这些欧洲移民的到来为美国带来了开展工业化建设所需要的劳动力和技术，熟练的技术工人移民为美国带来了欧洲的先进生产工艺和理念，如意大利移民在煤气、电力、自来水等市政建设技术方面做出了巨大贡献（姬虹，2013）。
18世纪末19世纪初，美国开始进行工业革命，并逐步成长为仅次于英国、法国、德国的第四号工业化强国。南北战争结束后，美国构建了国内统一的市场环境，为美国资本主义经济发展扫清了障碍。之后，美国进入经济加速发展时期，工业生产效率大幅提升，在19世纪末工业产值跃居世界第一。与此同时，美国国内产业和社会对技术人才的大量需求促使美国加大了国内高等教育体系建设的力度，也促进了学生的国际流动。美国一方面通过建立起国内先进的高等教育体系，培养具备较强能力和掌握技术的本土人才，另一方面通过大量接收国际技术移民和留学生，满足工业化进程中对高水平专业技术人才的需求。
20世纪是美国最终确立其世界科技创新中心地位的关键阶段。在20世纪，美国本土避免了两次世界大战的直接破坏，相对于英国、法国、德国等欧洲老牌资本主义国家而言，保存了经济发展和科技发展的元气。美国通过在两次战争中出售军事武器等途径，积累了科技创新所需要的大量资本，同时也有世界范围内大量的科学家、工程师为躲避战火移民美国，为第三次科技革命的顺利开展做了人才准备。美国在战后经济、军事实力大幅提升的同时，还主导建立了布雷顿森林体系、联合国等组织，形成了以美国为中心的经济、政治格局，确立了美国世界头号强国的地位。在政治、经济、人才、资本等各项条件成熟之时，美国主导了第三次科技革命，创造和开拓了原子能技术、航天技术、电子计算机等高新科技领域，掌握了大量核心技术和知识产权，在高精尖领域建立起自身主导地位和绝对优势，引领了世界各国科学研究和技术投资的发展趋势，其世界科技创新中心的地位得以确立和巩固。
表2-1 美国专利保护制度的发展历程
专利保护制度旨在通过法律和经济手段，为专利发明人的智力成果与知识产权提供确认和保护。美国历经200多年的努力，逐渐构建了全球最完善和最全面的专利保护制度，对本国科技创新活动的开展和智力创造成果的保护起到了重要的促进作用，并成为各国效仿的榜样。美国专利保护制度的发展历程分为五个阶段（孙旭华，2007）（见表2 - 1）。
从20世纪80年代初开始，在反专利运动、专利法制不统一、新兴工业国家的崛起威胁等时代背景下，美国为实施专利保护战略，又进行了一系列的制度创新。第一，建立了以联邦巡回上诉法院为核心、统一处理专利纠纷的上诉和审理工作的专利司法制度，增强了司法解释的统一性和专利制度的稳定性。第二，白宫科技政策办公室联合美国国家科学基金会、国立卫生研究院、国防部、国家标准和技术研究院、美国国家航空航天局等近20家机构成立了美国科研环境联合委员会（JCORE），旨在塑造美国科研价值观和科研道德准则，以保护美国科研安全和知识产权（段黎萍，于珈，张志刚，等，2021）。第三，专利保护领域进一步扩大，生物技术、计算机软件、商业方法等纳入专利客体范畴，适应了经济全球化的国际环境和第三次科技革命的时代发展要求，激活了生物医药、计算机等高科技领域人才的创新活力，促进了美国高新技术产业的发展。第四，专利保护制度国际化。为了应对全球化趋势和发展中国家不断崛起的压力，美国开始把专利保护战略作为其国际竞争战略的一部分，尝试建立保护本国专利的技术壁垒，并最终通过特别301条款程序的国际化和TRIPs协议的确立，实现了其专利制度的全球化扩展。第五，2011年，美国将沿用了200多年的“先发明制”改为其他国家普遍采用的“先申请制”，这一行为促进了美国专利制度的进步，也有利于美国开展国际经贸交流与合作（付丽霞，2018）。
2021年12月6日，美国司法部、国家标准和技术研究院、专利商标局共同发布了《关于受自愿F / RAND 承诺约束的标准必要专利许可谈判和补救措施的政策声明草案》，该草案更为重视专利持有人与实施者之间的利益平衡，既要促进标准充分实施所带来的技术扩散效果，也要给予专利持有人在一定条件下寻求禁令救济的能力，以实现激励创新的目的（易继明，2023）。
总括而言，美国专利制度源于殖民地时期对英国专利制度的移植，后随时代发展不断改进，并最终实现了专利制度的国际化发展。美国的专利制度试图实现专利保护与知识共享之间的平衡，以及发明人利益与公共利益的最大化。在其专利制度的作用下，美国不断推进知识创新成果向产业竞争优势转化，推动美国高新技术产业的迅速发展，使知识创新成为其经济发展的重要推动力。专利制度的国际化也为美国在全球范围内获得持续竞争优势、保护本国创新成果与经济利益提供了重要的制度基础。
美国是最早实施全球化人才战略的国家，制定了包括留学生、博士后、技术移民等在内的一系列人才引进政策。通过这些政策，美国吸引了全球范围内的优秀人才，促进了本国科技创新和经济发展。美国这方面的政策和实践为我国提供了参考。
第二次世界大战结束后不久，美国便于1946年制订了富布莱特计划，设立研究基金和奖学金，接受外国学生赴美学习，同时也通过外国学生项目和国际科学技术项目为留学美国的学生与科研人员提供资助。留美学生一直是美国高等教育中不断增长的一部分。
进入21世纪，美国更加重视STEM领域的人才培养。2007年，美国专门建立了面向理工科博士的奖学金制度，并重点挽留优秀留美学生。据美国全国科学理事会2006年的统计，美国大约35%的科学与工程博士来自外国，其中有22%来自中国，远高于排在第二名的印度（14%）。2008年7月，美国《科学》杂志发表的题为《美国研究生教育：头号博士培养学校现在来自中国》的文章指出，清华大学、北京大学已成为最肥沃的美国博士培养基地。2012年，相关法律还为在美国取得科学、技术、工程和数学（美国人才紧缺领域）博士及硕士学位的外国毕业生制订新的绿卡计划，帮助他们在美国工作和创业。数据显示，2021年赴美留学生中有54%在学STEM专业，而赴美留学的中国学生中这一比例为50.4%。
留美学生在2018/2019学年达到109.5万人的历史新高。受新冠疫情的冲击，2020/2021学年全球留学生比例有一定程度的回落，但从整个发展历程来看，赴美留学的人数是上升的（见图2 - 1）。
图2 - 1 在美留学生人数变化（1960/1961学年至2020/2021学年）
资料来源：IIE.Open Doors/2021 Fast Facts.
2016—2021学年美国留学生学科分布统计结果显示，工程以及数学与计算机科学专业领域的留学生人数最多，平均在20万人左右。另外，随着现代社会对人才需求的多样化，商业管理、法学等学科领域也成为留学生赴美求学的目标领域。特别是攻读商业管理的留学生数量巨大，2016—2021学年人数虽连续下降，但仍保持在15万人左右，成为仅次于工程以及数学与计算机科学的第三大留学目标领域（见表2 - 2）。
表2 - 2 2016—2021学年美国留学生学科领域分布 单位：人
美国政府多对留学生表现出友好倾向，希望能吸引全球人才，从而增加美国的竞争力。但在特朗普执政期间，美国在留学生方面的政策出现收紧的趋势，对于移民也采取了更加保守的态度。这一系列举措也引起美国高科技企业和科学界的普遍忧虑，他们认为收紧全球人才流入美国的通道，将会削弱美国的科技创新实力。2021年拜登上台后重新表现出对留学生的欢迎和重视。2022年1月21日，拜登发表了以“吸引STEM人才”为目的的声明，声明中指出STEM领域对美国的繁荣、安全和健康的重要性。
随后美国国务院和国土安全部也宣布了新的行动，主要包括：（1）将22个新专业纳入STEM。新增的22个专业不仅有商科，如数据可视化、数据分析、商业分析，还有文科，如人类学。就读这些专业的学生均可参与STEM领域的选择性实习培训（optional practical training，OPT），已经在使用这些专业的OPT的留学生也可以申请延长OPT。（2）延长STEM领域J-1签证期限。（3）简化STEM专业人才的绿卡申请。
博士后是介于博士与专职科研人员之间的过渡状态，重点训练和培养独立从事科研活动的能力。美国是博士后制度的创立者，其博士后数量和质量都遥遥领先于世界各国。
1876年约翰霍普金斯大学校长丹尼尔·吉尔曼（Daniel Gilman）为从事基础研究的年轻科学家设立研究基金。在第一批获得资助的学者中，有4位是取得了博士学位的，因而被称为“博士后”，这被视作世界博士后的起源。博士后制度设置的最初目的是培训青年学者和推进科研工作，如今它已经演变成为一项意义重大的科技人才制度，也为美国科技领域创新提供了重要的人才基础。《环球科学》2019年同行评议对52所美国研究机构的近14 000名博士后的调查显示，大部分美国博士后的年薪为47 500美元左右（赵硕，2019）。
美国并没有关于博士后教育的全国性规范文件，也不存在有完全行政权力的政府归口管理部门，但美国博士后制度在悠久的历史中已具有相对成熟和规范的做法，具体来说，美国博士后制度主要包括以下五个方面的内容（范平花，2006）：
（1）招聘程序。美国博士后的申请条件比较宽松，总体流程较为简单，主要包括公告博士后招聘启事、候选人填写和提交意向函与证件、招聘机构进行资格审查、发放博士后供职信。
（2）招聘主体。美国博士后的招聘主体主要包括大学、政府和企业三类。
大学是美国博士后招聘的主要机构，全美具备博士学位授予资格的大学几乎均招收了博士后。
政府部门招收的博士后分为有数量限制和无数量限制两类。有数量限制的政府部门博士后属于有2～8年期限的临时雇用人员，临时雇用期届满后可直接留在政府部门工作，而无数量限制的政府部门博士后，在完成博士后工作后只能作为政府部门人员的备选。美国国家航空航天局、国立卫生研究院、环保局、地质勘探局等政府部门均招收博士后。
企业博士后自20世纪80年代开始出现，特别是一些大型生物工程企业和医药公司大量招收博士后，承担相关研究课题。企业博士后的待遇相比学校甚至更好，科研环境、科研条件、科研设施也较为完备。企业博士后加强了高校和企业在学术联系、项目攻关、资源共享等方面的合作，促进了校企间的产学研合作，提高了科研项目成果的转化效率、应用价值与市场价值。另外，调查显示，美国企业博士后的外籍人员比例非常高，因为企业博士后比高校博士后更容易长期留美发展。美国的校企合作方式将博士后岗位视为一种正式的就业方式，形成“培养和使用并重”的博士后职业发展方式，增加了博士后的核心竞争力（高建东，2020）。
（3）资助模式。美国的博士后制度在资助模式方面表现出多样化、多主体的鲜明特点，主要有博士后研究基金、联邦政府培训拨款、研究项目经费三种方式。其中，接受研究基金的博士后通过全国选拔产生，接受联邦政府培训拨款的博士后则由大学自主选择决定，而研究项目经费是博士后经费的主要来源，以项目合同制的方式予以发放。有学者认为，美国博士后收入和工作量间的不匹配要求美国极大地提高博士后的收入水平（Woolston，2019）。
（4）教育活动。博士后的主要教育活动有课题研究、课程学习、做实验、承担教学任务和指导学生等。有些博士后项目还制订个人提升计划，帮助博士后明确未来职业规划和发展方向，帮助其在博士后期间取得良好的学术科研成就。
（5）管理制度。主要包括微观管理和宏观管理两个方面。在微观管理上，学校内部设立了博士后办公室，同时还有博士后自发建立的非官方组织，保障博士后群体的权益，并制定了一系列规章制度。在宏观管理上，以全国博士后协会（National Postdoctoral Association，NPA）、美国大学协会（Association of American Universities，AAU）等社会机构和组织为代表，主要通过拨款和发放奖学金、发布博士后现状调查报告以及召开研讨会和年会的方式对博士后提供服务与管理。
总体来看，美国对于博士后的招收和管理呈现出较为宽松的特点，各方面限制条件较少，有利于博士后数量的增长和博士后制度的快速发展，这对优秀科研人员的培养、整体科研水平与学术能力的提高也能起到促进作用。美国政府把博士后列为人才资本和资助的重点，这是美国博士后发展和成功的关键因素。
图2 - 2 1945—2019年美国移民人数
美国是全球最大的移民国家。从1945年开始，截至2019年，4 757万人获得美国合法移民身份（见图2 - 2）。技术移民政策对美国保持其强大的科技竞争力起到了重要作用。举例来看，第二次世界大战后美国的科技成果中，有80%是由引进的外国人才取得的。1901年至今，每四个获得诺贝尔奖的美国科学家中就有一个是外国移民。联合国发布的《世界移民报告2022》显示，美国仍然是当今移民的主要国家。
作为最早实施移民政策的国家，美国已在技术移民方面积累了丰富的政策经验。美国的技术移民可基于1952年、1965年和1990年颁布的移民法划分为三个阶段。
这些移民法奠定了美国引进国外高层次人才的策略与方式。其基本理念为：只要是某一专业或行业的“精英”，不考虑国籍、资历和年龄，一律允许优先进入美国。如1990年《移民法》的突出特点是设置技术移民所享有的限额优先权，凸显美国政府对高科技人才的高度重视。
美国现行的针对外国人才的签证主要有三类：永久居留类职业签证，临时居留类职业签证，临时居留类留学生、学者签证（见表2 - 3）。而各个领域世界顶尖的“杰出人才”以及符合美国“国家利益”的人才，可以不受任何限制，直接拿到绿卡。美国移民政策注重结合学历和技能进行筛选，根据人才的层次分别给予不同待遇（吴江，2015）。
表2 - 3 美国针对外国人才的主要签证类型
续表
进入21世纪以来，美国进一步调整技术移民政策。2001年美国国会出台了《加强21世纪美国竞争力法》，旨在进一步吸纳在科技、法律、艺术等广泛领域拥有专业技能，在美国工作但不申请居留的外国优秀人才。2006 年美国通过了一部移民法，放宽了在美国大学接受硕士学位以上教育的STEM领域的外国学生绿卡配额的限制。2013年，美国推出计分制绿卡，同时推出蓝卡引进从事农业工作的外国劳工。2022年2月，美国国会众议院通过了《2022年美国竞争法》，不久后，该法也得到了参议院的通过。该法对既有移民政策进行了大幅调整，包括降低留美STEM专业博士绿卡申请限制、创设外国科技公司创业者赴美签证类别等。该法不仅豁免了STEM专业的外籍博士毕业生申请美国绿卡时 7% 的国别移民配额限制，还允许在美国以外的大学获得相关博士学位的毕业生申请美国永久居留权（绿卡），从而大幅减少了外籍STEM专业博士毕业生申请绿卡限制，并缩短了申请等候时间。该法为外国科技公司创业者赴美设立了全新的签证类别，允许创业者在满足一定的经营条件后获得美国绿卡。该法移民条款的出台，将方便美国企业雇主为更多科技人才提供永久居留权支持，从而吸引更多外籍科技人才在美工作，不断增强美国科技产业发展动力（刘旭，2022）。
美国创造了良好的科研环境，这成为吸引全球优秀科技人才的重要原因。首先，政府为科研活动提供了大量的资金，支持基础学科的研究项目，包括以商业合同的方式直接向企业提供研发经费，以及采用税收激励政策，通过退税的方式鼓励公司和个人增加研发经费和从事研发活动。美国政府2021年的财政预算案显示，联邦研发方面的投资高达1 422亿美元。再者，美国高校对科研经费的投入在世界范围内享有盛名，美国国家科学基金会发布的高等教育研究与发展调查结果显示，2020年美国有21所院校的科研费用超过10亿美元，其中约翰霍普金斯大学的科研经费再度位居学术机构榜首，达到31.1亿美元。另外，美国的高科技公司也为科技创新人才提供了先进的实验设备和充足的科研经费，为科研活动的开展形成了良好的工作条件和环境。2020年，美国“无尽前沿议案”提议扩大国家科学基金会（NSF），将其更名为国家科学技术基金会（NTSF），并在 NTSF 内设立技术理事会，在5年内向新成立的技术理事会拨款1 000亿美元，以支持在人工智能、机器学习、高性能计算、机器人、自动化、先进制造等10个关键技术领域的基础研究投入、人才培养和技术成果转化，以重新获得美国在全球竞争中关键技术领域的领先地位。欧盟委员会公布的《2020年欧盟工业研发投入记分牌》显示，2019年全球研发投入最多的10家公司里，美国有6家，而中国仅有华为上榜（见表2 - 4）。
表2 - 4 2019年全球十大研发投入公司
美国历届政府都把人才培育作为国家发展的基础，形成了尊重人才和科技创新的整体氛围，科技人才在美国有着较高的社会身份和职业声望（Ammigan，Veerasamy，Cruz，2023）。早在20世纪80年代，美国就提出了以提升美国人的科学素质为主要目标的教育创新计划——“2061计划”。1994年发布的《科学与国家利益》报告中，确立了“造就21世纪最优秀的科学家和工程师”和“提高全体美国人民的科学技术素养”的战略目标。2010年公布的《国家安全战略报告》中又明确指出，美国长期的领导地位依赖于能否培养出未来的科学家和创新者。可知，美国把创新与发展教育、造就高层次人才作为实现“国家繁荣”与“领导地位”的核心竞争力要素之一，且将此上升至国家安全战略高度。2022年拜登政府发布了一项旨在加强美国对全球高科技人才的吸引力的联邦跨机构行动计划，强调高科技人才对美国的繁荣、安全和健康的重要性，尤其对于海外高科技人才的心理健康关注度非常高（Katsumoto，Bowman，2021）。