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众所周知，对于国家而言，养老保险制度是社会经济发展过程中的维系、润滑和稳定机制，属于国家宏观调控机制的范畴
，也属于目前国家治理的概念。一方面，养老保险制度作为经济政策引入国家治理，将影响个人的预算收入约束，推动个人在储蓄和劳动力供给方面进行最优决策，进而改变整个社会的储蓄率和劳动供给，进而影响宏观经济
；另一方面，养老保险制度作为社会政策引入国家治理，将有效克服人类个体自身的脆弱性、人口老龄化大趋势以及人类社会存在的市场失灵等现象，成为社会的“稳定器”，在促进社会公平正义中发挥重要作用
。然而不容忽视的是，当前，百年未有之大变局叠加此前的新冠疫情给各国的治理带来新挑战。政治层面，大国战略博弈成为常态并更趋激烈，各国在科技、经贸、意识形态等多领域封锁与反封锁、脱钩与反脱钩、斗争与合作将深刻改变未来全球政治经济格局，以美国为代表的大国以及主要经济体、主要军事强国间竞争性超过合作性态势明显；经济层面，全球范围内低增长、低通胀、低利率态势仍将延续，高负债、老龄化、结构性改革迟缓、收入差距扩大等结构性问题将对中长期可持续增长形成制约，造成周期性因素与结构性因素相互关联，国际贸易和国际投资萎缩，大宗商品供给和价格持续动荡，产业链供应链循环受阻。在这样的国际宏观环境下，党的十九届四中全会站在新的历史起点，围绕“如何推进国家治理体系和治理能力现代化”这个时代命题，阐明了中国特色社会主义制度的显著优越性和强大生命力，强调要把制度优势转化为治理效能
。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更是明确指出无论是经济治理还是社会治理，都属于国家治理体系的重要组成部分，要在国家治理现代化的框架下坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，健全基本养老保险制度，发展商业保险，满足人民日益增长的美好生活需要
。特别是在需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力之下，更应该贯彻习近平经济思想的精髓要义，加强统筹协调，坚持系统观念
，兜住兜牢民生底线，统筹推进经济发展和民生保障（含养老保险）、统筹推进疫情防控和经济社会发展
。这些重大任务和举措，始终贯彻着以人民为中心的发展思想的真理光芒，为我们不断保障和改善民生，完善多层次养老保险制度并提升国家治理能力指明了前进的方向。因此，可以看出，国家治理已经成为定义多层次养老保险制度的核心问题，既需要重视多层次养老保险制度的经济功能，又需要重视多层次养老保险制度的社会功能，更好实现多层次养老保险制度与经济社会治理的良性互动
。与此同时，在国家治理的框架下，不断完善优化多层次养老保险制度本身已经成为经济社会治理的重点问题
。
我们还必须看到，中国在全面建成小康社会之后，进入需要同时实现经济高质量发展中推进共同富裕的目标的新的历史阶段。在这个新的历史阶段，实现经济社会发展需要克服需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，还要克服人口快速老龄化对经济增长的冲击。无论是需求、供给还是预期，抑或是积极应对人口老龄化，其核心始终无法脱离民众对未来特别是进入老年时期各种保险项目的经济保障能力的信心。而解决这些问题都需要养老保险制度在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥作用。与此同时，习近平总书记明确提出我国必须坚决防止两极分化，推进共同富裕，实现社会和谐安定
。而扎实推动共同富裕，在经济治理领域关键在于合理调节社会财富分配格局，在社会治理领域核心在于实现更大程度的共建共治共享，养老保险制度作为免除社会成员生存危机和实现国民收入再分配的重要手段，是促进共同富裕不可或缺的制度安排。因此，养老保险制度的改革应更加注重基础性、普惠性、兜底性保障，坚持好养老保险制度与生俱来的公平性原则，不能设定过高的目标或者搞过头的保障，也不能保障不足，并有效克服公共产品可能遇到的“养懒汉”“搭便车”、低效率和欺诈等问题，坚决防止落入“福利主义”陷阱。那么可以看出，新时代加快推进以养老保险制度等为主要内容的社会保障制度改革创新，构建具有中国特色的福利社会，是打破经济增长制约并推动共同富裕的关键之举，也是提升经济社会治理能力进而推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。
此外不容忽视的是，2016年11月，国际社会保障协会（ISSA）将“社会保障杰出成就奖”授予中国政府。国际社会保障协会也曾致信习近平主席，盛赞中国凭借强有力的政治承诺和诸多重大的管理创新，在社会保障扩面工作方面取得了举世无双的成就
，在这个过程中养老保险和医疗保险两大社会保险发挥了举足轻重的作用。协会秘书长康克乐伍斯基认为，如果不算中国，全世界社保覆盖面只有50％，算上中国就达到61％，中国将全球社会保障覆盖率拉升了11个百分点
。实际上，到目前为止，我国已经建成了世界上最大范围的养老保险体系，覆盖人口超过10亿。然而遗憾的是，伴随着改革进入深水区，在养老保险制度理所应当被赋予增进民生福祉的宏观价值功能后，养老保险制度改革既需要确保效率也要维护公平，既需要鼓励竞争也需要保持底线，既需要尊重差异也需要凝聚共识。这些问题的本质，实际上就是在国家治理体系和治理能力现代化这个宏大的时代命题下，系统梳理养老保险制度改革的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑，进一步推动多层次养老保险制度系统性优化，更加有效地提高经济社会治理效能，更加有效地增进民生福祉。
从理论意义的角度来看，政府与市场的关系一直是经济学领域重点关注的焦点问题，是贯穿经济学理论的重要主线。从古典经济学到新古典经济学，从马克思的政治经济学到凯恩斯的宏观经济学理论，关于政府与市场的角色定位、互动关系是其理论争论的重要方面。亚当·斯密是古典经济学的集大成者，他主张自由竞争，认为政府应当只负责充当“守夜人”角色，尽量减少干预。马克思则指出市场迫使人类疏远了自我，并认为在生产力与生产关系矛盾的动态发展过程中，阶级最终将不存在，最终将走向没有市场且按需消费的共产主义。新古典经济学的边际生产理论认为在完全竞争市场中，土地、劳动等生产要素将获得等于其边际产品价值的收益是一种正确的分配方式，而并非不劳而获；因此，剥削理论不成立。基于均衡理论，竞争性市场将导致一种帕累托最优状态。制度经济学派强调习惯、风俗、文化、心理等制度性因素在市场中的作用，并认为在应对经济交易的冲突中，政府的干预是必要的。凯恩斯认为，市场自动运行的通常结果是在低于充分就业的水平上形成均衡，因此需要政府的货币政策和财政政策进行适当的干预。由此可见，经济学理论关于政府与市场的关系没有一致合意的意见。中国正处于社会主义市场经济不断发展和完善的过程中，中国多层次养老保险体系也正处于构建、发展和优化的关键阶段。并且，多层次养老保障制度优化的核心问题便是政府与市场的关系抑或是两者之间的某种平衡，与此同时，多层次养老保险体系融入国家治理体系，核心问题也就落在与政府和市场的关系相对应的经济社会治理上来。因此，迫切需要结合中国的实际情况对政府、市场、社会、家庭和个人的边界和互动等问题进行深入探讨和研究，厘清西方国家以及中国的多层次养老保险与国家治理的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑、制度逻辑和制度集成的内在关联，提炼新时代中国国情以及中国国家治理现代化背景下的多层次养老保险制度的独有特征，科学确定其功能特征、实现形态和战略定位，探寻中国式现代化时代命题下的理论和政策创新机制。
从实践意义的视角来看，人口负增长叠加人口老龄化并存现实对健全多层次社会保障制度形成制约。根据联合国预测，2023年为我国人口负增长“元年”，即意味着从经验来看，总储蓄将超过总消费，长期来看不利于经济增长；与此同时，在老年人口抚养比不断升高、老年人口数量绝对值不断增加的前提下，劳动年龄人口比例和数量的同步下降意味着社会保障需求持续增加的同时供给还在不断减少，这种人口结构的变化对健全多层次社会保障制度形成新挑战。因此，作为社会保障核心内容的养老保险，连同与老年人密切关联的医疗保险，其基金支出的绝对数额以及占国家财政支出的比例将不断上升，将深刻改变未来的国家财政收支结构。另外，信息社会、大数据等新业态新模式层出不穷，不仅会颠覆传统的生存方式、经济发展模式，而且会深刻影响和改变人们的价值理念、行为方式和文化传统。这一系列新环境、新挑战都将对我们如何实现老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安提出严峻挑战，并将以前所未有的深度和广度影响国家治理的效能，影响国家和社会未来发展格局。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度完备程度和执行能力的集中体现，不断提升国家治理现代化水平，使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，是摆在我们面前的一项重大历史任务。因此，有必要从国家治理现代化的视角出发，深入探讨我国多层次养老保险制度优化与统筹经济社会发展的逻辑关系，并将多层次养老保险制度优化有机融入国家治理体系进行考量，进而不断推进国家治理体系和治理能力现代化。