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回顾福利经济学以及公共管理早期文献，其核心话题基本上都围绕着政府和市场的关系展开。亚当·斯密代表的经济自由主义主张政府应该发挥好“守夜人”的责任，创造出自由、平等、公正的环境，履行好维护国家安全以及合理的经济社会秩序并提供公共产品和公共服务的职能
。以哈耶克为代表的芝加哥学派也重视市场力量，诟病养老保险等公共政策过多介入经济社会治理。显而易见的是，市场主导的国家治理理论的核心是重视“看不见的手”的作用，依靠“看不见的手”对国家、社会和经济进行自发调节，当然也包括对养老保险领域内各种关系和问题的自发调节。因此，在古典自由主义理论框架下，针对养老保险等公共政策，衡量优劣的标准是政府介入程度的高低，即管得越少的政府就越是好政府。
然而以市场主导为核心内容的古典自由主义理论在指导国家治理方面存在明显的缺陷和不足，“经济人”假设与生俱来的主观性和空想性使得追求公共利益的国家治理成为无源之水和无本之木，特别是类似于养老保险这样的公共政策目标的实现往往受到个人利己主义的桎梏。也正是由于古典自由主义理论的局限性，作为全球最早的世界贸易中心的英国在十九世纪初就出现生产严重过剩和消费不足并存的尴尬局面，随后1929年到1933年席卷全球的经济危机使西方国家彻底陷入崩溃，市场万能理论跌下神坛，经济社会治理矛盾突出，具体表现在经济增长乏力，劳资矛盾激化，民生问题、失业问题等社会问题层出不穷，极大程度上侵蚀了国家治理的基石。正是在这样的经济社会治理背景下，以1908年英国的《养老金法》、1991年英国的《国民保险法》、1935年美国的《社会保障法》，1945年法国的《社会福利法》等法律为依据，养老保险制度作为国家治理的重要手段之一应运而生
。然而，必须清楚的是，该时期的养老保险制度介入国家治理，仅仅定位于满足民众的基本生活需要，体现的是执政党和政府当局的“底线思维”。若从当前多层次养老保险的视角来看，这一阶段的保障仅仅是单一层次的、低水平的经济保障。
毫无疑问，伴随着市场主导型国家治理模式的缺陷持续凸显，在难以调和的经济和社会危机面前，各个利益集团的诉求逐渐被国家利益所超越，也正是在这一时期，凯恩斯主义以及社会民主主义加快发展，在这些理论的指导下，福利体制在西方国家普遍建立，福利国家的治理模式逐渐变为西方国家的主流
。这些理论主张限制放任自由，主张国家干预，得到了亟须寻求更稳定生活的民众的认可，并与当时统治阶级和政府当局的主观意愿高度吻合。这种福利体制的普遍建立意味着资本与福利相脱节的外在关系开始向福利嵌入资本的深刻转变。当然，也有理论将福利国家制度视为特殊政治经济关系的总和，突破了传统观念对于福利国家的认知，指出福利国家的成因包括了社会政策等历史发展因素，体现了国家制度的传统特征，是西方各国为了妥善应对20世纪30年代以来不断发展的资本主义国家治理危机进而达成利益联盟或者利益妥协的结果
，是国家治理方式的重新调整。
从经济治理方面来看，所谓的“福利制度”不再是强加于经济系统或者经济增长的负担，而是在对各种养老保险资源的整合与运用的基础上，统筹政府、市场、社会（含家庭以及个人）三者之间的关系，并将福利国家区分出不同的体制，而这本身就可以被看作多层次养老保险制度的雏形
。在这一时期福利意识形态已经把养老保险制度看作资本积累和经济复苏的“助推器”以及维护政治稳定并缓解社会矛盾的“缓冲器”，养老保险的代内互助共济功能和代际财富再分配功能，可以增加经济发展的动力，防止经济衰退。从社会治理方面甚至拓展到政治学的视角来看，养老保险制度越来越受到统治阶级的青睐，不断完善多层次养老保险制度逐渐成为在资本主义国家构建政府合法性基础的重要砝码和手段，也极大地增进了个体与国家之间的依附关系，避免了大规模的社会运动和社会冲突的发生，促进了整体的社会整合。
但以凯恩斯主义为核心内容的国家干预理论并没有从根本上解决西方国家面临的治理问题，特别是凯恩斯主义过分强调政府干预的作用，长期的政府投资和经济刺激政策导致政府赤字不断扩大，进而引发20世纪70年代西方国家普遍的滞涨。聚焦到养老保险领域，不难发现的是20世纪70年代以来，发达国家开始纷纷进入深度老龄化社会，各国均面临不同程度的养老金代际冲突问题。具有福利刚性的养老金制度作为福利国家的重要制度安排，其可持续发展受到诸如人均实际和预期寿命不断增加、老年人医疗护理费等费用节节攀升、家庭结构和家庭关系呈现新的变化、家庭趋于小型化等众多严峻挑战，养老保险体系面临严重的财政支出压力以及财政赤字的风险，养老金需求甚至由经济问题演化为社会问题进而上升为政治问题。但由于养老保险制度路径依赖的惯性以及福利刚性的制度安排使其改革遭遇巨大阻力，福利国家的治理方式被重新思考和论证
。
无论是自由主义理论指导下产生的大萧条，还是凯恩斯主义指导下产生的福利国家危机，都促使理论界思考新的国家治理范式。于是，20世纪70年代以后，面对互联网的持续普及、全球化的快速发展和人口老龄化程度不断加深，新自由主义提出政府因干预过多而失灵，主张经济和社会政策应以自由经济为主、政府干预为辅。20世纪80年代，吉登斯突破非“左”即“右”的思想束缚，强调应重塑政府和市场的合作关系并建立各个利益相关方之间的平衡机制，明确“第三条道路”。这一思想引发了全球范围内关于治理理论和治理实践的广泛发展和深度讨论。以吉登斯为首的倡导第三条道路理论的学者认为不应该把市场与政府对立起来，市场并不总加剧不平等，有时也可以是克服不平等的手段；政府需要促进平等主义，但即使在其美好的用意下也可能制造不平等
。市场运行基于个人的自由，有助于个人自由的发展，成功的市场比其他竞争性机制能引致更大的繁荣，比其他类型的经济制度更具活力；但市场本身不能应对较大的社会成本，不能培育自身需要的人力资源，不能自我管制
。另外，20世纪80年代以来，人类社会进入了全球化、后工业化进程，在高度复杂和高度不确定性条件下，建立“有限政府”以及透明、高效、负有责任的行政管理系统已成为必然趋势
。因此，第三条道路理论主张提高政府效率，强调应引导市场围绕着公共利益和社会利益运转，不仅要发挥政府与市场的力量，还要注重第三部门的发展，实现治理结构多元。这在一定程度上和后文要讲的福利多元主义异曲同工。
在养老保险制度建设方面，第三条道路理论认为：一是权责统一，即责任与权利相对应，这是养老保险制度强调主体多元以及形成政府与市场合力的一种体现，我国基本养老保险制度缴费多方负担机制就可以看成是该思想的体现。二是技能的缺乏是造成收入差距以及贫困的重要原因之一，要适应知识经济浪潮，通过投资教育以提升人力资本以及缓解不平等，该理念实际上暗含就业导向的保障理念，而良好的养老保险制度恰恰就可以成为免除人们老年时期经济保障压力，引导民众增加教育投入进而提升人力资本的重要手段
。三是养老保险体系项目庞大而繁杂，在推动多层次养老保险制度优化、构建多层次养老保险体系中，第三部门的引入和作用发挥将有助于缓解在养老保险领域政府与市场暂不能或不愿触及的一些困境。