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萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中，利用二分法将产品分为公共产品和私人产品，并将公共产品定义为，任何一个人对某种物品的消费，不会导致他人对该物品消费的减少 ［101］ ，即任何一个消费者都可支配公共产品总量的 X n＋1 ，强调公共产品的“非竞争性”。同时，奥尔森的搭便车理论 ［102］ ，表明公共产品的“非排他性”。因此，公共产品具有在生产和消费方面的非竞争性和非排他性的特征。其中，非竞争性使得每增加一位消费者的边际成本为零，如按成本定价，则为无偿提供，而非排他性表示无法排除他人对该产品的消费，利用市场机制，无法对供方提供产品成本补偿。同时，公共产品效用的“不可分割性”，决定了公共产品不能按劳分配和按生产要素分配，即市场运行机制失灵。例如，医疗卫生产品作为一种典型的公共产品，在市场失灵的情况下，则需要公共部门如政府发挥“看不见的手”的作用，替代市场来配置医疗卫生产品和资源。
外部性，又被称为外部效应和外部经济，是指某行为主体的某项经济活动或决策给其他行为主体带来的受损（负外部性）或受益（正外部性）的影响。马歇尔在《经济学原理》中首次提出“外部经济”概念 ［103］ 。后来“福利经济学之父”庇古从福利经济学的角度，在“外部经济”概念的基础上，扩充了“外部不经济”的概念和内容 ［104］ 。庇古指出，外部性实际上就是边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的不一致。其中，边际私人成本与边际外部成本之和为边际社会成本，而边际私人收益与边际外部收益之和就是边际社会收益。当边际社会收益大于边际私人收益时，生产者的某种生产活动带给社会的影响是有利的，即外部经济，亦称为正外部性；当边际社会收益小于边际私人收益时，生产者的某种生产活动带给社会的影响是不利的，即外部不经济，亦称为负外部性。同时，庇古认为，当外部性存在，依靠自由竞争市场，无法实现社会福利最大化，需要政府通过征税和补贴等形式来进行干预，以实现外部效应的内部化。而公共产品和外部效应常被联系在一起。萨缪尔森在《经济学》中，提出“正外部性的极端情况就是公共产品” ［105］ ，即公共产品具有强烈的正外部性。同时，医疗卫生产品作为一种典型的公共产品，基于布坎南、塔洛克在《同意的计算》 ［106］ 中结合帕累托最优 ［107］ 对外部性的补偿理论分析，可将外部性对医疗卫生产品供给的影响分解如下（详见图3-1）：医疗卫生服务的边际社会收益（MSB）与医疗卫生服务的边际收益（ D ）的差值为边际外部收益；医疗卫生服务供给者根据医疗卫生服务的边际成本（MC）和边际收益（ D ）的交点，决定医疗卫生服务供给数量（ Q ）；低于社会有效率的服务提供量（ Q ∗ ），就需要政府通过卫生财政补贴等形式，将医疗卫生服务边际成本从 P 下降到 P ∗ ，鼓励医疗卫生服务供给者进行投资和生产，弥补因外部性而产生的服务量（ Q ∗ - Q ），以达到社会有效率的服务提供量（ Q ∗ ）。
图3-1 外部性对医疗卫生产品供给的影响
注： P 为医疗卫生服务价格； Q 为医疗卫生服务数量； D 为医疗卫生服务的边际收益； MC为医疗卫生服务的边际成本； MSB为医疗卫生服务的边际社会收益。
公共支出，亦被称为财政支出、政府支出，是以政府为主体，以“财政事权”为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了政府的职能活动范围及其所造成的耗费。其本质是满足社会公共需要的社会资源配置活动，以实现政府的各项职能服务。
古典经济学创始人亚当·斯密在《国富论》中指出，公共支出属非生产性支出，不会带来国家财富增长，应加以限制，但又不可或缺，是政府赖以生存的经济基础 ［108］ 。但经过20世纪30年代末—40年代初的资本主义经济危机，传统自由放任政策（古典理论）逐渐被政府经济干预政策（凯恩斯主义经济理论）所取代。约翰·凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中，认为政府不仅是“守夜人”角色，还应发挥“看不见的手”的作用，通过增加政府公共支出，提高社会有效需求，进而对市场进行相应干预 ［109］ 。在19世纪前期，卡尔·迪策耳已在《从人民经济关系观察国家公债法》中提出，政府的经济消费具有彻头彻尾的生产性 ［110］ 。阿道夫·瓦格纳在《财政学》中进一步认为，公共支出是有形财富（财政——货币）向无形财富（公共福利）转移的一种强制经济生产和创造 ［111］ 。20世纪40年代，阿巴·勒纳在《控制经济学》中主张将税收和财政支出作为调节经济的杠杆，并通过转移支付的手段，来增加个人收入，从而拉动社会消费 ［112］ 。同时，以萨缪尔森为代表的新古典综合派（后凯恩斯主流派经济学）认为，以政府税收和公共支出为手段的财政政策，对经济增长、生产和稳定价格等具有积极作用 ［113］ 。20世纪80年代中期，新增长理论指出，公共支出尤其是公共投资（如国防、教育、卫生等），具有很强的生产性特质，并能促进经济增长 ［113］ 。其中，保罗·罗默在《收益递增经济增长模型》中提出资本不仅包括物质资本还包括人力资本，资本是经济增长的关键 ［114］ 。因此，政府卫生支出作为公共支出的重要组成部分，对公共产品（如医疗卫生产品）的公共投资，其本质是在稳定社会秩序和市场生产秩序的前提下，以货币的形式对人力资本质量（健康资本存量）的一种生产性投入，进而促进经济增长。
社会福利，不仅是政府构建和稳定社会秩序的基础，也是最行之有效的社会管理形式。社会福利的本质是统治阶级对抗阶级“贫困化”后的妥协产物。马克思在《马克思主义政治经济学》中，明确指出健康效用溢出的部分即为福利，健康福利是资本的一种表现形式 ［115］ 。威廉·贝弗里奇在《社会保险报告书》中提出，社会福利是基于国家利益，以国家和个人合作的形式，从人群基本需要出发，形成的完整福利体系，政府应该承担涵盖公共卫生服务和基本医疗卫生服务在内的基本福利责任 ［116］ 。官房学派的尤斯蒂最早提出“福利国家”思想，其在《国家经济学》中主张，通过国家的行政权力实现福利国家，国家的财政支出是社会福利的基础 ［117］ 。基于社会福利最大化的原则，20世纪40年代，伯格森和萨缪尔森的社会福利函数理论认为社会福利的改善不仅与资源配置效率有关，而且也受收入分配的影响 ［118］ 。约瑟夫·斯蒂格利茨在《经济学》中认为政府干预是有“正当理由”的，通过收入分配实现公平、资源配置提高效率、集体选择增进社会福利 ［119］ ，与政府介入医疗卫生领域的目的一致。同时，赫尔利将福利主义、效用最大化、结果主义和个人主权定义为福利经济学在医疗卫生领域规范性分析的四大原则 ［120］ ，为医疗资源配置和医疗卫生服务均等化提供了相关理论依据。基于上述理论推导，政府干预医疗卫生服务，应以提高人群健康水平和减少“因病致贫、因病返贫”为根本目的，以财政卫生支出机会均等和结果均等为原则，通过政府卫生支出的形式，“购买”医疗卫生资源、服务及产品，提高社会福利。图3-2清晰地体现了这一逻辑主线。
图3-2 政府卫生支出与社会福利关系框架
福利均等是福利最大化的重要体现，是福利经济学功利主义的公平观。约翰·罗尔斯在《正义论》中阐述了公平和正义的两条基本原则，即自由平等原则和机会平等原则 ［121］ 。根据罗尔斯理论，社会均等的功能结构由起点均等、过程均等和结果均等构成。庇古在《福利经济学》中根据边际效用基数论，提出两个基本福利命题：国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大 ［104］ 。如增加社会经济福利，一方面需改善资源配置，增加社会总支出；另一方面需改善收入再分配，实现收入分配均等化 ［122］ 。维弗雷多·帕累托在《政治经济学讲义》中分析经济效率和收入分配时首次提到的帕累托最优定理，是新福利经济学的核心命题，其本质是通过优化资源配置增进社会福利，从效率维度改进社会公平程度 ［123］ 。在此基础上，补偿原则论和社会福利函数论对帕累托最优标准进一步完善，认为在兼顾效率和公平的前提下，逐步提高政府用于公共服务的财政支出比例和合理的公共服务配置，是实现福利最大化的重要手段 ［124］ 。上述理论为公共财政的资源配置、经济稳定和收入再分配三个主要职能，提供了理论依据。同时，设定了政府卫生支出的理论研究范围（规模、结构和效率）和功能结构（起点、过程和结果）。
风险与福利并存，福利是防范风险的必然结果，风险是福利均等和福利刚性的间接产物。乌尔里希·贝克在《风险社会》中，提出风险伴随现代性产生，后工业社会风险是科技和经济决策的产物，同时，风险被纳入福利国家范畴具有强烈政治色彩，风险防范是福利国家发展的动力之一 ［125］ 。而维恩霍文认为风险后果可能会直接或间接耗费公共资源，社会政策的重要性愈发明显 ［126］ 。泰勒-古柏在《新风险、新福利：欧洲福利国家的转变》中进一步阐述在后工业社会，欧美福利国家的风险类型具有时代特性，政府应对风险的政策和措施，是对经济和社会变化的反应 ［127］ 。在此基础上，斯克鲁格斯和艾伦通过宏观社会支出状况，判断由社会制度类型产生的社会风险和政策干预效果 ［128］ 。庇古在《福利经济学》中提到当国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大 ［104］ 。当发生经济危机时，福利进入下行期，受福利均等和福利刚性影响，社会福利制度缺乏下调弹性，政策风险及次生风险随即产生 ［129］ 。
海恩斯在《风险：一项经济因素》中最早提出风险概念，并对风险加以分类和本质分析，风险被定义为损害或损失的可能性，不确定性是风险性质划分的标准，其为风险管理奠定了理论基础 ［130］ 。罗伯特·梅尔所著的《保险原理》将风险定义为损失的不确定性 ［131］ 。风险是事件发生的可能性及后果的组合，通常具有不利性、不确定性和复杂性 ［132］ 。奥特温·伦内则以跨学科视角归纳总结了风险的概念和评估方法 ［133］ ，在此基础上对风险进行分类，从数理统计角度看，风险是一种概率；而从“经济—社会—文化”价值角度看，风险是一种社会后果，计算公式为 R （风险）= P （概率）× H （伤害）。在后工业时代，除政策带来的风险外，人们逐渐开始关注政策体系和实施过程的社会风险。乌尔里希·贝克阐述了风险的现代性本质 ［125］ ，社会风险不仅具有物质特征，而且是一种社会构建，具有政治反思性。罗杰·E.卡斯帕森在《风险的社会扩大效应：一个概念框架》中提出社会风险可能因机构行为而被放大 ［134］ 。上述观点为社会公共风险管理提供了理论依据。公共风险理论认为，公共风险管理模式是政府通过各类公共政策、法律法规、规章制度安排，对公共领域的宏观性和微观性风险进行全面监测和管理。公共领域相较于商业领域，风险类型更繁多、形式更复杂、危害更为严重。因此，对以政府为代表的公共部门来说，及时发现、识别、分析、评价和防范处置政策自身风险，以及政策体系和实施过程中产生的社会风险至关重要 ［132］ 。