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目前，我国卫生健康领域的改革已取得显著成绩，医疗卫生服务体系日益健全，人民群众健康水平不断提高。但在基础医疗体系中仍存在较为明显的医疗资源分配不均的问题，制约着我国医疗卫生事业的发展。据统计，我国80％的医疗卫生资源集中在城市。其中，城市中的80％资源又集中在大、中型医院（如三甲医院）。这种不合理的资源分配状况导致了“大医院人满为患、小医院无人问津”的社会现象，从而使得大、中型医院“看病难”的问题显得尤为严重。因此，合理优化分配有限的医疗资源是全面建设健康中国，满足人民美好生活需要的必然要求。
为了推动医疗资源优质高效分配，缓解大医院医疗资源紧张的矛盾，提高基层医疗资源利用率，国务院办公厅于2015年9月发布了《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，明确指出，“到2020年，分级诊疗服务功能全面提升，保障机制逐步健全，布局合理、规模适当、层级优化、职责明晰、功能完善、富有效率的医疗服务体系基本构建，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步形成，基本建立符合国情的分级诊疗制度。”2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，再次强调，“要加快建设分级诊疗体系”。因此，分级诊疗成为我国深化医药卫生体制改革，促进基本医疗卫生服务均等化的重要举措，可以有效提升全民健康水平。我国实施新一轮医改以来，分级诊疗的发展主要包括以下几个阶段
。
2009年，《中共中央和国务院办公厅关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出“逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊”。《国务院医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011）》明确提出“健全基层医疗卫生服务体系。建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。同时，采取增强服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊”。为了推进分级诊疗的发展，提升基层医疗服务能力，国家投入大量资金支持基层社区卫生服务中心、乡镇卫生院的发展，加强基层医疗卫生服务的建设，提高基层群众的就医满意度。
《国务院医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》强调，要“探索建立长期稳定、制度化的协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的服务模式”。2011年7月，国务院办公厅印发《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》，明确提出要“建立分级诊疗模式，实行全科医生签约服务”。全科医生的签约是分级诊疗的关键，全科医生能够为基层群众建立健康档案，为群众提供连续协调、方便可及的基本医疗卫生服务，缓解群众“看病难、看病贵”的状况，进而改善群众的就医体验。
《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排的通知》强调，“建立健全分级诊疗、双向转诊制度，积极推进基层首诊负责制试点”。《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排的通知》再次强调，“推进基层首诊负责制试点，建立健全分级诊疗、双向转诊制度和机制，增强医疗服务连续性和协调性”。建立健全分级诊疗制度已经成为我国深化医药卫生体制改革的关键部分，是有效推进医疗卫生制度建设的重要抓手。2014年国务院政府工作明确提出，“巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制。健全分级诊疗体系，加强全科医生培养，推进医师多点执业，让群众能够就近享受优质医疗服务”。分级诊疗制度的建设首次被写入政府工作报告中，标志着推进分级诊疗制度建设进入到一个新的发展阶段。
2015年3月，国务院办公厅印发《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》），其中对分级诊疗的建设作出了明确的规定，强调要“建立并完善分级诊疗模式，建立不同级别医院之间，医院与基层医疗卫生机构、接续性医疗机构之间的分工协作机制，健全网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制，逐步实现基层首诊、双向转诊、上下联动、急慢分治。以形成分级诊疗秩序为目标，积极探索科学有效的医联体和远程医疗等多种方式。充分利用信息化手段，促进优质医疗资源纵向流动，建立医院与基层医疗卫生机构之间共享诊疗信息、开展远程医疗服务和教学培训的信息渠道。控制公立医院普通门诊规模，支持和引导病人优先到基层医疗卫生机构就诊，由基层医疗卫生机构逐步承担公立医院的普通门诊、康复和护理等服务。推动全科医生、家庭医生责任制，逐步实现签约服务”。为贯彻落实《规划纲要》精神，2015年9月，国务院办公厅印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，明确提出：“到2020年，分级诊疗服务能力全面提升，保障机制逐步健全，布局合理、规模适当、层级优化、职责明晰、功能完善、富有效率的医疗服务体系基本构建，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步形成，基本建立符合国情的分级诊疗制度”，此举标志着我国分级诊疗制度正式建立。
2016年6月，国务院医改办、原国家卫生计生委、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部和国家中医药管理局印发《关于推进家庭医生签约服务的指导意见》，科学指导家庭医生签约服务的开展。家庭医生旨在为基层群众提供连续性的医疗卫生服务，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等弱势人群，以及高血压、糖尿病、结核病等慢性疾病和严重精神障碍患者。家庭医生签约在落实基层首诊方面发挥着关键性的作用，能够有效推进分级诊疗的落地实施。2017年4月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》，提出将我国医联体分为城市医疗集团、县域医共体、专科联盟和远程医疗协作网四个部分。医联体的建设发展能够优化医疗资源的配置，畅通双向转诊渠道、提高医疗资源的利用效率，并推进基层医疗卫生机构的服务能力建设，为全面实行分级诊疗制度奠定基础。2017年和2018年，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于深化医教协同进一步推进医学教育改革与发展的意见》和《国务院办公厅关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》，对推进全科医生制度的建设提出具体意见。优化全科医生的培养和使用激励机制，能够有效提升全科医生的工作积极性，提高全科医生的技术水平，进而为基层群众提供优质的医疗卫生服务，进一步促进分级诊疗制度的建设。
2018年4月，国家卫生健康委办公厅印发《全国医院信息化建设标准与规范（试行）》。2018年4月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进“互联网＋医疗健康”发展的意见》。2018年7月，国家卫生健康委和国家中医药局联合制定了《互联网诊疗管理办法（试行）》《互联网医院管理办法（试行）》以及《远程医疗服务管理规范（试行）》等政策措施，对于重点发挥互联网技术在医疗卫生领域的关键作用提出明确意见。互联网等信息技术的发展能够推动远程医疗和在线诊疗的发展，使落后地区的群众也能够享受到发达地区优质的医疗服务，这为分级诊疗制度的建设提供了强大的支撑。
我国分级诊疗的探索和实践主要围绕两条路径展开：一是从医疗服务体系建设入手，以多种方式推进不同层级医疗服务机构之间展开分工协作；二是从完善医疗保障制度入手，通过差别化报销比例、支付方式及其他相关政策调整，引导患者更多地利用基层医疗资源，调动基层医疗机构的积极性
。不同地区结合各地实际，精准施策，推进分级诊疗制度体系的建设发展。
2014年7月，山西省原卫生计生委印发《关于新农合实行住院按病种分级诊疗的指导意见（试行）》（以下简称《意见》），首批确定18个试点县（市、区）的县级医疗机构，选择诊断明确，合并症、并发症较少的40种常见病、多发病先行开展试点。《意见》明确指出，“试点县（市、区）要结合当地实际，建立分级诊疗转诊制度，根据专科优势指定二级医院负责分级诊疗转诊工作”。2015年7月，长治市印发《长治市新农合按病种分级诊疗工作实施方案》，明确了分级诊疗制度实施的具体时间要求、病种范围以及新农合确定的差别补偿政策。2016年，长治市原卫生计生委印发《长治市新农合分级诊疗新增病种目录及费用标准》，进一步扩大分级诊疗病种范围，新增类风湿性关节炎等60种病种。
山西长治的按病种分级诊疗模式以病种为抓手，通过逐步扩大病种的范围来推动分级诊疗建设，对于优化医疗资源配置和保障人民群众健康具有重要意义。
2015年，银川市印发《分级诊疗制度建设工作方案（试行）》，指出“2016年开始，银川市计划建设6个社区卫生服务中心和10个社区卫生服务站，并通过基层人才培养、医疗资源共享等措施逐步建设基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗制度。”2016年，银川市卫生健康委员会发布《关于贯彻执行分级诊疗转诊转院制度有关事项的通知》，银川市人社局印发《关于做好全市参保人员分级诊疗转诊转院政策宣传及就诊引导工作的通知》，积极配合分级诊疗制度的推进落实。银川市的分级诊疗制度规定，除急诊、急救、器官移植及术后、透析住院治疗及患有恶性肿瘤、传染病、精神病等，应当直接到三级医院（含三级专科医院）住院的患者外，银川市参保职工和参保居民未经二级及二级以下定点医院（含营利性医院）转诊转院，直接到三级定点医院住院就医的，医保报销金额降至原有额度的80％。参保人员在基层医院就诊，因诊断不明、条件不足等原因需要转往三级医疗机构住院的，基层医院应予办理转诊转院手续，其后参保人员在三级医院住院的医疗费用报销比例方可维持不变。
分级诊疗转诊转院制度的实施，不仅能够确保基本医疗保险制度规范运行，切实减轻参保人员的医疗费用负担，还能够引导参保人员根据病情需要，合理有序地选择医疗机构就诊。
2013年，青海省率先探索实施分级诊疗制度。青海省明确提出，“住（转）院的参保患者，应在统筹地区内遵循首诊医疗卫生机构（乡镇中心卫生院和社区卫生服务中心）—二级定点医疗机构—三级定点医疗机构的分级诊疗和转诊程序。”在推进分级诊疗的过程中，青海省采取了多项控费举措，减轻群众的就医负担。青海省要求，各级医疗卫生机构将当年的医疗总费用、医保基金支付费用、次均门诊和住院费用控制在前三年平均水平；严禁分解门诊人次和住院人次；各级医疗要将住院和转院控制在前三年平均水平；住院患者在三级、二级及以下医疗机构自费医疗费用占总医疗费用的比例分别控制在10％和5％以内，超出部分由医疗卫生机构承担，严禁将住院自费费用转入门诊记账；二级以上医疗机构出入院诊断符合率不低于95％；三级和二级综合医疗卫生机构药占比分别控制在45％和50％以内，（藏、蒙）民族医疗卫生机构控制在55％以内；三级、二级和一级医疗卫生机构平均住院日分别控制在12天、9天和6天以内。自青海省在省、市、县、乡四级医疗机构实施分级诊疗以来，三级医院和基层医疗卫生机构住院人次、医保基金支出均实现两升两降。目前，基层首诊、分级诊疗、双向转诊的就医新秩序在青海省已成常态。
青海省的控费分级诊疗模式在控制医疗费用的基础上，利用经济杠杆完善分级诊疗的相关制度体系，不仅可以有效减轻患者的就医负担，还可以优化医疗资源配置，建立良好的就医秩序，保障人民群众的健康。
分级诊疗的核心是患者依据病情合理有序地选择医疗机构就诊，合理优化医疗卫生资源的分配。如何让患者更多选择基层医疗机构，是分级诊疗制度亟须解决的问题。以经济杠杆推进分级诊疗建设，能够让更多的患者留在基层。在上述的案例中，无论是长治的按病种付费诊疗，银川的差别化报销诊疗，还是青海的控费分级诊疗，都充分运用了医保制度中的经济杠杆，让患者的无序就诊行为切实得到了有效控制，患者也更加主动地选择在基层就医，有效推进了分级诊疗制度的建设。
分级诊疗制度的建设发展是一项长期工程，需要各部门的协同配合。在建设过程中，需要充分发挥医保支付的“杠杆”作用，建立起各方联动的机制体制。山西长治的按病种付费诊疗，充分推进了医保支付方式改革，建立起了控成本的激励机制。通过实施以DRG/DIP付费为核心的医保预付制，能够激励医疗服务提供方在保证质量的前提下主动控制成本，在提供高质量医疗服务的同时也能够有效地进行医保控费。银川的差别化报销诊疗充分发挥了医保政策的“分流效应”，通过不同层级的报销比例，让更多的患者留在基层就医，不仅避免了将“小病”拖成“大病”，也避免了上级医疗机构过度拥挤的情况。青海的控费分级诊疗有效利用了医保控费的杠杆作用，减少了医保基金的浪费。因此，在推进分级诊疗的过程中，应充分发挥医保支付的“杠杆”作用，推进分级诊疗制度有序健康发展。