下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
行文是指以文件的形式将要发布的指示、办理的事情等发给有关方面阅办，也就是文件从拟稿到发出的整个形成过程。
行文关系是指机关或单位之间在文件往来过程中存在的一种法定关系，是机关、单位之间组织关系在公文运转过程中的体现，是确定行文规则的重要因素。
《条例》规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定。”隶属，即受（上级）管辖，从属。隶属关系是指上级机关和下级机关之间的领导、被领导关系。职权范围，是指各行政单位职责权力的范围。机关之间的工作关系是由各自的组织系统或专业系统归属、地位、职责、权利范围等因素决定的。它对行文关系有决定性的影响，规定着公文传递的基本方向。根据《宪法》等有关法规的规定，我国机关之间的关系大体可以分为以下四种情况：
（1）同一组织系统的机关，既有上级领导机关，又有下级被领导机关，上下级机关之间，构成了领导与被领导的关系，即隶属关系。例如：国务院—省政府—市政府—县政府，县政府隶属市政府，市政府隶属省政府，逐级上推。所有隶属于同一上级人民政府的下级人民政府或其职能机关，以及职能机关和其下级机关所构成的关系，都属隶属关系。
具体说来，上级政府管全面工作，它能对下属就所有的工作发文，而职能机关分管专项工作，它只能就其分管的专项工作事务制发公文。从行文的性质说，上级政府能对下级政府或其职能机关发出指挥性公文，如命令、决定、通知、通报等，下级机关可以就有关事项向上级报告和请示，使用报告、请示文种。
（2）处于同一专业系统的上级主管业务部门与下级主管业务部门之间具有业务上的指导与被指导关系。例如财政部和各省、自治区、直辖市财政厅（局），省教育厅和县教育局等之间的关系就是业务上的指导与被指导关系。
（3）处于同一组织系统（或专业系统）的同级机关之间的关系和不同系统的同级机关之间的关系，属于平行关系。
例如：上海市财政局和江苏省财政厅之间的关系属于不同系统的同级机关之间的平行关系。
又如：全国各省、自治区、直辖市人民政府之间的关系、省政府下属各厅局机关之间的关系以及某市市劳动局与市财政局之间的关系都属于同一系统的平行关系。
（4）非同一组织系统、专业系统的机关之间，无论级别高低，均为不相隶属关系。如某财经大学与某县财政局之间、省财政厅与市教育局之间的关系属于不相隶属的关系。在具体的行文实际中，非隶属关系的行文和平级关系的行文相同，它们之间不能互相发出指令性公文，而只能发出告知或协商有关事项等的公文，尽管它们在行政级别方面有可能存在着高低级别的行政关系。
与第一种关系相对应，后三种关系统称为非隶属关系。
行文规则是各机关和单位从文件拟制到运转全过程所必须遵循的规则和制度。遵守这一原则，有利于公文传递方向正确、线路短捷有效，避免公文旅行，阻止部分公文进入不必要的流通过程，抑制无价值公文的产生。行文规则规定了各级机关的行文关系，即各级机关之间公文的授受关系，它是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围来确定的。
《条例》第十三条规定：“行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。”《条例》规定这一条，在我国的公文实际中，是为了讲究公文的实际效果，防止以往文山会海、公文旅行所造成的行政效率浪费的现象再度发生。强调公文针对性，就是贯彻问题导向原则，提倡可发可不发的公文不发，可长可短的公文要短。可操作性是指公文的内容不能假大空，要有利于贯彻执行，政策方针要能落地、接地气，绝对不能脱离实际情况。本条行文规则放于首位，目的是改变当前某些机关单位办文流于形式、爱说空话的弊病，而这正是当前公文改革的首要任务。
《条例》第十四条规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定。”根据上节分析，我们已知机关之间有四种关系。为此，机关行文应该注意两点：一是按机关隶属关系行文。上级机关对下级机关可以作指示、布置工作、提出要求；下级机关可以向直接的上级机关报告工作、提出请示，上级机关对请示事项应予研究答复。除了这一层关系外，在我们国家现行管理体制中，还形成了一种各业务部门上下垂直的条条关系，其中有些部门属本级政府和上级部门双重领导，大部分部门和上级业务部门之间虽然不属直接领导与被领导的关系，但在业务上的确存在指导与被指导的关系，也就形成了直接的上下行文关系。二是按机关的职责范围行文。这一点的要求是，行文的内容应是本机关职责范围内的事项，而不能超出，超出了即为越权。如果干涉了别的机关事务，不仅在实践中行不通，而且会造成政令混乱。当然，不相隶属机关之间也有公文往来，那只能是商洽工作、通知事项、征询意见等，而不存在请示、报告或布置任务的性质。
《条例》第十四条规定“一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关。”请示、报告、意见都是常见的上行文，“一般不得越级行文”，这是为了维护上级机关公文处理的正常程序而设的一条规则。试想事无大小，都可越级请示和报告，更高上级的公文处理必然为冗务所累。但“一般不得”应该如何理解比较合适呢？很显然，它是说遇重大特殊情况可越级请示、报告。如在公文实际中，遇有重大灾害情况，为了保障当地人民的生活和生产工作正常进行，是可越级请示请求帮助的。而对于非重大特殊情况，依这条规则，上级机关对越级主送的请示和报告，完全有理由不受理。
抄送规则《条例》中有两条规定：
其一是向上级机关行文，《条例》第十五条规定：“（一）原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。”“（六）受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。”
其二是向下级机关行文，《条例》第十六条规定：“（一）主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。”“（五）上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。”
所谓重要行文，是指一些本级机关虽有权处理，但因牵涉上级的工作联系或因存在法规、政策等的性质，而要求上级有所了解或把关定向一类的公文，例如一些重大建设项目的审批，某些政策或法规牵涉面较广的公务，在形成文件时，都应抄送上级领导机关，这样做的目的是方便上级机关了解情况，实施指导与监督，从而避免工作发生混乱或差错，特别是一些重大的差错。例如报载湖南省某县政府发文征收事业费用，导致严重的社会后果而原县长被撤职，就是这方面的例子。按这条规定，该县政府在实施该文时，是应该抄送其直接上级市人民政府的，在市政府的把关下，他们就有可能避免这种重大差错。
理解“（六）受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。”“（五）上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关”这两款规定，主要应从它在公务活动中的沟通、协调作用出发。按原文它有两方面的内容：①受双重领导机关的公文向两个上级机关分别主送和抄送，主送机关负责处理文件，抄送机关对公文的内容要有所了解。为什么要这样做呢？因为受双重领导机关的公文涉及两个上级机关的业务与指导关系，如果两个上级机关中有一个对该公文不了解，甚至不批准该公文，就势必会产生工作无法协调的结果。在这方面，请示可说最典型，如两个上级机关批复不同，请示必然无法承办。②上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。什么叫“必要时”呢？这可以理解为工作必要的协调性，例如一上级机关在某天要召集其受双重领导的一下级机关开会，发一通知，该通知就要抄送它的另一上级机关，否则，若碰巧另一上级机关计划在该天召集下属单位开会，那么，事情就不好办了。由上述例子可见，关于抄送规则的规定，都是必要的。
《条例》第十五条规定“（二）党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权”；《条例》第十六条规定“向下级机关行文，需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。”可见，在审批事项方面，如有必要，经本级政府同意，政府部门就可向下一级政府行文，此条也可称为授权规则。具体说，这个部门可向本级政府请示，经本级政府同意并授权后，向下级政府行文。在操作中，应将文稿拟好，由本部门领导签署，请本级政府分管领导审批。经政府领导审批后的文稿，在行文时，才能在公文文首或文中注明“经××政府同意”的字样。
这里特别需要说明的是各级政府办公厅（室）的行文都具有授权行文的性质（内部事务除外）。各级政府办公厅（室）以及各部门的办公室是政府和部门的综合办事机构，对外行文都是代表政府和部门的，与本级政府和本部门的公文具有同等效力，下级机关（部门）都应贯彻执行，可不在文首或文中标注“经××同意”的字样。
《条例》第十五条规定：“（一）原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。”“（三）下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。”“（四）请示应当一文一事。”
1.只主送一个机关
请示内容是要求答复的事项，主送机关有责任研究并作出答复。相关的机关或部门采用抄送形式，以便主办机关征求意见或会签。如果多头呈送，上级机关一般不予受理。如果办理，会造成机关之间相互等待或意见不统一，增加协调难度，影响工作效率。例如一个上级机关批准了，另一个上级机关却不批准，势必会造成请示事项难以落实的局面，同时，上级机关之间因对请示批复的意见不同，也有可能造成不必要的摩擦。
2.一文一事
机关或部门都有明确分工，各自只能办理职责范围内的事，如果一文数事，必然涉及多个主管部门，或关系到相当复杂的公务背景，如关系到法律法规性质的判断、总体规划的判断等，不利于上级机关单位的判断与批复，给公文交办带来困难，即使勉强交办出去，可能谁也不愿牵头办理，造成互相推诿、扯皮。
3.转报“请示”，应提出倾向性意见
对于下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请示，上级机关回复时需要参考本机关的意见。如果本机关没提出倾向性意见就原文转报上级机关，上级机关在不了解本机关的想法和意图的情况下，就难以做出具有较强针对性的回复意见。
4.不同时抄送下级机关
请示内容是未决事项，在上级机关还没有批准前，向下级机关抄送透露，会引起不必要的误会或矛盾，不利于工作的开展。因此，请示事项只能在上级机关答复或批准之后，通知下级机关。例如，某市财政局将其一份请示抄送给其下属的县财政局，这对相关下属单位说来，简直是不知所云，因为他们既无权批复该请示，也不知上级领导怎样批复该请示。
《条例》第十五条规定：“（五）除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。”
这项规定和我国当前行文社会实际是密不可分的。“请示”直接报送领导者个人，其危害性大体上有三点：一是未经文秘机构签收、登记，成了“账外公文”，公文的流向、处理情况不得而知，查无踪迹，成了“断线的风筝”。二是这类公文到了领导同志手里，领导同志也颇为难。批，没有部门的审批意见，只能以经验、凭感觉办事，往往失去决策的科学性；不批，也有可能影响报送单位的工作。三是现实中一些单位拿着直送领导的批示件当“尚方宝剑”，到有关部门要钱要物，借领导批示向对方施加压力，引起矛盾。所以，领导同志一般不受理这类直报的请示，而退给文秘机构统一签收、登记、分办，这便形成了公文“倒流”，它破坏了公文处理的正常程序，造成了不必要的紊乱。如果上级领导个别交办、答应的事项，由此而上报的“请示”，最好也应主送该领导所在的机关，并在公文中作出说明。收文机关在分办时，自然会把这份公文分送给这位领导同志批阅。所以《条例》作出上述规定，目的在于保障机关领导的集体精神。
《条例》第十五条规定：“……，不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。”此规定有历史办文的原因。公文历史上，曾沿用自延安时期以来的文种称呼用语，“报告”有时就是“请示”，“请示”有时也就是“报告”，两者很难划分出本质的区别。而随着办文形势的新发展，要求两种文种的分工有清楚的区别，报告一般用于上级机关了解下属各方面的情况，而请示则用于下级机关请求上级给予某方面的帮助。即“报告”和“请示”是两种不同的文种，适用范围有明显的界限，不能混用。《条例》规定这一条，就是以上述文种方面的功能区别为前提。“报告”是向上级机关汇报工作，反映情况，或向上级机关提出意见、建议，供上级机关决策参考，上级机关一般不作批复。而按正当程序上行的请示，上级机关原则上要作出批复。可见，由于存在上述文种分工而产生的文种职能不同，请示的事项不能写进报告中，如果违反这条规则，在报告中夹带请示事项，不但有可能拖延办文时间，而且有可能出现请示事项无法承办的情况。如果既想汇报工作，让上级掌握，又想请示解决问题，一般有两种办法解决：一是将“报告”和“请示”分开，形成两份公文分别上报；二是以请示公文为主，将报告的内容作为附件，附在请示后面作为背景材料，让上级了解请示的充分理由。
《条例》第十六条规定：“向下级机关行文，……（二）党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。”其他部门和单位与下级党委和政府没有隶属关系，不可直接行文。此项规定是为了防止其他部门和单位对下级党委、政府乱指挥和瞎指挥，避免政出多门而做出的专门规定，是为下级党委、政府正常开展工作，营造安静、宽松的干事创业环境。
向上级机关行文，《条例》第十五条规定“属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。”向下级机关行文，《条例》第十六条规定“（三）党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。”《条例》第十七条规定“党委、政府的部门依据职权可以相互行文。”按照职权范围行文，可以提高公文传递效率，便于落实文件要求，防止出现推诿、扯皮现象。
向下级机关行文，《条例》第十六条规定：“（四）涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。”理解这条规定，要从部门间的利益关系这一社会角度出发。现实中有些单位为了自身的利益，在不顾及其他单位利益或在未经和其他单位协商的情况下，就向下属机关行文，要下属机关这样做那样做，从而导致了单位之间矛盾的发生或加深。而这显然不利于构建和谐社会，因此，这条规定就很有必要的了。值得指出的是，《条例》虽只使用了“部门”一语，但随着改革开放的深入，地方人民政府在办文实际中也碰到了这一类问题，它表现在地方人民政府之间往往为地方自身的利益实施地方保护主义，而向各自的下属单位发文，或在大政府与小政府的关系上有不同的规定，因此，从后者出发，这条规则也应适用，上级政府应对下级政府对有关问题未经协商一致而擅自向下行文的现象加以制止。
关于这条规则，在《条例》第五章“公文拟制”和第六章“公文办理”中也有相关的表述，第十九条：“公文起草应当做到：……（六）公文涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，起草单位必须征求相关地区或者部门意见，力求达成一致。”第二十条：“公文文稿签发前，应当由发文机关办公厅（室）进行审核。审核的重点是：……（三）涉及有关地区或者部门职权范围内的事项是否经过充分协商并达成一致意见。”第二十四条：“收文办理主要程序是：（三）初审。对收到的公文应当进行初审。初审的重点是：是否应当由本机关办理，是否符合行文规则，文种、格式是否符合要求，涉及其他地区或者部门职权范围内的事项是否已经协商、会签。”上述要求从公文拟制到公文办理的过程中提出了涉及其他部门职权范围的协商一致原则，这从根本说来，是涉及辖事权的协调，它必须由上级机关出面调停或裁定，从而使公文从制作到办理过程都体现出公正与合法合理的精神，它和上文第十六条规定中上级机关对下级公文有权“责令其纠正或撤销”的精神总体上说是相通的。
《条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”
在实际的公文处理中，联合行文是必需的，这是因为在公务活动中，有不少的事项必须由两个或两个以上的单位协调才能解决。就此条规定的具体内容说，它可解释为以下六个方面：①同级政府可以联合行文。如省政府与省政府之间、市政府与市政府之间。②同级政府各部门之间可以联合行文。如省府所属的各厅局级之间可以联合行文。③上级政府部门可以和下一级人民政府联合行文。如国务院各部委可以与同一行政级别的各省府联合行文。关于这一点，必须注意上级政府部门和下一级人民政府处于同一行政级别这一前提，如级别不同，一般是不能联合行文的。④政府与同级党委、军事机关可以联合行文。意即同一级别的党、政、军机关可以联合行文。⑤上级政府部门与下一级党委、军事机关如处于同一行政级别可以联合行文。⑥政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位可以联合行文。所谓人民团体，指的是政协、工会等具有行政级别待遇的团体。以上的解释，看似对规定内容说明的简单重复，其实不然，这是因为，对原条文加以清楚地梳理是有必要的，同时，汉语的句子结构常可作不同的解读，上述“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文”一语，如果将其中的“同级政府”与“同级政府各部门”联合起来，再与后文“可以联合行文”一语一起串读，那就大错特错了。如果原文用逗号断成“同级政府可以联合行文，同级政府各部门可以联合行文，上级政府部门与下一级政府可以联合行文”，则原来的句子表达效果就会好得多，这是需要特别说明的。
联合行文应当明确主办部门，而且联合行文的机关、单位不仅要经过协商对有关事项取得一致意见，而且必须是平级的；平级是联合行文的必要条件。
《条例》不仅在“行文规则”部分第十七条规定：“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”这并不是说部门本身不得对外行文，而是说部门内设机构，如国务院部委下的各司、局，省厅所辖的某些副厅与处级机关，而并不包括部委和厅本身。而且在其他部分还规定“各级党政机关应当高度重视公文处理工作，加强组织领导，强化队伍建设，设立文秘部门或者由专人负责公文处理工作”（第六条）。“各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作，并对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查”（第七条）。“公文文稿签发前，应当由发文机关办公厅（室）进行审核。需要发文机关审议的重要公文文稿，审议前由发文机关办公厅（室）进行初核”（第二十条）。“公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。签发人签发公文，应当签署意见、姓名和完整日期；圈阅或者签名的，视为同意。联合发文由所有联署机关的负责人会签”（第二十二条）。“党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理”（第二十九条）。“新设立的机关应当向本级党委、政府的办公厅（室）提出发文立户申请”（第三十七条）。
根据上述要求，机关的公文处理工作都应由办公室（文秘机构或配备专人）处理公文。公文的正常流程应该是：“收”由文秘机构统一签收、拆封、清点分类、登记、拟办、分办、催办；“发”由文秘机构统一核稿，分送领导签批，然后再回到文秘机构登记编号、缮印、校对、用印、分发、分发前，要经过复核或第一读者认真阅读无误后，才可照单分发。这样，无论是公文收进或发出，都经过专司公文处理工作的一个口子把关，才能保证公文在机关有秩序地运转，按规范的程序办理，提高机关办事效率，保证公文质量。
《条例》第三十一条规定：“经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。”这条规定虽在《条例》第七章“公文管理”中，但其实质和行文规则相关，故备列于此，以供参考。信息公开和政务公开是依法治国的要求。随着媒体和传播手段的增多，为了扩大公文传播范围，提高公文传播效率，通过互联网、电视、报纸、文告、政报等媒体手段发布公文的情况日益增多。但无论以哪种渠道发布，都属法律授权行为，没有发文机关的授权，任何媒体均不得发布公文文件。公开发布的公文，应视为正式公文依照执行，不必再等“红头文件”。发文机关可印制少量文本，供存档备查。