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清末以后，中国社会进入一种在中央集权的国家机器直接统治范围之外，国家与社会互动或联合的半正式运作状态。这种半正式运作状态既不同于正式的官僚体制，也不同于非正式的民间组织。具体而言，这种半正式运作状态主要体现于清代处于国家与村庄关键联结点上的准官员身上，包括乡保长、村长等。
他们在一定程度上能够协助县府衙门管理基层的一些事务，解决当地的一部分纠纷，从而继续维持自秦以来“王权止于县政”的原则。但是，这种半正式运作状态在民国时期走向了全面的“经纪化”。特别是非官方的组织和个人成为“营利型经纪人”时，其对乡村进行治理的权威急剧下降，导致国家权威在乡村的缺失和农村社会精英的退化，从而导致国家政权建设“内卷化”
。由于国家正式机制在处理纠纷方面的能力较弱，南京国民政府试图通过多种途径建立官僚化的纠纷解决体制，以实现国家权力向基层社会的下沉，但是未能实现。同时，其他权力在纠纷解决中仍然起着一定作用。这些权力与国民政府所欲建立的现代官僚化的纠纷解决模式相悖，从而削弱了其权威。
（一）官僚化与权力下沉
按照马克斯·韦伯的“理想型”理论，孙中山领导辛亥革命推翻清王朝以后，中国社会进入从传统型社会向现代型社会过渡这样一个阶段。现代型社会最根本的一个特点就是建立起现代官僚体制。所谓官僚制，按韦伯的理解，是指“一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政（管理）体制”
。因此，现代官僚体制包括两个方面的内容：第一，规则治理；第二，文官治理。
在现代型社会中，对已制定的规则的合法性以及规则所规定的一系列权利予以信任是政府权威的重要来源。在这一背景下，人们对权威的服从系由非人格因素秩序的法律性质的建立而得来的。自民国以来，中国在法律制度方面进行了大规模的法律形式主义运动。1929—1930年，南京国民政府依照《德国民法典》制定了《中华民国民法典》，该法典以各种抽象的权利原则为起始，围绕人身、财产、债、结婚与离婚、继承等方面的权利展开。按照该法典的原旨，法院应当按照西方形式主义模式，以保护权利为目的裁断是非。
除此之外，国民政府还制定了《宪法》《刑法》《商法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》等法典，从而形成了具有大陆法系成文法传统的“六法全书”体系。尽管在制定这些法典时，国民政府进行了大量的民事习惯调查，但是这些民间惯法规则并没有充分而合理地反映在立法中，全盘西化才是一种主导的意识形态。
对此，郭贞娣以婚姻法为例进行了阐释：“立法者制定的照顾妻子、给予其经济资助的新法定救济方式，是国家对超越父权的夫妻观念给予总体支持中的一部分；国家试图通过这些总体性的支持，在家庭中降低父权和推进政府的权威。”
在文官治理方面，孙中山结合当时“民智未开”之实际情况，提出建立民国需要经过“军政”“训政”“宪政”三个阶段实现。他把官僚制看作维持国家统治最重要的工具。为了选拔合格的官吏，他引进了西方的公务员考试制度，并反复强调：“以后国家用人行政，凡是我们的公仆都要经过考试，不能随便乱用的。”
在孙中山的倡导下，南京临时政府法制局拟定了《文官考试委员会官职令》《文官考试令》《外交官及领事官考试委员会官职令》《外交官及领事官考试令》等。
与此同时，孙中山积极加强中央行政机关和司法机关的组织建设。中华民国建立不久，民国政府就开始在全国范围内建立近代审判机构。1912年，全国共有各级审判厅303所，其中地方审判厅124所。北洋政府成立初期，就初步形成了四级三审制的司法制。但是，从1914年起，北洋政府开始裁撤新式法院。1917年，北洋政府公布《暂行各县地方分庭组织法》，进一步推行地方审判机构建设。该法规定，凡已经设立地方审判厅的地方得于附近各县设立地方分庭，受理初级或地方厅第一审管辖之民刑案件。到1926年，全国已经建立高等审判厅23所、高等审判分厅26所、地方审判庭66所、地方审判分庭22所。1917年，北洋政府公布《县司法公署组织章程》。该章程规定，在条件不够、难以成立地方审判分庭的地方组成县司法公署。但是，到1926年，在全国2000多个县中，仅建立县司法公署46所，附设于县知事衙门内。另外，北洋政府设立审判处9所、司法筹备处1所。县司法公署设审判官1至2名，管理初审民刑案件，其他司法事务由县知事负责。
为重新推动现代法院系统的建立，国民政府掌权后，呼吁全国所有县份6年内建立地方法院。每个法院配备相同的职员：主法官（院长/庭长）及三位同僚（推事）、主检查官（首席检查官）及其副手（检查官）、六名书记员、一名检疫吏（验尸官）以及15名警察。
1927年，国民政府将司法官纳入文官序列进行管理，并使其享有与公务员同等待遇。
在民国县政府官员的等级中，地方法官的地位仅次于县长，高于财务、建设、教育等局局长。
1935年实施的《中华民国法院组织法》正式规定推事及检察官的任职资格是：（1）经司法官考试及格，并实习期满者；（2）曾在公立或经立案之大学、独立学院、专门学校教授主要法律科目二年以上，经审查合格者；（3）曾任推事或检察官一年以上，经审查合格者；（4）执行律师职务三年以上，经审查合格者；（5）曾在教育部认可之国内外大学、独立学院、专门学校毕业，而有法学上之专门著作，经审查合格并实习期满者。
通过上述两个方面的努力，国民政府在其统治范围内初步建立了官僚化的正式纠纷解决机制。在纠纷解决过程中，法院一般不会重视调解，而基本采用德国纠问式的庭审制度。即使采用调解，基本上也是走过场。调解中的听证相当简略，法官仅询问简单的事实问题，然后看双方是否愿意和解或妥协。
（二）非正式权力与权力下沉
尽管以法典化运动和司法职业化运动为主要内容的正式纠纷解决机制对于政府权力下沉起到了重要作用，有助于现代化理念向基层社会渗透，但是由于中华传统中儒家“厌诉”理念根深蒂固，乡绅势力与宗族权力在基层社会的纠纷解决中仍然发挥着重要作用。无论是在纠纷解决方式上，还是在解决纠纷的依据上，这些权力都与官僚化的正式纠纷解决机制存在差别。在有些场合，它们甚至公然违背国家正式法律，在事实上阻止了政府权力向基层社会下沉。更为严重的是，民国时期，在地方建立了一个更多层级的官僚体制，但是在政权建设方面所作的这一努力并不必然能消除清代以来普遍存在的形形色色的权力滥用和非正式网络。
这一点可以从下面的案例中看出来。
1939年3月29日，一位来自四川内江县某一不知名村庄、名叫朱烈文的村民涉嫌匪盗，被人交由第二区区长唐继文扣押。几天后，唐继文将朱烈文处以死刑。不久后，朱妻向内江县地方法院提起针对唐继文的诉讼。6月12日，内江县的一些绅士向省政府递交了请愿书，请求表彰唐继文卓著的工作业绩。然而，12月25日，该地的另一批绅士指控唐继文无恶不作。在控告中，朱妻与地方绅士们强调唐继文将一些本地人从警察的位置上驱逐下去而以外地人代之。1940年2月，本案终审机构认为，唐继文曾经在没有事先获得允许的情况下，提前离开了办公场所，因而他不能继续在该地区任职。
就该案而言，下面几个方面是值得关注的：第一，地方绅士对唐继文的态度。尽管有些地方绅士为唐继文请愿，但是也有部分地方绅士对其提出指控。从这一点可以发现，地方绅士之间在利益上存在分歧，并且他们对于政府官员的态度也不同。第二，控告的理由。朱妻与一部分地方绅士在控告中强调唐继文将一些本地人从警察的位置上驱逐下去。在他们看来，唐继文将外地人安插在区公署的行为增强了正式权力对地方利益进行掠夺的可能性。第三，终审机构的判决。尽管终审机构没有完全站在一部分地方绅士一边，即并没有涉及他们指控的罪名，但是仍作出了一定的让步，即以其他理由（提前离开了办公场所）对唐继文给予行政处分。
综上，可以得出这样的结论：南京国民政府试图通过官僚化达致权力下沉目的之努力对基层社会的纠纷解决起到了重要作用。但是，这种努力受到了基层社会既有非正式权力网络的制约。甚至可以这样说，在整个民国时期，地方政府一直为土豪劣绅所困扰，后者尽管发挥着政府代理人或准代理人的作用，但是从不处于政府的有效监控之下。
这也是中国共产党从国民政府失败的教训中得到的重要启示之一。