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在国家能力理论框架下，一个国家能力强大的国家必定是法律和政令在国家科层体系内部、上下级机构之间得到迅速和有效传递的国家。
就中国而言，欲提升国家能力，加强国家建构，就必须既能克服“条条分割”引起的法律和政策传递失真，又能克服多部门之间因“块块分割”而引起的合作困境。这也是中国不采取立法权、行政权和司法权三权分立体制的一个重要原因。在中国政府看来，立法、行政和司法三个机关之间进行权力分立和制约容易产生矛盾和摩擦，出现各部门之间的合作困境问题。因此，从国家机构之间的协调和沟通角度看待中国司法对于提升中国司法能力具有重要意义。
（一）“条条”关系中的司法失真
长期以来，有效执行法律、实施管理是行政领域制度设计所追求的一个重要目标。为了实现这一目标，国家特别强调权限的关联性乃至功能的一体化。
学者们将这种权力纵向格局称为“条条”关系。它指的是不同层级之间纵向贯通的、工作性质一致的职能部门和机构形成的一种体系。在该体系中，中央机构的目标往往具有指导性和整体性，而地方机构则根据自身偏好和行为能力的强弱显现出更为明确和具体的、具有本地化特色的地方目标。
作为国家权力重要组成部分的上下级法院也被纳入“条条”关系的管理模式中。国家往往将法院系统按照“条条”关系进行设置和管理，即上级和下级法院机构之间遵循严格的科层制逻辑。一方面，法院系统内部会设立上下级相对应的法律机构进行对口管理，并坚持“下级服从上级”的组织原则。另一方面，上级法院不仅在审判业务上，而且在下级法院院长选任上，表现出极强的司法能动。
这种“条条”关系对法院的司法活动产生了重要影响，导致“法院内部的权力向庭长、院长等领导者集中，下级法院的权力向上级法院集中，地方法院的权力向最高法院集中，从而形成一种上命下从的金字塔型权力结构体系”
。这种压力型体制极有可能把法律外的因素通过科层制体制引进到司法活动中，甚至在一定程度上偏离法律轨道。下级法院或法官为了降低司法风险和规避司法责任，往往会采取一系列积极的应对策略，从而使司法活动失真。在司法活动中，司法失真的表现主要有尽量调解、主动请示、替换政策等。
在“条条”管理关系中，上级法院可以依据职权，就下级法院对某一案件的判决结果行使维持、变更或撤销的监督权。这种监督权往往会和上级法院对下级法院的行政管理权结合起来。例如，维持率、变更率、撤销率都是上级法院决定下级法院人事任免、财务拨付的重要依据。上级法院对下级法院的这种压力又会直接转移到承办法官身上。许多地方的法院都有承办法官所经办的案件被上诉的将罚多少钱、上诉改判的又罚多少钱的规定。下级法院和承办法官面对这种来自科层制管理的压力，往往会采取尽量调解结案的行动策略。一方面，这种尽量调解结案的行动策略能够避免“有些事实根本查不清，越查越容易激化矛盾”，防止“条条”关系中纵向监督权与行政管理权混合带来的麻烦。另一方面，也许是更为重要的，作为一种合意型的纠纷解决方式，当事人及法官都可以更为灵活地在“合意—决定”以及“状况—规范”之间滑动，将诉讼过程变成一种争夺权力的场域，让一些非法律因素进入法律的视野。
其实，这些非法律因素有很多来自异化的“条条”关系或“块块”关系。在职业没有充分保障的情况下，下级法院和法官尽量利用调解结案的方式，既能够保证其在异化的“条条”关系或“块块”关系中的生存空间，又能够规避错案追究制度。
主动请示也是下级法院和法官应对压力型司法体制的一项重要策略。在“条条”关系中，上级法院对下级法院的监督关系实质上演变为指导关系。当遇到疑难案件的时候，下级法院（或法官）会主动运用这种“条条”关系，就案件向上级法院（或法院领导）请示或汇报。
一方面，下级法院通过案件汇报和请示，能够事先了解上级法院的倾向性意见，避免案件上诉时上级法院对下级法院判决的改判。另一方面，下级法院通过案件汇报和请示，既向上级法院传达了一种谦虚和谨慎的态度，即已经意识到自己在知识上的不足和对案件高度认真负责的态度，又强化了上级法院的权威性，即上级法院具有知识上的优势，比下级法院对疑难问题的认识更为到位和准确。这种看似进一步维护“条条”管理关系的做法实质上是下级法院和法官转嫁司法风险一种策略，其后果是在一定程度上瓦解了审级制度确立的不同层级的法院功能分化以及事实审、法律审、法律统一适用的区隔的基本意图，从而在事实上容易导致司法失真。
替换政策，是指在司法活动中，表面上参照执行上级法院特别是最高人民法院的公共政策，而事实上背离公共政策的精神，执行另一套标准。法律的统一性是国家建构的重要内容，规范和统一法律适用标准也是最高人民法院的一项重要功能。为了较好地履行这项功能，最高人民法院会主动利用这种“条条”关系中的科层制因素对司法业务活动产生影响，即通过行政化的手段制定公共政策，并利用位居法院体系“金字塔”顶端的优势将其推行下去。然而，“高层政策制定者追求的是整体利益，但地方政策执行者代表的是区域局部乃至个人的利益，因而政策制定者与执行者可能在政策上存在利益的差别”
。这种层级上利益的不一致往往也会影响最高人民法院公共政策的推行。例如，最高人民法院1991年下发了《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》。根据该意见，出借人明知借款人是为了进行非法活动而借款的，其借贷关系不予保护。但是，不少地方法院受“块块”关系影响和地方政府发展经济的需要，将审理借贷案件的目标定位为促进资金流动，推动经济发展，并将“非法活动”换成了“违法犯罪活动”。这在一定程度上背离了最高人民法院的意见精神。
下级法院不敢公然违反，便在用语上冠以“根据有关法律法规和《最高人民法院关于×××》的规定，结合我省实际”的字样。这种“偷梁换柱”既能够规避公然违反上级意愿可能招致的科层责任，又能够回应来自“块块”（即同级党委和地方政府部门）的需求，从而为自身的生存赢得空间。
（二）“块块”关系中的司法合作困境
按照贺东航、孔繁斌的说法，中国的重大公共政策往往拥有一个以上的目标，即目标群，这些目标分别指向不同的职能部门，需要它们之间的协同和配合，从而形成多元参与者的复杂网络关系。这种政策的多属性反映了中国政策执行网络的“块块”特征，并形成了各个部门之间的“块块”关系。
受政法传统的影响，法院往往被纳入同级党委和政府的这种“块块”关系中，也需要完成一定的目标任务。在“块块”关系中，中国试图通过“以党领政”“党政合作”机制形成的党的“高位推动”，缓解因“块块分割”形成的合作困境。
图1-1 司法中的“块块”关系
在实践中，法院的主要职能在于定分止争，解决矛盾和纠纷；其优势在于适用法律作出判决，而不在于配合“块块”关系中的其他部门执行政策。法院也难以实现同其他部门的整合。这种目标的外在强制性与手段的内在有限性之间的矛盾影响着法院的策略选择。具体来讲，法院主要采取以下几种策略：
第一，简单地“复写”党委的政策。“党管干部”是党长期坚持的一项重要原则，是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障，更是党具有“高位推动”能力的原因。《中华人民共和国法官法》为法官确立了一个业务系列。在中国，法官往往还具有一个行政职务系列，这个系列的级别和职数是由同级党委的组织部确定的。倘若法院不积极履行同级党委的政策，并与同级党委保持良好关系，就会在行政职务系列认定方面“吃亏”。然而，在实践中，党委的政策往往具有一定的抽象性和原则性，若转换不好，就容易犯错误。为了防止出现政治不正确，法院往往会简单地“复写”党委的政策，即将党委的政策一一映射式地在法院系统内部进行传达，实质上却没有将党委的政策转化为一种司法技术。这只是一种表面上的“认真”。
第二，提高立案审查标准，尽量不立案。在“块块”关系中，政府部门本应和法院建立起一种信任和合作关系。但是，在实践中，特别是在贯彻建设社会主义和谐社会、维护社会稳定的政策过程中，政府与法院之间往往会因“块块分割”而进行零和博弈。在某些情况下，政府机关和信访部门甚至会将矛盾引向法院。于是，社会矛盾的焦点就会转移到法院。面对这种转移矛盾的行为，法院往往会采取提高立案审查标准，尽量不立案的应对策略。
第三，尽量不触及行政权的核心层。在党的“高位推动”下，司法权作为一种裁判权和保守的力量，本应对行政权进行一定程度的校正，以实现司法权与行政权之间有效的整合。例如，参与社会管理创新是一项重要的公共政策。这项政策在党的“高位推动”下指向不同的职能部门。为了配合政府部门进行社会管理创新，法院加大了司法建议的力度。法院对于不属于法院管辖的违法乱纪问题，可转有关部门处理，但应同时提出司法建议，必要时还要将司法建议书抄送其上级主管机关和有关部门。
然而，“揭别人伤疤往往是很疼的”，甚至会招致对方的反击。同时，“强行政、弱司法”的体制格局也使法院左右为难：倘若不提出司法建议和参与社会管理创新，法院就会在贯彻执行党和国家政策方面显得“慢半拍”，与“全国上下一盘棋，拧成一股绳”的意识形态不符；倘若直接与处于强势地位的行政权“硬碰硬”，又会使自己“碰得头破血流”。在法院看来，“那些拥有强大政治能量的政府部门能够抵御来自法院的压力，而较弱的部门则不得不屈从。于是似乎只要行政机关越弱势，依法行政就越可能得到推进”
。因此，法院往往会选择处于行政权末梢的或不那么重要的机关或部门作为司法建议对象。
