引言

1999年10月，最高人民法院印发第一个《人民法院五年改革纲要》，提出了改变审判工作的行政管理模式的基本目标。2015年2月，最高人民法院发布《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，将建立中国特色的审判权力运行体系作为司法改革的一项主要任务。2019年2月，最高人民法院发布《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，进一步强调健全适应国家发展战略需要的人民法院组织体系的重要性。因此，优化司法职权配置是这轮司法改革的一项重要目标，而厘清法院功能是优化司法职权配置的前提。最高人民法院作为中国“一府两院”政治权力架构中的重要组成部分，在整个司法体系中具有重要地位。因此，准确定位法院功能，深入研究法院功能的发挥程度，对于实现司法改革的目标具有重要意义。

从国际学术界来看，法律实用主义的兴起直接推动了对法院功能的研究。早在20世纪二三十年代，美国大法官卡多佐就认为，法院的功能并不是机械地适用法律，而是根据具体情势确定符合时代要求的政策规则。美国学者马丁·夏皮罗认为，无论司法独立的具体内容是什么，它绝对不会意指真正的政治独立，法院应当具有一定的政治功能。具体来讲，国外有以下几种研究法院功能的进路：（1）历史的进路。这种进路主要是站在历史的角度，通过对法院外部政治环境的制约与社会条件的变迁的分析，总结不同时期法院的政治功能。（2）政治学的进路。这种进路通过对法院法官的组成与政治格局的关系的分析，证明法官能否与行政机关和国家元首形成统一“战线”。（3）宪法解释的进路。这种进路从解释宪法的角度对法院如何发挥公共政策的制定功能这一问题进行分析。这些有关法院功能的研究的总体特点是：从司法审查和法官造法角度出发，在普遍承认司法专业性的基础上认为，法院的政治功能既有积极的一面，也有消极的一面。积极的一面主要体现为，实现权力制约和权利保障，防范立法和行政权力对宪法价值的蔑视和践踏。消极的一面主要体现为，法院的政治倾向和政治影响力可能对司法权的独立性和公正性产生干扰和破坏。

从国外研究来看，对中国法院功能的讨论文献并不全面和深入，主要是从法院与政党的关系、社会转型、压力型体制等角度研究法院的政治功能。例如，有学者认为，法院的司法活动不可能以当事人的个人权利为本位的主要原因在于，它必须贯彻中国共产党的意志。有的学者还将中国法院功能复杂的原因归结于中国在四十多年前开启的社会转型。例如，有学者认为，压力型体制要求法院依赖于当权政府，并主动承担一些审判功能以外的非司法性功能。这些研究忽视了中国社会系统和司法系统的复杂性，缺乏对法院的政治话语进化功能、公共政策执行功能、裁判规则形成功能等的详细分析。

从国内研究来看，近些年来，学者们对法院的功能展开了一定的研究，并涌现了一些具有真知灼见的论文和专著。总结起来，这些研究可以划分为以下几种进路：（1）从宏观层面分析法院的功能类型。例如，有学者主张，法院具有政治功能、法制统一功能和“一种符号化”功能这样三种功能。有学者将法院的功能概括为“宏观指导”和“个案监督”两种类型，并认为中国法院应当实现从兼顾型向宏观指导型的转变。有学者把法院的功能分为政治性功能和司法性功能，前者主要包括权力制约功能和公共政策形成功能，后者主要包括纠纷解决功能和法制统一功能。还有学者认为，法院除了具有纯司法功能外，还具有监护国家体制、维护宪政制度、制约国家权力、形成公共政策和执行对外政策五大功能。（2）运用成本—收益方法，对法院的政策与社会经济发展之间的关系进行分析，从而揭示法院在发挥其功能过程中存在的问题与不足。例如，侯猛博士所著的《中国最高人民法院研究——以司法的影响力切入》就通过一系列个案，认为最高人民法院已经日益增强其规制经济的功能，但它形成的政策所可能导致的后果越来越难以预期。因此，最高人民法院建立一个自我约束的运作机制非常有必要。（3）运用话语分析的方法，对法院实际承担的政治功能进行分析。例如，有学者通过对历年《最高人民法院工作报告》进行话语分析，指出为国家的中心工作服务、实现全国法官的组织化、促进国家与社会的组织化是最高人民法院承担政治功能的主要方式。还有学者通过这种进路认为，最高人民法院的功能进化与中国政治发现呈现一种单向进化的关系。（4）比较法的研究进路。这种研究进路主要是对中国与其他国家最高法院的功能进行比较，揭示中国与其他国家法院之间存在的诸多差异，并对其成因进行分析，进而对中国法院在法治社会的功能上提出建议。这些研究尽管是富有价值且充满启发性的，但主要存在以下问题：一是主要局限于法院的政治功能和裁判规则形成功能，而对法院的经济规制功能、司法文化塑造功能等缺乏研究。二是主要停留在应然层面，重点论证了法院履行一定政治功能的正当性，而对法院如何履行这些功能、上级法院如何确保下级法院履行这些功能以及社会现实条件对法院履行这些功能造成了何种障碍等实然问题缺乏研究。三是主要以英美法系发达国家特别是美国的法院作为参照或理想蓝本，分析中国法院的功能，忽视了中国社会系统和司法系统的复杂性。

因此，本研究试图将法院放在国家建构这一整体背景下，运用实证研究方法，对法院国家权力的下沉功能、政治话语的进化功能、社会管理创新的参与功能、公共政策的执行功能、裁判规则的形成功能以及司法文化的塑造功能进行系统研究。本研究具有以下几个学术价值和应用价值：

第一，本研究拓展了法院功能的范围。既有研究认为法院主要具有政治功能、公共政策执行功能和裁判规则形成功能。本研究认为，法院除了这三项功能外，还具有政治话语的进化功能、社会管理创新的参与功能和司法文化的塑造功能等。就裁判规则形成功能而言，既往研究主要是从司法解释角度进行分析，本研究则强调案例指导的重要性。

第二，本研究有助于展现法院与其他国家机关之间的复杂关系。从国家治理现代化这一整体背景出发研究法院功能，既能描述法院在国家治理现代化过程中的动态发展过程，又能展现法院与其他国家机关之间的双向协调与互动这种复杂关系。这有助于纠正既有研究存在的错误倾向，即认为法院与其他国家机关之间是一种单向度关系，强调法院被动地履行某项功能，忽视了法院对整个国家治理现代化所具有的推动功能。

第三，本研究有助于推动司法制度研究方法的更新。长期以来，中国学者对司法制度的研究要么采取“应当怎样做”的价值分析方法，要么采取简单的数据统计的实证分析方法，这直接影响到司法制度研究的学术品位。本研究将采取话语分析方法、文献阅读方法和实证调查方法等，客观描述法院正在承担的功能类型、法院如何履行这些功能等问题。因此，本研究有助于对传统司法学研究过分强调应然层面而忽视实然层面的研究方式进行一种突破。

第四，本研究有助于当下中国司法改革寻找正确的方向。回顾这些年的司法改革，我们发现司法改革在一定程度上显现出左右摇摆、迂回反复的问题。在制度设计过程中，司法改革对法院功能认识混乱是造成此问题的重要原因之一。因此，准确定位法院功能对于司法改革具有至关重要的作用。同时，在具体研究的基础上，本研究提出了一些具有操作性的方案，这些可以直接为司法改革所采用。