第一节
我国城市社会养老服务本土化理论与政策

（一）社会养老服务与老年长期照护服务

本书的研究对象为“我国城市社会养老服务体系”，农村社会养老服务不在本书的研究范围之内，如无特别说明，本书中提及的“养老服务”“社会养老服务”“社会养老服务体系”均指城市范围内。

本书主要基于老年人的生活照料需要、康复护理需要、亲情慰藉需要以及社会参与需要来探讨社会养老服务以及社会养老服务体系优化的问题。从社会服务的范畴来看，社会养老服务属于广义的社会服务，即政府与社会以服务提供或资金供给的方式增进包括社会弱势群体在内的全体社会成员的社会福利水平。广义社会服务除了包括救助性质的社会服务之外，涵盖养老服务、医疗服务、教育服务、住房服务、文体服务以及就业服务等多个方面。在此范围内的社会养老服务与依靠子女、配偶以及亲属等提供服务资源的传统家庭养老服务有所不同，但是必须明确的是，社会养老服务并不排斥家庭养老的重要作用。本书所界定的社会养老服务，就具体内容而言，涉及以社会化途径提供的生活照顾服务、康复护理服务、精神慰藉服务、休闲娱乐服务、心理咨询服务以及社会参与服务等诸多方面；就服务性质而言，涵盖保障性、兜底性、救助性的基本社会养老服务、非营利性社会养老服务以及营利性社会养老服务等多种类型；就提供方式而言，社会养老服务又可以被分为社区居家养老服务、机构养老服务。进一步说，要满足规模庞大并且不断增长的老年人多样化、多层次的社会养老服务需求，应当坚持“分类协同”的发展思路，对不同支付能力、不同需求层次的老年群体给予不同类型的社会养老服务，即以救助性、兜底性、公益性的免费或极低费社会养老服务来满足孤老以及优抚、低收入、高龄独居、失能等困难老年群体基本服务需求；以社会化、非营利性服务、“准市场化”社会养老服务方式来适应中低收入老年群体普通服务需求；以社会化、营利性、市场化社会养老服务方式来迎合中高收入老年群体高品质服务需求。

本书认为，老年人长期照护服务（long-termcare，LTC）是社会养老服务的重要内容或者说重要实践形式。在国际共识层面，“社会养老服务”等同于“非治疗性的护理与康复服务”，其目标并不是老年群体的疾病“治愈”，而是为了“延缓”老年群体罹患的慢性疾病病程并尽可能“保持”或“促进”老年群体身心健康、“提高”老年群体的正常生活能力。“社会养老服务”在大部分情况下与“老年人长期照护服务”以及“老年人非治疗性的护理与康复服务”在同等意义上使用。 很多西方发达国家已经将“老年人长期照护服务”纳入“社会养老服务”或“个人社会服务”范畴。我们发现，国外学者更倾向于使用“老年人长期照护服务”来取代“社会养老服务”或“养老服务”（ageingservice）。事实上这表达了两层含义：一方面，就服务内容而言，“老年人长期照护服务”不仅仅指医疗机构提供的专业化治疗与康复护理服务（nursingservice），更是指由社会老年服务机构提供的以“助餐、助行、助浴、助洁、助急”等项目为核心的老年人生活照料服务。与之相配合的是以“助医”、辅助康复为主的老年人健康护理服务，此外还有陪同聊天、精神慰藉、心理疏导、文体娱乐等老年人社会参与、个人发展性质的服务。另一方面，就服务类型而言，老年长期照护服务是独立于治疗性护理服务、自成体系的独立社会服务类专业。本书认为，老年长期照护服务是通过将老年人基本生活照料服务、非治疗性护理服务与康复服务以及社会发展性服务从医疗服务中分离出来，单独形成社会服务体系的重要组成部分，从而降低人口老龄化可能导致医疗费用持续上涨的风险，避免重走发达国家“社会化住院”导致医疗服务资源浪费的错路。遗憾的是，我国的社会政策体系迄今并未引进国际社会已经形成共识的“老年长期照护服务”概念，在政策文本中仍然沿用“养老服务”“社会养老服务”概念。2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，在以往涉老社会政策的基础上，明确提出“到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的社会养老服务体系”。2017年年初出台的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将我国社会养老服务体系定位为“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”。有鉴于此，本书中出现的“社会养老服务”“老年社会服务”“老年照护服务”等均可以在同一层面替换使用。本书从社会养老服务也即老年人长期照护服务出发，以老年人服务需求为根本着眼点，以老年人服务效用最大化为目标，强调整合已有的照护资源，从社会化制度安排的视角界定社会养老服务也即老年人长期照护服务。

（二）社会养老服务体系

国务院办公厅于2011年颁布的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》对我国社会养老服务体系的内涵与功能定位作了清晰的表述。与我国目前所处的社会主义现代化国家发展阶段和当今经济社会发展水平相适应，以社会经济发展所积累的社会财富为物质支撑；以“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”为目标，在满足老年群体基本生活需求的基础上切实提升老年群体的生存与生活质量；以政府、企业、社会等多元力量为主体，在“政府主导、多方参与”原则指导下，厘清多元主体之间的权责关系，明确政府在制度设计、规划制定、资金筹集、服务监管等方面的职责，明晰市场在服务资源配置中的基础性作用，合理运用“公建民营”“公助民办”“政府购买”“贴息补助”等“准市场化”政策工具，从而充分发挥市场与社会在社会养老服务提供中的潜能；以社会全体老年人为对象，特别关注并优先满足民政对象、低收入失能独居高龄等困难老年群体的养老服务需求；以向老年人提供基本生活照护服务、医疗服务、康复护理服务、文化体育休闲娱乐服务、精神慰藉服务、老年教育服务、社会参与服务以及社会发展服务为内容；以实体服务设施、服务组织、服务人才队伍和服务技术要素以及配套服务标准规范、相关运行机制和监管制度等为支持网络；以社区服务支持下的居家养老、机构养老为两大支柱，建设以“居家是基础”（重视并强化家庭养老核心地位）、“社区是依托”（作为共建共享与精准聚焦的资源整合平台）、“机构是补充”（民办与民营为主，社区化、小型化、连锁化、养护相结合的老年照护服务提供场所）功能齐全、结构合理、机构居家与社区更趋于一体化的整合照护服务体系。

我国城市社会养老服务体系如图2—1所示。