第三节
发展型服务体系愿景与趋势

（一）共识、理论与实践

近年来，我国政府大力发展社会养老服务事业，主要表现为从中央政府到地方各级政府均通过直接投资即出资改建、扩建或新建养老服务机构和社区日间照料中心等老年服务设施以及间接投资即发放各类财政补贴的形式积极落实社会养老服务政策。社会养老服务的财政投资数额增长迅速，据相关统计与测算，“十二五”期间各级政府和有关部门在社会养老服务事业上的总投资已经突破千亿。尽管有如此巨大的投资，社会养老服务事业的产出效果却不尽如人意。社会养老服务体系的突出弊端主要表现为：社会养老服务供给总量不足与供给结构失衡并存、社会养老服务管理体制机制不完善、社会养老服务政策体系缺乏顶层设计以及统一规划、养老服务人力资源结构性短缺、政府责任边界不清晰与社会多元合作低效。有鉴于此，应在全新发展理念指引下对我国社会养老服务政策体系进行重构，构建发展型社会政策视域下的社会养老服务体系，将积极有效地提供社会养老服务以应对人口老龄化与实现经济社会可持续发展融为一体，形成“老年群体如何实现晚年发展、如何实现成功老龄化”以及“社会如何实现包括老年人平等参与、共享成果的包容性发展”的全新目标价值体系。

具体而言，本书的研究思路是：介绍城市社会养老服务及发展型社会政策理论、积极老龄化理论、成功老龄化理论以及长期照护政策的国际共识（即理论概述与架构）；分析发展型社会政策视域下的我国城市社会养老服务体系，同时从发展型社会政策视角来研究社会养老服务问题的原因（即价值与意义）；介绍我国城市社会养老服务体系建设与发展现状（即实证研究）；比较城市社会养老服务体系的国际发展趋势及分析框架（即比较研究）；最后为我国城市社会养老服务体系优化提供策略（即路径优化）。

本研究严格遵循“理论概述→价值分析→实证研究→经验借鉴→政策建议”的规范研究路径，主要包括以下内容：

第一章通过分析我国人口老龄化程度不断深化的现实背景与社会发展理念不断转变的宏观背景，引出社会养老服务需求的迫切性以及将社会养老服务置于新型发展理念之下进行整体性战略部署的必要性，并以此作为本书的选题背景。在此基础上，通过对国内外学者关于社会养老服务政策选择与实践方面的研究成果进行分类、归纳、概括与评析，发现现有研究之不足，为后面的深入研究奠定基础。

第二章对社会养老服务及其体系、老年长期照护服务、发展型社会政策视域下城市社会养老服务、“健康老龄化”“积极老龄化”与“成功老龄化”等核心概念及其相关逻辑关系进行界定与梳理，以此奠定本书的研究基点。

第三章重点分析以“孝文化”为中心的传统养老服务、计划经济时代“剩余型”社会养老服务以及改革开放时期“政府主导、社会资本开始介入”的社会养老服务三种不同发展时期社会养老服务模式所呈现出的不同特点，进而分析我国社会养老服务体系的发展历程及发展规律，总结我国城市社会养老服务体系发展演进过程中的经验教训。传统中国社会的特点是以农业生产为中心，主要以血缘、亲缘与地缘关系为纽带，“家庭保障”实际上承担甚至取代了“社会养老”的功能。我国古代社会所体现出的社会养老服务模式特征是“家核心、民辅助、君恩赐”；到了近代，社会养老服务模式发展则由“道义善举”式的随机性、偶然性养老服务走向“准制度化”的救助式养老服务。中华人民共和国成立之后的计划经济时代，社会养老服务模式的发展特点为家庭养老占据核心地位，“单位制”社会养老模式对单位退休职工的养老服务全面负责，政府主要为城市残病孤寡的困境老年群体在公办社会福利机构之内提供救助式的社会养老服务，公办福利机构提供兜底式养老服务。改革开放时期，在“社会福利社会化”理念导向下，我国社会养老服务呈现出由“社会福利国家化”走向“社会福利社会化”转型的趋势。与此同时，机构养老服务与社区养老服务开始转型，社会民间资本介入机构养老服务，社区养老服务逐渐承接起“单位制”模式解体之后的社会养老服务责任。

第四章基于对南京市鼓楼区凤凰街道四个社区的调查以及对2016年南京市重点养老机构的调查资料，分析社区居家养老服务以及机构养老服务的现实生态与发展困境。在此基础上，深入进行原因剖析与反思，突显优化我国当前城市社会养老服务体系的紧迫性与必要性，为研究如何优化社会养老服务体系提供现实依据。

第五章选择有着“福利国家橱窗”美誉的瑞典、号称“东亚福利典范”的日本以及被称为“社区服务先驱”的英国三个各具特色的国家作为主要研究对象。这三个国家在社会养老权利保障、服务资源供给、服务主体角色互动以及服务制度安排方面各具特色，对于急需进行社会养老服务体系改革的我国来说具有极强的借鉴意义。

第六章作为本书的落脚点和重点，在将我国传统养老文化及发展现状与西方发达福利国家社会养老服务体系建设经验相结合的基础上，构建“权利—制度—资源—角色”四位一体社会养老服务体系分析框架。其一，就权利实现体系而言，应当在推广“发展型的成功老龄化”理念、扩展“实有权利”与老年群体发展型“增权”等方面做出努力，社会养老服务体系制度安排的目标取向应当在政府的引导之下被理性重塑。其二，就制度再生产体系而言，要建构符合我国发展现状与发展需求的、具有中国本土特色的发展型社会养老服务制度体系，这需要宏观层面的顶层设计、政策制定与资金筹措，中观层面的体制配套、社区支持以及微观层面的人才培养、社会组织培育等各项机制整合运行才有可能实现。与此同时，发展型社会养老服务制度体系还应当在家庭老年赡养能力逐渐弱化的背景之下，对家庭给予重视与支持，使现代家庭在社会养老服务体系之中具有无法替代的经济供给与精神慰藉作用。其三，就资源供给与递送体系而言，要整合社会养老服务资源，基于老年群体不同层次的生存及发展需求“分层分类”地优化服务资源配置结构。通过一系列兼顾生存与发展需求的服务“精准递送”，在保障老年群体生存质量的同时，提升其生活品质，拓宽其晚年发展空间，使其共享经济社会发展红利。在“服务组合”“方式融合”以及“体制整合”的理念指导下，尊重市场规律，提升资源动员能力，积极扶持民办养老服务机构，大力培育社会组织参与养老服务资源供给，就此而言，“社区养老服务综合体”可以作为中国特色社会养老服务的实践新模式。其四，就主体角色分配体系而言，政府应当以“多元合作伙伴”角色取代传统“大包大揽、全局控制”角色，改变既有“强政府、弱社会”的资源非平等依赖关系模式，在培育与发展社会服务组织的基础上，构建诸如政府购买服务等“公私合作伙伴关系”善治时代的政社关系全新模式，进而形成“在竞争中合作与在合作中竞争并行”的政府主导、社会参与的“社会养老服务多元主体协同创新网络结构体系”，为形成融合家庭、政府公共部门、社会非营利组织以及市场营利组织各自优势的多元合作关系之上的中国特色的发展型社会养老服务制度体系提供有效的实施保证。

本书研究思路与研究内容如图1—4所示。

（二）视野、策略与路径

1.于文献梳理中确立方向

本书通过大量收集、整理和分析国内外有关发展型社会政策、社会服务和社会养老服务的文献资料，使我们对我国现行社会养老服务有了全面而深入的了解，并且对国外社会养老服务相关的体系研究与制度安排有了准确的认识和把握，为本书后续研究提供了方向与切入点。

2.于实证探寻中检视全景

本书属于应用型研究，经合组织（OECD）国家老年人社会服务数据，我国统计年鉴数据库与民政统计年鉴数据、社会服务发展统计公报、健康与养老追踪调查全国基线报告，以及2016年对南京市鼓楼区凤凰街道四个社区的问卷调研与访谈资料、2016年对南京市重点养老机构的访谈资料等为依据，通过访谈法、观察法、问卷法、比较法等调查研究方法获取第一手资料，为理论分析与路径优化研究奠定基础。

3.于历史回溯中推导规律

本书从历史的角度，对国内外社会养老服务体系发展和演进过程进行纵向比较分析。在历史变迁与发展过程中考察作为社会互动结果的社会养老服务体系的发展现状及其演变趋势。通过对社会养老服务体系的历史发展研究，发现社会养老服务政策的发展规律，并在此基础上推演出社会养老服务政策体系进一步完善与优化的必要性与可能性。

4.于资源整合中构建体系

本书从主体、客体、手段、目标等方面对社会养老服务发展的影响因素进行综合分析，对社会养老服务需求进行整合，并对其现行制度和体系框架进行分析。本书运用定性与定量分析相结合的方法，对文献资料和实地调研材料进行整理，以实现对社会养老服务全面、系统的研究，推动在发展型社会政策视角下构建优化的社会养老服务体系。

（三）创新、突破与挑战

本书在发展型社会政策视域下对我国社会养老服务体系建设与发展问题进行深入研究，在历史沿革、现状分析以及未来制度安排等多个方面均作出有益的探索与尝试。虽然目前国内针对社会养老服务的研究成果很多，但是本书依然力求在研究思路、研究切入点、研究内容与研究方法上体现出一定的创新性。受限于笔者的学术能力，在研究过程中遇到很多困难，这也使得本书不可避免地存在缺陷与不足，需要在后续研究中完善。

1.视角创新与模式创新

其一，本书提供了新的分析视角，将发展型社会政策的分析视角引入社会养老服务体系之中，将新的发展理念与重大社会民生关切问题相结合。在充分借鉴与吸收国外社会养老服务体系发展经验的基础上，提炼出“权利—制度—资源—角色”四位一体的分析框架，为社会养老服务体系研究提供了理论支撑，厘清了发展方向。同时，以发展的视角完善与优化社会养老服务体系的理念、对象、内容、体制与机制，提出社会养老服务针对不同人群分类分层实现，以实现“精准服务”、提高社会投资效率的目标；从老年群体社会权利保障出发，注重对老年人力资源的开发与利用，关注失能半失能老年人长期照护服务的生产与递送，按照“以人为本、赋权增能、平等发展、共享成果”原则，力图将社会养老服务体系建设与发展融入整个国家发展宏观战略布局之中，切实将提高老年人生活质量、增强老年人幸福获得感落到实处。

其二，建构了新的体系优化模式，将发展型社会养老服务政策体系具体化为权利实现体系、资源供给与递送体系、主体角色分配体系以及制度再生产体系四个部分。发展型社会养老服务制度的构建是一项复杂的系统性工程，促进制度衔接、增强政策合力就显得尤为重要，这就需要借助宏观层面的顶层设计、政策制定与资金筹措，中观层面的体制配套、社区支持以及微观层面的人才培养、社会组织培育等各项机制的整合运行。

2.理论情境突破与资料获取突破

本书在实际调查开展与综合分析研究过程之中，遇到以下难点：

第一，发展型社会政策理论的应用具有限制性。如同其他理论一样，发展型社会政策理论也具有特定的适用范围，是以服务对象自身内在条件与一定的外界支持为前提的。在缺乏外界援助或外界环境不可控的情况下，个人能力很难得到实质意义上的提升，换言之，作为社会资源分配原则之一的发展型社会政策无法保证社会各个阶层福利的实现，这就需要针对不同社会群体的不同特点，双管齐下，综合运用“消费性”“救助性”“投资性”“发展性”的社会资源分配策略，实现综合运用。因此，对该理论的使用具有泛化和简单化的风险，在实际研究中需要不断进行建构、完善与具体化，使其充分“落地”。

第二，实地调研与有效资料获取困难。虽然与社会养老服务相关的数据不难获得，但是获取真正能够反映老年群体服务需求、反映社会养老服务政策实施状况、反映社区居家养老服务发展状况、反映机构养老服务发展状况及存在的弊端的数据和资料则具有一定难度。例如，在访谈与调研过程中难免遇到因各种理由拒绝回答问题的管理人员和工作人员；在与老年群体交谈时难免因老年人听力、视力退化等原因遇到沟通障碍；在与机构负责人以及工作人员交谈时有时无法甄别受访者提供的信息是否真实有效。

第三，社会养老服务体系构建困难。要建立科学完备的符合我国人口老龄化特征的社会养老服务体系，需要进行涉及多学科知识的跨领域研究，包括社会学、管理学、医学、老年护理学、经济学、法学、建筑学等。此外，还需要在调研访谈的基础上查阅现行政策文件、总结政策实施经验，做好制度安排的衔接整合与优化创新工作。因此，无论是文献资料收集还是调研资料收集，工程量都是相当巨大的。

3.模型演绎挑战与质性研究挑战

本书虽然在发展型社会政策视域下对我国社会养老服务体系发展现状进行研究与分析，并且在此基础上对阻碍其发展的深层原因进行剖析，但是受限于笔者专业知识水平，无法对调研所得数据进行更为专业的模型化处理，进而无法对调研所得资料进行更有深度的分析，只能对调研资料进行浅层次的描述性统计分析与比较研究，使得本书在定量分析与内容分析部分稍显不足。由于社会养老服务问题还涉及经济学、医学等学科的专业性知识，这使得笔者在研究中也难免遇到知识障碍。另外，社会养老服务问题的微观具体实施形态复杂而多样，受限于笔者的社会阅历与社会服务经验，本书在研究过程中大多从中观政策选择层面着手分析，对微观具体操作细节层面关注不够。鉴于以上诸多不足，笔者需要在后续研究中不断加强自身学术素养，不断加以完善与提升。 YzMkAnsqHjt63fFBX4XEWaVEbCzwONdS3RGu75CeYXrJc67TlZYxXHmTpAdQ2uB5