第二节
养老服务研究现状与进展

西方国家进入人口老龄化社会的时间较早，国家与社会对老年人救助、保障和服务进行了积极有效的政策选择与制度安排。我国学界虽然对社会养老服务的研究起步较晚，但热情高涨。在2014年的“中国十大学术热点”评选中，“人口老龄化背景下的社会养老服务体系优化”位列第八名，足见社会各界对社会养老服务的重视程度。学者们对社会养老服务政策、服务体系、服务模式中的基础性问题进行了富有成效的探索和研究，提出了一系列具有理论与实践价值的观点，成为影响我国老年社会政策走向的重要推动因素。

（一）研究来源与变量确定

据中国知网（CNKI）搜索结果显示，自1980年至2015年，以“养老服务”为主题的中文期刊文献共计9730篇。从学科类别看，排名前十位的学科分别是中国政治及国际政治（4891篇），行政学及国家行政管理（1131篇），投资（848篇），保险（822篇），社会学及统计学（800篇），宏观经济管理与可持续发展（563篇），服务业经济（469篇），农业经济（406篇），医药卫生方针政策与法律法规研究（315篇），临床医学（244篇）（见图1—1）。其中，对于“养老服务”的研究六成以上集中在公共管理领域（6022篇，占61.89%），三成左右的研究集中在经济领域（3108篇，占31.94%），医疗卫生领域的养老服务研究所占比重不足一成（559篇，占5.74%）。

根据已检索出的期刊文献，有675篇约占总数7%的文献显示受到国家级和省级科研基金支持，如图1—2所示。其中，受到国家社会科学基金项目支持的有342篇，受到省级科研基金支持的有191篇，受到国家自然科学基金支持的有93篇，受到国家科技支撑计划项目支持的有14篇，受到中国博士后科学基金支持的有11篇，受到跨世纪优秀人才培养计划项目支持的有8篇，受到国家软科学研究计划项目支持的有6篇，受到全国教育科学规划项目支持的有4篇，受到教育部留学回国人员科研启动基金支持的有3篇，受到长江学者奖励计划项目支持的有3篇，这些数据反映出社会对养老服务的迫切需求以及有关部门对养老服务的极端重视。

根据发表时间看，自1980年《吉林财贸学院学报》发表第一篇刘世杰翻译的大阪大学经济学部教授藤田晴的与养老服务相关的论文《福利财政的今后动向》至今，每年发表的养老服务相关论文数逐年增长。如图1—3所示，1993年达到两位数（14篇），2004年达到三位数（103篇），2012年达到四位数（1022篇），2014年全年共计发表养老服务相关论文2412篇。从这些数据不难发现，论文数由1980年的1篇增长到1993年的14篇用了13年时间，由1993年的13篇增长到2004年的103篇用了11年时间，由2004年的103篇增长到2012年的1022篇用了8年时间，而从2012年的1022篇到2014年的2411篇，论文数量翻了一番却仅用了2年时间。

随着养老服务研究日渐深入，相关学术论文数量也呈几何级数式增加，本书将侧重在公共管理视域下进行文献述评。本书以“是否刊发在核心期刊”作为筛选标准，根据该标准，在中国知网数据库中检索到约700篇相关文章，通过快速阅读文章标题与摘要，迅速剔除了与公共管理研究视域相关性较小的新闻报导、会议小结、工作总结等无效文献，最终确定了652篇文章，进而界定了文献分析的几个维度，如表1—1所示。文献分析维度的明晰，旨在通过定性分析准确掌握目前学界对于养老服务问题的研究进展与不足，以便在已有研究基础上进一步分析，为养老服务研究准确把脉，寻求我国养老服务研究“瓶颈期”的解困之道。

（二）基于四大维度的质性分析

1.关于社会养老服务含义的研究

养老服务是与养老现金给付（退休金、尊老金、高龄津贴等）相对的一个概念，学者们分别从养老服务资源供给者、内容、目标、原则以及形式等不同角度阐释了养老服务的内涵。从养老资源的提供者来说，人类只存在三种基本的养老方式，即家庭养老、社会养老和自我养老。由家庭提供养老资源的就是“家庭养老”，由社会提供养老资源的就是“社会养老”；而所谓“自我养老”，从理论上讲，就是既不依靠子女和亲属，又不依靠社会保障的养老方式。 养老服务是指以国家和社会为主体，以发扬敬老爱老美德、安定老年人基本生活、维护老年人生理健康、充实老年人精神文化生活为目的而采取的政策措施和提供的设施服务的总称。由于服务的不可感知性、不可分离性、品质差异性、不可储存性和所有权的不可转让性等特点，养老服务具有物质和精神双重特性，既与基本生活、医疗、住房等物质性保障和精神慰籍等精神性保障相并列，又贯穿其中体现在基于物质保障的照料护理上，并通过照护给老年人提供精神上的支持。

社会养老服务是通过以社会为途径、以制度化为保障、以多元化为依托的发展导向，在不断完善社会养老政策指导、养老机构网络建设、养老资金多元支持、老年产品市场化提供等多方面服务保障系统的过程中，实现老年人不同层次需求的社会满足。 社会养老服务不仅包括政府和社会为老年人提供的日常照料、护理活动、相关设施与制度，而且包括社会为老年人安度晚年提供的所有正式与非正式的、物质与非物质的制度安排。 社会养老服务和传统的家庭养老方式不同，是通过社会的途径提供大量的生活照料和情感慰藉等各项服务，主要包括基本养老服务（福利性养老服务）、非营利性养老服务和营利性养老服务。其中，基本养老服务和非营利性养老服务是基本公共服务的主要组成部分。

2.关于社会养老服务客体需求的研究

社会养老服务，核心在“老”，即为老年人提供迎合其需求的服务，老年人既是社会养老服务的出发点，亦是落脚点。因而，了解并分析老年人的养老服务需求成为解决养老问题的首要环节。国内不同研究领域的学者从各自学术背景、研究兴趣入手，提出了各自不同的看法，但有一点已经达成共识，即老年群体的养老服务需求是有层次的、异质性的、复杂的多元需求体系，而满足该需求是一项包含内容众多、涉及政府和社会等部门的系统工程。具体而言，应从满足全部老年人的养老服务需求出发，从服务供给、服务输送、服务利用整个过程出发，调动包括政府、企业、社会、社区、家庭以及老年人个体在内的多方面的力量。

一些学者从“社会需要”与“马斯洛需求层次”理论出发来讨论“需求”问题。社会需要是理解社会服务的关键，是社会资源分配和福利制度运作的价值基础，福利制度的设计旨在回应变迁的社会需要与解决社会问题，改善生活状况与提高人类福利。 按照马斯洛需求层次理论，老年人的需求也分为生理需求（吃、穿、住、用）、安全需求（健康、安全）、情感需求（友情、亲情、归属感等）、尊重需求（尊严、尊重、认可）和自我实现需求（自我价值）。要满足老年人的需求，不仅要做到“物质养老”（经济赡养），还要做到“精神养老”，更重要的是“文化养老”，真正实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标。 另一些学者从灵活多样的养老服务需求出发，深入分析养老服务需求差异化的原因。养老服务需求体系包含生活需求、急救需求、医疗保障需求、护理需求以及精神需求，养老服务需求差异化主要源于经济差异、家庭支持条件差异以及个体差异，而“分层养老”是基于差异化养老需求的新理念，旨在满足不同人群养老需求，以使养老服务更有针对性，使老年弱势群体得到更好的保护。

还有一些研究通过问卷调查、数据模型等定量研究形式来检视养老服务需求类型、需求影响因素、供需适配程度、需求模式以及优化路径。就需求类型而言，老年人对经济供养的需求仍是重点。同时，日常照料、精神慰藉及医疗护理的需求也增加，因此应建立健全养老服务体系，建立长效机制，加强机构能力建设，完善社区养老服务等。 同时，积极挖掘子女在养老方面的潜力，满足空巢老人养老需求也是政策的着力点。 就养老服务需求影响因素而言，年龄、性别、职业、受教育程度、收入水平、能否自我照料以及拥有自有住房状况均对养老服务需求产生显著影响。 因此，政府、企业和社会在提供多元化、多层次的养老服务时，要充分考虑不同群体的养老服务需求意愿，在充分考虑居民的年龄、职业、受教育程度、经济状况等多种因素的基础上，不断构建和完善分层次、多元化的养老服务体系。 就养老服务模式选择而言，目前，家庭养老模式是老年人主要的也是首选的养老方式；社区居家养老方式仍处于发展的阶段，但它具有地缘的便利性，能够获得老年人心理上的认同感， 将成为老龄化背景下重要的社会养老模式，因此应增加对社区居家养老服务的投入，使养老服务的资源更多地向社区配置。

3.关于社会养老服务主体结构及其供给方式的研究

社会养老服务，关键在于“谁来养老”以及“如何养老”。“谁来养老”探讨的是社会养老服务的主体结构问题，从主体各自职能以及主体间互动关系两个维度进行；“如何养老”探讨的是社会养老服务主体以何种方式提供服务资源的问题，从居家养老、社区养老、机构养老以及新方式养老等层面展开。

一些研究从政府责任角度展开，这些研究侧重点各不相同，但就政府在养老服务中的责任而言，“政府最基本的性质就是履行与公民的契约而使用和支配着公共权力，使其为公民的有效服务达到最优化”已成为学界共识。养老服务属于准公共产品，这决定了政府在养老服务发展中不能缺位。 政府既要从宏观角度推进养老服务体系化建设，着眼解决整个养老保障问题，又要从微观角度加强对机构和社区的指导与管理，同时通过制定政策支持家庭履行义务，推进专业化建设，着力提高养老服务的质量。政府要起到主体作用，科学制订规划，发展养老机构和居家养老服务，特别是要研究制定家庭养老社会政策，包括发放老年津贴、给予休假、对与老人共住的家庭发放住房补贴等，以支持家庭成员做好养老服务。 居家养老是目前最适合我国国情的养老模式，政府作为最权威的力量，在居家养老中具有不可推卸的责任。政府必须承担完善政策法规、加强财政支持、强化科学管理和坚持服务导向等责任。 还有一些研究从政府职能转变或政府与社会、市场部门合作的角度出发，以社会组织养老服务职能作为突破点展开研究，基本就“政府‘掌舵’，社会‘划桨’；政府与市场主体和社会主体展开支持性合作”等观点达成共识。中国社会福利制度创新发展的核心和实质是政府社会福利责任的转型。 养老服务中政府责任过度收缩和责任缺失并存，建立“能促型政府”是未来政府在养老服务中责任调整的方向，对政府在养老服务中角色的调整，并不意味着政府责任面临收缩，而是政府在不同责任上的重新平衡。养老服务供给由从政府提供向政府支持民间提供转型，政府不再直接为公众提供养老服务，而由非营利组织以市场化方式来提供，政府则制定政策和提供资金给予支持，国家与非营利组织建立了广泛合作的伙伴关系。政府应减少直接服务的提供责，加强在政策支持、资金投入、服务购买和质量管理方面的责任。 从我国国情出发，完善社会养老服务要坚持“公益性”原则，重点加强公办养老机构及其体系化建设，加强其托底作用和示范作用。与此同时，鼓励非营利组织举办多元化的社会养老服务。 在充分认识到养老服务业的巨大风险的前提下，政府应鼓励民营资本参与养老服务体系建设并注重对其评价和监管。在服务体系完善的过程中，应引入市场化管理模式并转变政府职能，使政府成为社会化养老服务的购买者、组织者、管理者，而非养老服务的直接提供者。 我国目前正在建构的以“居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充” 的“医养相结合”的社会养老服务体系不仅在学界形成共识，并在最新发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中得到确认。

养老机构是为社会养老服务提供保障的社会机构，是为老年人提供生活护理、清洁卫生、饮食起居、文体娱乐和健康管理等服务的综合性机构。 机构养老解决的是居家养老无法解决的最需要照料的那部分特殊老年人的问题。养老机构具有护理照料典型示范和辐射意义， 不仅具有专业化、社会化、市场化的特征，还能够整合社会资源，节约养老成本，使养老资源得到充分的利用。⑧ 根据养老机构的出资与承办主体的性质，我国社会福利事业的实施机制是“公办+公助民办+民办”

⑧ 穆光宗.中国传统养老方式的变革和展望[J].中国人民大学学报，2000（9）.三轨并行， 具体细化为“公有公办、公有民办、公助民办、民有民办”四种模式，适用于具有不同消费能力的老年人。

在机构养老存在的问题方面，我国机构养老起步晚、底子薄，相关政策法规不健全。虽然机构养老供不应求，但资源利用率不高，原因在于老年人支付能力不足，加之对传统家庭养老方式的偏爱以及对养老机构服务质量的担心等；微利甚至负债导致养老机构自我发展能力不强，养、护、医、送四大功能分离，大多养老机构以“养老”为主，缺乏疾病防治功能，缺乏家庭认同感和亲情滋养，缺乏专业、负责的老护工和管理人才。 此外，我国养老机构为公办与民办双轨运行，市场竞争机制不健全，民办养老机构发展空间被挤占，并且公办机构对收住对象的选择性强于民办机构。 有研究从公办养老机构“一床难求”现象入手，发现公办养老机构每张床位的投资是民办的数倍且享受税收、床位补贴以及水电费等各项政策优惠。公办机构设施好、服务好、收费低，理所当然成为趋之若鹜的选择。与此同时，公办机构也存在着盲目上马、变相圈地、角色错位、市场失灵与政府失灵并存等倾向。 就机构养老的优化路径而言，政府、市场、社会应共同努力，借助市场化手段，构建以“公有民办”为基础、以“民办公助”为主体、以市场化养老为重要补充的多元化机构养老体系，为有需求且缴费能力迥异的老人有效率地提供无偿、低偿、有偿等不同层次的机构养老服务。政府应改革公有公办机构为公有民办机构，大力发展民办公助型养老机构，积极发展营利性养老机构。 对于民办机构，应确立以提高质量为重点，通过质量带动数量的发展战略，通过政府的资助大力加强机构服务能力的建设和监管体制的建设，构建一个以质量竞争为核心的良性运行机制。 对于公办机构，政府应构筑“社会养老安全工程”和“社区养老服务网络”，要走以适度福利型、完全护理型为基本特点的公共养老机构发展之路。

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区为在家居住的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等，是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务、建立养老服务体系的重要内容。 居家养老实际上是把老人在家中居住和社会为老人提供上门服务结合起来以及家庭养老和机构养老合理要素结合起来的新型养老模式， 具有资源高度集中、服务效率高、资本和空间需求小、灵活多样、简便易行的特点。 其优势是让老人身处熟悉自由的环境从而摆脱养老院束缚、节约社会养老成本、满足老人情感需求、增加社会就业。

政府效能发挥、市场化运作、服务队伍建设、资源有效整合，是当前全面推动居家养老服务面临的实践难题。首先，政府职责边界不清，政府责任越位与缺位并存；其次，市场运行机制发育滞后，政府过度介入，抑制了民间组织和企业的健康发展；再次，服务队伍建设不能满足现实需求，志愿者队伍缺口较大；最后，服务资源利用效率低下，政府、社会和市场三者之间互联、互补、互动不够。 居家养老虽然是我国养老的最基本方式，但各地在推进养老服务体系建设中，多以建立大型养老机构为主，居家养老发展相对缓慢，主要表现为服务覆盖面小、服务内容单一、服务供给滞后于服务需求。 就居家养老的优化路径而言，政府理性支持、完善基础设施，采取恰当方式、遵循市场原则，发展社会组织、充分发挥协调作用，三者缺一不可。 有研究指出，“跨部门协同合作的立体网络居家养老服务供给模式”是以居家养老服务需求为核心，需要资源汲取系统（包括政府统筹、市场统筹和家庭统筹）、组织分化系统（包括专业分工、协同合作、运行有序）、行政调试系统（规则制定、权责配置、协调控制）、心理整合系统（包括规则约束、责任共担、信任维系）互动协作实现。

社区是地域性社会生活共同体，随着“单位制”向“社区制”转变，社区在养老服务供给中扮演着日趋重要的角色。社区养老服务是在政府的倡导下，以区、街道、居委会的社区组织为依托，服务于社区的老年居民，满足社区老人的多种养老需求，具有非制度性、综合性、互动性、福利性、地域性等特点。

现有研究大都着重突出居家养老和社区养老的同质性，将其合称为“社区居家养老”。社区居家养老服务是以家庭为核心、社区为依托、专业化服务机构为载体，通过政府购买服务、社会参与、非政府组织实体承办的运作方式，采取上门、日托或邻里互助等服务形式，为居家养老的老人提供以生活照料、医疗保健、精神慰藉等为主要内容的社会服务。社区居家养老服务面向全体老年人，但优先保障低收入的高龄、独居、失能等养老困难的老年人，在一定程度上具有福利性质。

我国社区居家养老服务覆盖面目前仍十分狭窄并且普遍存在社区管理者认知狭隘、义务性和福利性服务存在偶然性和不稳定性、服务内容与对象需求脱节、社区服务与医疗服务整合力度薄弱、服务人员队伍专业性与稳定性缺乏、 精神慰藉服务不足、服务经费短缺、社会资源利用不足等缺陷。 这就需要从责任建构、制度设计分层与配套、技术层面 等宏观层面与建立专业人员队伍、完善服务内容、建立多元筹资机制、扩大对象范围、整合社会资源 等微观层面优化社区居家养老模式。

4.关于社会养老服务管理体制与运行机制的研究

管理纷繁复杂的养老服务，一整套完善的服务管理体制与运行机制必不可少。养老服务管理体制是指按照法定方式和程序，采取一定的方式、方法和手段，对养老服务进行计划、组织、领导、协调、控制及监督。养老服务管理职能、机构设置、隶属关系、权限划分、管理机制等方面的总和，包含立法层次、行政主管层次、业务经办层次。 但是，现行养老服务管理体制并不健全，还存在老年保障法制化程度低、政府养老服务行业管理职能薄弱、主管部门统筹养老事业权限不足、养老服务行业管理方式粗放、公办养老机构仍按照行政方式运行等问题。 因此，应当健全政府为主导的多中心社会服务供给模式，实现社区社会服务的复合生产及其管理再造，大力推进政府购买社会服务，建立多元参与的社会服务机制，推进社会服务的标准化和专业化。 这就需要养老服务行业管理职能与举办机构职能分开，推动政府职能向提供基本公共养老服务转变；需要尽快实现养老服务全行业管理；需要建立适度集中、权责一致的养老服务行业管理体制；需要建立营利性与非营利性社会养老服务机构的分类管理制度。

就养老服务的运行机制而言，学者们从保障机制、财政补贴机制、政府购买机制等几个维度展开了研究。保障机制是推动养老服务体系建设的关键，保障机制应该立足于保障服务主体、保障服务内容和保障服务渠道。 我国养老服务补贴机制从直接补贴供方的“床头补助”逐渐转向补贴需方“定项补助”“人头定额补助”并引入竞争机制，建立统筹城乡、融通居家和机构的基本养老服务补贴制度，这是养老服务补贴制度发展的基本方向；确保制度公平、公正和可持续性，是养老服务补贴制度的基本要求；处理好政府和社会的职责关系，是养老服务补贴制度有效运行的保障。发展与完善养老服务补贴制度，必须明确该制度的性质，从国家层面细化制度的顶层设计，在完善评估体系、服务运行机制及强化服务监管等方面着力。 我国政府对养老服务的购买机制存在四种方式：服务机构的补助购买、服务项目的委托购买、服务人员的岗位购买以及服务对象的补贴购买。 有学者根据购买过程中政府与社会组织的关系及购买程序差异，总结出三种购买模式：依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买以及独立关系竞争性购买。 政府购买养老服务存在的政府角色转换、微观运行机制、宏观政策保障等方面的不足都使其公平性、有效性受到质疑，优化政府购买养老服务机制包含微观运作机制和整体宏观配套机制的不断完善，包括廓清政府职能定位，明确公共服务购买内容；实施分类服务购买，灵活运用多种购买方式；提供资金和法律保障，确保公共服务购买制度规范；建设信息化平台，促进公共服务网络治理；培育相关社会服务机构，构建公共服务中的公私伙伴关系。

（三）现行养老服务研究进展

众所周知，我国老年人口基数庞大、增速飞快，人口老龄化问题与经济转型、社会转轨特殊时期的各种矛盾相互交织，并且与“高龄化”“失能化”“少子化”“空巢化”的“中国特色”相伴随，一系列环环相扣的重大社会问题都对强化我国社会养老服务政策体系的功能提出了很高的要求。换言之，人口老龄化及老年人的社会养老服务政策体系建设问题是现阶段我国面临的重大问题。研究如何构建符合我国本土需求、组织结构合理完善、制度功能系统健全、满足老年群体多层次养老服务需求的现代社会养老服务政策体系，就显得十分迫切和重要了。站在全面建成小康社会、实现民族复兴“中国梦”的新的历史起点上，优先发展社会养老服务既是深入践行五大发展理念的重要体现，又是维护社会公平正义、构建社会主义和谐社会、增进全体社会成员获得感、使改革成果惠及全体社会成员的迫切要求。总体观之，在过去十几年中，我国社会养老服务研究“成绩不小”与“问题不少”共存，在经历了近几年平稳较快发展之后，我国社会养老服务研究也逐渐进入瓶颈时期，研究的规范性有待进一步加强。

其一，就研究类型与研究方法而言，现有研究的数量大，但简单重复劳动较多，质量偏低。一些研究主要局限于现象和经验的描述，大多停留在单纯的问卷调查、数据分析等技术层面，定性研究与定量研究的结合程度相对较低；还有一些研究倾向于宏观体系构建，重描述性分析和规范性阐述，缺乏微观深入分析，即对于社会养老服务本质属性、供给匹配程度、应对过程基本规律的归纳和分析偏少，缺乏理论框架和必要的数据支撑，导致理论的解释力和结论的说服力都大打折扣。

其二，就具体研究内容而言，在研究对象上，现有研究大多热衷于“机构养老”“社区养老”“居家养老”的“拼盘式”研究。虽然也有一些与时俱进的诸如“智慧养老”“时间银行”“虚拟养老院”等非传统的研究内容涌现，但大多数研究由于缺乏系统性的整体意识而将不同养老资源供给模式相互割裂，忽视了不同养老模式之间的结合与协调发展。在研究的理论视角选择上，现有研究大多缺乏与养老服务内涵相契合的理论视角，停留于“就养老论养老”“就服务论服务”的阶段，研究的学理性有待于进一步加强。一小部分研究借用西方“新公共服务理论”“治理理论”等，验证西方理论或直接用西方理论解释我国社会养老服务某一具体环节如政府购买服务等，这样的研究难免有以偏概全之嫌，缺乏对西方理论的中国本土适用性的客观检视，导致适合我国国情的本土化养老服务理论视角“错配”与缺失。

事实上，我们不仅应当立足于老年群体的根本权益，更加应当立足于整个社会的可持续发展目标，以积极的、发展的、系统性的整体观念来审视并有效应对人口老龄化问题。将“以老年人为本”作为社会养老服务理论与实践的出发点与落脚点，重点关注老年群体物质与经济需求的同时，更加关注老年人的服务需求、发展需求与精神慰藉需求。将老年群体视为宝贵的人力资源进行投资，不再将社会养老服务政策视为一项“消耗性”社会成本，而看作一项融入整个国家发展中长期发展战略的一揽子发展型社会投资计划，并且将社会养老服务政策与现有的涉老福利政策有效衔接与整合，在避免社会养老服务政策碎片化的同时，从根本上提升社会政策的系统性与有效性。分析至此，我们认为，运用“发展型社会政策”这一理论视角来阐释社会养老服务的政策选择问题恰如其分。发展型社会福利原则在社会政策方面的具体表现，主要包括福利开支的生产主义或投资取向、社会福利权利与义务的统一和福利对象的自立自强，以及政府干预前提下的多元化制度主义（in-stitutionalist）安排三个方面。 近年来，一些研究立足于发展型社会政策视角检视现实问题，研究内容涉及精准扶贫、残疾人福利、救助对象福利依赖、城市老龄化等，聚焦于社会养老服务政策选择方面的研究并不多见，这为本书的开展留下了理论空间与现实可能性。 zySuy4tPjs+cxUNiUNmHDSLwbyDSSQ6rVVszF8GJVOOXq+iAt/RqqxQt0umLASTU